我国青少年体质健康促进中营养政策的失位与弥补

郇昌店

(江苏师范大学体育学院，江苏徐州　221116)

国际上青少年体质健康促进的实践显示了运动与营养的积极作用[1]。2016年，世界卫生组织终止儿童期肥胖症委员会报告显示，全球5岁以下超重及肥胖婴幼儿呈增加趋势，2014年达到4 200万，而1990年仅为3 100万，18岁以下青少年肥胖人数也急剧增加[2]。美国公共政策领域将“吃的更明智和更多的运动”作为保持青少年健康的基础[3]。

尽管相关国家和公共组织强调体育和营养领域的重要性，但也非常重视二者的协同作用。重视健康促进过程中，健康饮食和身体活动的综合运用。欧洲国家早在1986年实施了“健康饮食与体育活动(HEPA)”的健康促进计划，将HEPA作为健康学校促进的重要环节，通过整体性政策的实施，促进学生生活环境和健康饮食与体育活动的协同发展[4]。与此同时，世界卫生组织、美国疾控中心和基督教青年会均在健康促进中高度重视健康饮食与身体活动的双重作用，积极利用校园作用，实现二者的有机协作(表1)。

表1　健康饮食和身体活动协同的政策指南

与国际上青少年肥胖及超重增加的趋势类似，我国青少年体质健康表现肥胖与营养不足等问题。20岁以下的中国男孩和女孩中，有23%和14%超重或肥胖，远远超过日本和韩国[9]。2010 年7～12岁汉族男、女生营养不良检出率为13.29%和 12.55%[10]，调研数据，武陵山地区儿童青少年营养不良率达到13.2%，我国贫困地区青少年依旧面临严重的营养不良状况[11]。

学者对我国青少年体质健康致因的分析发现，除了运动短缺的因素外，“营养不良、营养失衡”是影响青少年体质健康的重要因素[12]。在改善青少年体质健康状况进程中，很多国家开展了卓有成效的政策实践。本研究分析其他国家成功经验的基础上，并对政府角色深入分析，对完善我国学生营养制度提供对策建议。

1　典型国家青少年体质健康促进中营养政策的探索

研究利用Nutrition Abstracts and Reviews(Series A)对实施学生餐的国家进行梳理，截止2014年底，有92个国家或地区实施了学生营养餐政策。本研究选择美国、英国和日本等国家的政策进行梳理，从政策颁布时间、内容、文本和效应等方面展示典型国家学生营养餐的政策进展。

1.1　典型国家学生营养政策启动的时间

美国学生营养餐的启动与国家战略诉求密切相关[13]。首先，一战期间大量年轻人因营养缺乏无法达到军队入伍标准；其次，30年代的经济危机，造成产品过剩，政府通过采购满足学校营养需求。美国政府于1935年通过《320公法》，决定由农业部(USDA)利用年度关税收入的30%采购国内过剩产品，保证了青少年的营养供给，也解决了农产品过剩的问题。国会于1946年通过《国家学校午餐法案》，将保证儿童营养作为维护国家利益的重要手段，启动“中小学午餐计划”[14]。

源于身体素质不合格诱发兵员招募的不足，英国社会开始关注儿童营养问题，政府于1906年颁布《教育(供餐)法》，推动地方教育部门向公立学校贫困学生供餐，供餐经费来源于无偿援助、家长付费、公共福利基金。该政策首先在英格兰和威尔士实施，到1908年，伴随着《教育(苏格兰)法》的颁布也授权苏格兰教育部门实施校园营养餐。1921年英国“教育法”，在扩大了地方政府供餐权限的同时，取消了供餐时间和形式的限制，并通过立法向家长收取用餐费用，对贫困家庭的学生提供免费餐[15]。

日本营养餐的起步由民间组织实施，后纳入国家政策视野。1889年，鹤岗市忠爱小学的僧人开始为贫苦家庭的学生提供营养午餐。随着时间的推移，日本学校营养午餐逐渐完善，在二战期间因物资短缺曾一度中断。1932年，文部省制定《学校给食临时施设方法》，1940年颁布《学校给食奖励规程》，推动学校无偿供应饮食。1946年，教育、民政、农林发布《普及奖励学校实施供餐》的通知，将每年1月24—30日，定为学校供餐周；1947年日本政府决定利用储存的罐头肉、鱼和亚洲救济署的奶粉和肉等向城市学生提供营养午餐[19]。

