治安管理处罚的一般证明标准及其推广

于青　赵书博

关键词 治安管理 处罚标准 一般证明标准

作者简介：于青，中国航发北京航空材料研究院，部长，高级经济师，研究方向：民商法；赵书博，北京知识产权法院，研究室副主任科员，研究方向：民商法、证据法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.311

一、问题引出：如何理解治安管理处罚的证明标准

2015年某天，王某与同村村民玩麻将，与旁观者董某发生口角，口角过程中，王某受伤住院。后王某报警，但公安机关以“王某被殴打一案，没有证据证实董某对王某进行殴打”为由，向双方出具了不予行政处罚决定书。王某提出行政复议但被维持，遂就健康权纠纷提起侵权之诉。

经审理，法院认为董某殴打了王某的可能性更高，遂支持了王某大部分的诉讼请求。

为什么在本案中民事法官会作出与公安机关相反的事实认定？依据《治安管理处罚法》第95第（二）项的规定，公安机关作出不予处罚决定的情况有两种：一是依法不予处罚；二是违法事实不能成立。其中，对违法事实不能成立的理解又分两种情况：一是经公安机关调查核实，行为人确实未实施违法行为；二是公安机关未能搜集到足够证据证明行为人实施了违法行为。本案中，公安机关对被告作出不予行政处罚决定书正是因为后者。

因公安机关未能搜集到足够证据证明行为人实施了违法行为而作出不予行政处罚决定的，人民法院是否亦应当认定行为人未实施侵权行为？笔者认为并不尽然。《中华人民共和国行政处罚法》第30条对于行政处罚决定提出的一般要求是：“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，简言之，作出治安管理处罚的标准至少应当是“违法事实清楚”。

而在民事诉讼方面，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第73条确定了民事诉讼中的证明标准是高度盖然性，即“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”相比之下，高度盖然性证明标准显然低于违法事实清楚的证明标准。虽然公安机关未能在较高的治安管理处罚证明标准之下证明董某殴打了王某，但在较低的民事诉讼证明标准中，承办法官根据现有证据已经形成了董某很可能殴打了王某的内心确认。

本案引发的思考却没有停止：该如何看待公安机关作出的行政处罚决定书或不予处罚决定书的证明效力？如何理解治安管理处罚的证明标准？

二、治安管理处罚的一般证明标准

（一）寻找一般证明标准

治安管理处罚的证明标准是指公安机关在治安管理处罚程序中利用证据证明违法案件实体性事实和程序性事实所要达到的程度。从法律文本角度来看，根据《治安管理处罚法》第5条及《治安管理处罚法》的上位法《行政处罚法》第4条第2款之规定，公安机关设定和实施治安管理处罚的标准可以被浓缩为“应当以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。”《行政处罚法》第30条从相反的角度还特意强调：“违法事实不清的，不得给予行政处罚。”

关于如何理解事实清楚，《行政处罚法》在简易程序和一般程序中又分别作出规定。对于简易程序，其33条规定的标准是“违法事实确凿”；对于一般程序，其36条规定的标准是“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。从司法审查行政行为合法性角度来看，根据《行政诉讼法》第70条第（一）项之规定，主要证据不足时人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

根据上述法律文本来看，无论是治安管理处罚的一般规定还是行政处罚一般规定，甚至是司法审查行政行为的一般规定，都是以事实为依据，要求违法事实清楚。因待证违法事实清楚与否根本上取决于相关证据是否充足，故落实到实际操作角度（证明角度）而言，违法事实清楚的证明标准意味着反映违法事实的主要证据要充足。

（二）反思一般证明标准

不可否认，“主要证据充足、违法事实清楚”的证明标准过于抽象。每一个人对于证据的证明力的感受都来自于其独特的生活经验与逻辑，这就注定每个人对“主要证据充足、违法事实清楚”证明标准理解无法一致。

目前有一种主流观点对“主要证据充足、违法事实清楚”理解与法律文本字面意义不同。该观点认为：“由于被诉具体行政行为的类型多样化，与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证据的证明标准也不是单一的，因此因具体行政行为性质的不同而应适用不同的证明标准。……行政案件证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为對原告权益影响的大小。”

笔者认为，上述观点错误的适用了比例原则，证明标准高低与否并不在“比例”之列，用比例原则的思想来解释对当事人权益影响大小的治安管理处罚措施与证明标准高低之间的内在联系未能切中“关键要害”。而且，《治安管理处罚法》第58条、第75条即为“证明标准高低与具体行政行为对行政相对人权益影响的大小正相关”的典型反例。