1.2　典型国家学生营养政策的内容体系

美国校园营养包含国家学校午餐计划、学校早餐计划、课余加餐计划、夏季供餐计划、专项牛奶计划和妇女与婴儿计划等。在强化校园午餐供应的过程中，政府逐渐意识到早餐提供的重要性[17]。1966年，启动了学校早餐计划，针对不吃早餐的青少年。后期逐渐增加课余加餐、夏季供餐计划等。

英国校园营养餐经历了从牛奶到食品的转换。初始阶段，政府对学生营养的重视不足，主要以牛奶供应为主，且使用脱脂奶粉。随着政府投入的增加，开始强化校餐与牛奶供应。在校园营养餐供给过程中，英国教育部要求所有校园内的商店、食堂等不得出售具有高热量、高脂肪的食品，并拒绝销售油炸食品与糖果。

日本校园营养餐的供应更具民族饮食色彩。日本政府强化牛奶在青少年成长中的作用，并提供包含海鱼、寿司、汤等在内的传统饮食产品。历经多年发展，日本校园营养餐演化为包含米饭、一素一荤、豆腐酱汤、牛奶和水果。从各国比较来，日本校园营养餐的内容最为丰富、营养最为全面，效果也较为显著。

1.3　典型国家学生营养政策的典型文本

典型国家的政策经历了从项目规划向法律转化的过程。美国以“校园营养餐计划”拉开学生营养的序幕，经过多年发展，相继出台了相关法律法规。1994年国会通过《膳食补充剂健康教育法》将膳食补充品、健康与教育法案纳入法律体系。2004年美国公法《对1966年国家学校午餐法和儿童营养法的修订》，强化对儿童增加食物和营养援助，简化了计划的实施与改善的管理，重新制定了儿童营养计划。2010年，美国总统奥巴马签署通过了《健康、无饥饿儿童法案》[18]，在未来五年为青少年提供免费的午餐。这个法案提供了新的营养标准，并投资45亿美元支持项目运行。日本的学校营养餐政策最为全面，涉及到多个方面，对学生、学校和相关职业群体等均具有约束性，尤其营养师制度，具有国家公务员身份，派驻到学校指导学校和学生科学供餐和用餐。

表2　典型国家学生营养餐政策进展

1.4　典型国家学生营养政策的实施效应

研究表明，校园营养餐的供应，早餐与校园加餐可补充青少年血糖含量，降低饥饿感，保证学习的专注性[19]。

在美国，国家对营养餐的定位是“校园营养餐：健康青少年的基石，确立了国家层面对学生营养餐的重视。以校园午餐计划为例，从1966年开始到1995年有50%的学生参与该计划，到2011年，该计划的覆盖学生比例为74.3%。从表3可知，美国校园午餐的覆盖人群和投资总量持续增加[20]。

表3　美国营养午餐覆盖人群和投资数量

英国学生营养餐因执政党的更替影响持续性。1971年保守党政府不再向年满8岁的学生提供免费奶。政策的转变直接导致校园奶覆盖人群从1967年的750万人下降到1974年的210万人。1979年保守党上台后，政府开始控制公共开支，对校园供餐强化个体责任，不再强制地方政府供餐，影响了营养餐的推行。直到2005年，英国政府重新审视政府在营养餐供应中的职责，并承诺每年投资2.8亿英磅发展校园午餐，从2006年开始在18岁以下青少年中开展饮食教育。

日本校园营养餐的实践效益最佳。经过多年校园营养餐与体育政策的协同作用，1960—1975年，男女身高增长了2.8cm和2.5cm，以1945年身高测算，1997年青少年平均增长了7cm[21]。在此过程中，日本实现了从营养均衡到饮食教育的转化，饮食教育成为比德智体等更基础的学科，在日本青少年成长中扮演着重要角色。校园营养餐到1998年覆盖小学生为761万(比例为99.4%)，中学生为360万人(比例为82.2%)[16]。通过典型国家青少年体质健康促进中营养政策发展的分析，营养政策的设置时间较早，且内容较为全面，效益较为突出，为我国青少年营养政策的完善极具启示意义。

2　我国青少年体质健康促进的现实形态

尽管我国也在较小的范围内推行了校园营养餐，但只是一种营养补充，没有提升到推进体质健康的高度，更未体现出典型国家秉承的“改善社会公平和拟合社会差距”战略高度[22-23]。

2.1　与体育的脱节：二者政策独挑大梁的尴尬

尽管相关部门也对青少年营养状况进行调研，并发布相关的指南和建议，但此类建议并未落实到政策层面，缺乏强有力的推进措施。

总体上看，我国营养政策与体育、教育领域的政策相比，首先存在政策数量极少，位阶较低，约束力较差。其次，保障基本营养需求，保障层次较低。第三，对儿童青少年的营养政策缺位，侧重于农村区域和低收入阶层保障。对急需营养摄入与教育的儿童青少年而言，营养政策对此关注较少，缺位状态较为明显[24]。

国家积贫积弱的事实，周总理提出无力顾及营养促进[25]，客观上形成了体质健康促进以体育为主的单维格局。体育对青少年体质健康的促进较为明显，但与其他政策缺少互动与协同，尤其是营养政策的缺失，导致体育对青少年体质健康促进效应被不平衡的营养摄入抵消。

表4　我国营养政策、计划及效应

我国政府高度关注青少年体质健康促进中的体育作用给予。长期以来，通过活动开展、课程配置和设施、组织建设等投入与建设，青少年体育公共服务框架初步建成。尤其是2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》发布后，体育在青少年体质健康促进方面的职责更为明显，但该政策中同时提及的营养、减负等因素并未引起重视。实践领域对体育的过分偏好，不断提升和肯定体育对青少年体质健康的作用，属于体育不能承受之重。

无可否认，当前社会中形成了偏误的认知，即青少年体质健康的下降主要归因于体育，尤其是学校体育的功能没有全面发挥。本研究认为，此类观点有失公正。青少年体质健康致因具有高度复杂性，“体育对青少年体质健康促进承担有限责任”。体育对健康促进的有限责任论不是降低体育的作用，而是维持科学的态度，推进体育在青少年体质健康促进中的准确定位，且注意与教育、卫生、营养和减负等政策之间的相互配合，协同发挥作用[25]。

2.2　与范围的脱节：学生营养餐的农村实践

我国学生营养餐启动晚，且政府责任不明确。与其他国家类似，我国最先开展校园营养餐的是慈善组织。相关社会组织在调研中发现，贫困地区儿童因经济困难导致营养严重不良，因此开展了志愿性的服务项目探索。我国政府在20世纪90年代开始关注学生营养问题，并将每年5月20日设为学生营养日，但整体的社会认知水平较低[32]。

进入21世纪以来，为保障低收入家庭学生的学习与营养，国家将学生营养纳入家庭贫困义务教育学生“两免一补”中。2011年，国家对两免一补进行完善，实施“农村义务教育学生营养改善计划”。国务院办公厅下发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，为14个集中连片贫困区680县(市)2 600万在校青少年提供营养补助。这些学生占中西部在校学生的30%左右。该计划为中西部县城之外的农村学生提供每天人均3元的膳食补助，对农村特别贫困的寄宿制学生，将补贴增长到小学每天4元/人，全年1 000元/人；中学5元/人，全年1 250元/人。

尽管校园营养餐为贫困地区学生提供了营养补充，但依旧存在较大问题。首先，校园营养餐的覆盖区域狭窄，主要覆盖集中连片贫困区地区，对其他地区的学生没有营养补助政策。其次，区分城乡的供给策略，即使处于集中连片贫苦区的学生，县城区域学生也无法享有营养补充。第三，中央财政投入严重不足，地方政府配套投入压力极大。截至目前，中央财政投入为1 200亿。该项政策的食品采购由中央财政负责，但地方政府要承担项目运行费用，包含建设卫生食堂、雇佣工作人员和运行监管等。第四，覆盖学龄段有限。该政策只覆盖农村义务教育阶段，不包含学前和幼儿阶段，也不包含高中阶段。