但是，为什么我们总能实在感受到公安机关做出对原告权益影响大的治安管理处罚时，所承担的证明责任更重？完成证明更加困难？笔者认为，提高证明标准固然会增加证明难度，但增加待证法律要件事实数量，也同样会增加证明难度，简言之，证明责任更重或完成证明更加困难的主观感受并非源自更高的证明标准，而是更多的待证事实。因为公安机关几乎对《治安管理处罚法》中涉及治安管理处罚的每一个法律要件事实都要予以证明，但是对当事人权益影响较大的治安管理处罚方式（如行政拘留10-15日）所涉及的《治安管理处罚法》条文中往往包含多个法律要件事实，因此公安机关面临的待证事实同样也是多个，证明难度相对较高；而对原告权益影响较小的治安管理处罚方式（如警告）所涉及的《治安管理处罚法》条文中往往仅有单一法律要件事实，公安机关面临的待证事实相应也只有一个，证明难度相对较低。

（三）确认一般证明标准

由此观之，诟病“主要证据充足、违法事实清楚”的证明标准过于机械、不灵活，进而提出“以治安管理处罚行为对原告权益影响的大小为原则构建相适应的治安管理处罚证明标准体系”的改良方案，不仅突破了治安管理处罚的一般证明标准原则性或总则性规定，对治安管理处罚证明标准做了越权解释，也未找准治安管理处罚的一般证明标准过于笼统、较难适用的症结所在。

另外，从立法技术上来说，治安管理处罚的一般证明标准客观上只能是抽象式或概括式的表述，难以全面反映出各类治安管理处罚证明标准的所有特征。这都提示我们直接或以治安管理处罚行为对原告权益影响的大小去解释“主要证据充足、违法事实清楚”是行不通的。

其实不同类型、性质的待证法律要件事实才是检验治安管理处罚的一般证明标准的试金石。只有将证明标准与具体的待证事实联系结合起来，才能真正细化治安管理处罚的一般证明标准，并在不同条文中对比感受出“主要证据充足、违法事实清楚”的具体意义。笔者认为应该跳出探讨治安管理处罚的一般证明标准——到底应该如何理解，其证明标准有多高的怪圈，将视线转向如何将一般证明标准推广到《治安管理处罚法》第三章54个条文（自第23条至第76条）中去。

三、治安管理处罚的一般证明标准之推广

（一）定罚证明标准之推广

《治安管理处罚法》第三章分别从扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利和妨害社会管理四个方面用了54个条文（自第23条至第76条）规定了违反治安管理的行为模式、行为后果和处罚方式。

从行为模式来说，只要行为人作出一定的行为而不要求产生具体后果即违反了《治安管理处罚法》的条款有41条。公安机关拟对行为人定罚时，其核心待证事实为行为人是否实施了相应的违法行为，应充足收集行为人是否实施了所涉违法行为的相应证据。

以违法行为+发生实害后果为处罚前提的条文有12条，公安机关拟对行为人定罚时，其核心待证事实为行为人是否实施了相应的违法行为、发生的实际损害结果以及其中的因果关系，公安机关应充分收集上述证据。因此综合对比来看，此类定罚的证明要求和难度明显要高。

（二）量罰证明标准之推广

在治安管理处罚中，除了定罚之外还有量罚的问题需要解决。涉及治安管理处罚的全部条文，几乎都需要考虑违法行为是否恶劣，造成的危害后果是否严重等影响量罚轻重的情节问题。因此情节事实亦是公安机关需要证明的一项待证事实，只是情节事实较之于违法行为、发生的实际损害结果以及其中的因果关系而言属于次要待证事实，证明要求更模糊，更依赖于基于经验的价值评价。

四、结语

关于证明标准的探讨历久弥新，本文尝试以证明标准与待证事实特性关系为中心，以《治安管理处罚法》相关规定为文本，以法律要件事实性质、理解方式、价值判断三重因素为研究进路，探讨治安管理处罚的一般证明标准及其推广适用，旨在说明不同待证事实之上的证明标准如何形成，增强不同领域执法办案人员对治安管理处罚证明标准的认识，促成治安案件中公安机关获取的证据向其他类似诉讼合法转换。民事审判中遇不予行政处罚决定书，当注意从《治安管理处罚法》相关法律要件事实性质、理解方式、价值判断角度综合判断其证据意义。

参考文献：

[1]晏山嵘.行政处罚实务与判例释解.法律出版社.2016.

[2]李国光.努力开创行政审判工作新局面，为全面建设小康社会提供司法保障.最高人民法院公报.2003（2）.