综合以上几点特征，可以看出我国校园营养餐的属于较低层次的营养补充层面。与其他国家重视营养补充乃至营养均衡，甚至更高层面的营养教育相比，我国学生营养政策存在较大差距。

2.3　与责任脱节：政府对青少年营养政策的失位

尽管我国尚未高度重视校园营养的呼吁，但国际社会的数据已显示我国开展校园营养餐的重要性。据联合国粮食署的统计，中国排在20个全球最需要学校营养餐的第二位，需求程度极为强烈。而这20个国家全部分布在亚非拉地区，大多数为饱受战争折磨的国家。

印度在20世纪60年代就实施了免费午餐，2005年在全国普及。到2012年超过1.2亿学生吃上营养午餐。1992—2006年，该国体重不足的儿童比例从52%下降到46%。泰国从20世纪50年代启动学生营养餐，直到1987年在全国范围内推广。当前，该国每年有180万小学生和70万幼儿享受免费校园午餐，占儿童总数的30%，95%的儿童享受校园午餐[27]。

在我国，尽管有多达15个政府部委参与了义务教育营养补充计划，但教育部门的介入较多，其他部门的介入严重不足。由于教育部门的垄断地位，导致部分地区出现了套用、挪用校园营养餐经费的事件，大量的专项资金存在监管困境与严重安全隐患[28]。在推行校园营养餐的国家中，既有美国等发达国家，也有欠发达国家。我国校园营养餐范围与规模均不乐观，与建设“人力资源强国”和“健康中国”的诉求所有偏离，表现出政府责任的严重不足。

3　适度普惠福利下的青少年体质健康促进的营养政策探索

结合国外青少年体质健康运用体育和营养双轮驱动的事实，在体育领域高度介入的前提下，营养的作用需要高度重视起来。2013年，民政部开始进行适度普惠性儿童社会福利政策试点，对家庭困难、困境儿童和残疾人儿童给予经济补贴，提升特定群体的社会福利水平[29]。研究认为应确立营养促进青少年体质健康的社会整体责任，从国家战略层面重视学生营养投入与教育，逐渐打造内容全面、政府责任明确、参与主体积极、社会氛围良好和制度建设完善的青少年学生营养战略。

3.1　设计内容全面的学生营养内容体系

我国传统的营养政策考虑如何增加营养。当前，国际社会的营养政策是围绕营养投入形成的集营养教育、饮食知识传播、饮食行为改善的综合性内容[30]。

青少年营养战略不是简单的增加学生营养的供应，而是在保障科学营养的基础上，通过教育教学、行为改善、环境塑造等培养青少年科学、持续的营养观。

幼儿和义务教育阶段是青少年营养观念形成的关键时期[31]。通过对幼儿进行有效的营养饮食教育，能够确保其在营养摄入和观念培养方面的积极效用，并能在后续的生活得到良好应用。

3.2　强化对学生营养餐的财政投入

我国具备全面推行学生营养餐的经济基础。就国内生产总值而言，2014为63.59万亿、2015为67.67万亿元，增长6.9%。横向比较发现，2015年，日本、韩国、印度和东南亚国家的GDP总量为11万亿美元，与我国总量相当，而人口总量接近20亿，远超我国的13.6亿，上述国家学生营养餐的实施比我国早且效果较为明显。

部分校园营养餐制度完善的国家实践[32]，采取多样化的促进予以推进。如法国收费标准依据家庭收入核算，2010—2011学年，巴黎将学生家庭收入从234欧元到2 500欧元分为8个档次，学生餐费也分为8档，最高的5欧元，最低仅为0.13欧元。墨西哥学生早餐联邦政府的年度拨款为2.76亿美元，其中2/3用于学校早餐，州政府拨款6 000万美元、家庭支付1 000万美元[33]。

有鉴于此，我国在完善学生营养餐制度的过程中，在推进家长付费的基层上，进一步凸显政府的投入责任，强化政府对学生营养补充、营养教育实施的主导地位。

3.3　建立并提高学生营养教育的地位

从发达国家经验来看，营养补充只是营养战略的初始阶段，促进营养均衡，开展营养教育才是营养战略的核心。目前，日本、英国和美国在青少年学生营养教育方面做得较好。尤其是日本，将营养教育上升到德智体教育的基础层面，且对接个体不同阶段的需求。而在学校配置营养师、推动教师与学生“共餐”、每年6月为“食育月”，6月19日为“食育日”等微观层面的设计，更是让日本营养与饮食教育发挥极为重要的作用[34]。

当前，我国青少年中挑食、不吃早餐现象较为突出。根据江苏省调研结果，84.5%的学生存在不良的饮食行为习惯，超过三成的学生挑食，吃早餐的比例为仅为68.7%，学生对科学营养与饮食的认知度较低[41]。在此背景下，教育部门应协同其他部门该进一步提高健康教育中营养教学的比例，通过教学内容的设计，完善营养教育的内容体系，充实营养指导教师队伍，切实提高学校营养教育的地位。◇

[1]De B I，Van C E，Spittaels H，et al.School-based interventions promoting both physical activity and healthy eating in Europe：a systematic review within the HOPE project.[J]. Obesity Reviews An Official Journal of the International Association for the Study of Obesity，2011，12(3):205-216.

[2]Ending Childhood Obesity：securing the future for our children.[EB/OL]. http://www.who.int/end-childhood-obesity/news/wha69-event/en/.2017-2-25.

[3]Gaston Pawan，et al.Nutrition and Community Health[J]. Nutrition & Food Science，1978，78(1) ：16-17.

[4]Browner D，et al.Successful strategies for increasing healthy eating and physical activity in schools：Lessons learned from San Diego communities putting prevention to work (CPPW)[C]// Apha Meeting and Exposition.2013.

[5]CDC.School Health Guidelines to Promote Healthy Eating and Physical Activity Recommendations and Reports[J]. 2011，60(5):3-11.

[6]世界卫生组织.饮食、身体活动与健康全球战略：国家监测和评价实施情况的框架[R].2008.

[7]The YMCA’s Healthy Eating and Physical Activity Standards for Early Childhood and After school Program.

[8]Healthy Eating and Physical Activity：Make a Difference atYour School[EB/OL]. https://www.cdc.gov/HealthyYouth/keystrategies/pdf/make-a-difference.pdf.2017.3-21.

[9]中国肥胖人数居全球第二儿童肥胖率令人忧[EB/OL]. http://www.cq.xinhuanet.com/2014-06/01/c_1110951307.htm.2017-4-14.

[10]董彦会，王政和，马军.2005～2010年我国7～12岁学生营养不良流行现状分析[J]. 营养学报，2016(5):431-437.

[11]肖体敢，曾菊华，黄志.武陵山区农村6～24月龄儿童营养不良流行特征分析[J]. 中国儿童保健杂志，2017(2):191-193.

[12]曾利明.三大问题制约儿童青少年智力体力发育[N]. 中国人口报，2004-12-24.

[13]张帆，张倩，胡小琪，等.国外学生营养餐的发展对我国的启示[J]. 中国食物与营养，2013，19(16):5-8.

[14]Gordon W.Gunderson Tht National School Lunch ProgramBackground and Development[EB/OL].https://www.fns.usda.gov/sites/default/files/NSLP-Program%20History.

pdf.2017-5-23.

[15]Kate boyer Affect corporeality and the limits of belonging:breastfeeding in public in the contemporary UK[J]. Health Place，2012(18)：552-560.

[16]廖文科.日本学校营养午餐的沿革与现状[J]. 中国学校卫生，2011(1)：5-6.

[17]Robert Hunter，Poverty：Social Conscience in theProgressive Era[M]. Harperh Row，New York，Evanston and London，1965：217.

[18]景方瑞.美国《国家学校午餐法》研究[D]. 沈阳师范大学硕士学位论文，2010.

[19]熊光练.国外学生早餐行为研究初窥[J]. 国外医学(社会医学分册)，2005(3)：124-126.

[20]Brownell，K.D.，& Ludwig，D.S.The Supplemental NutritionAssistance Program，soda，and USDA policy：who benefits?[J]. Journal of American Medical Association，2011，306(12)：1370-1371.

[21]余建华，唐宏贵.日本青少年百年来两次身高持续增长期的社会原因分析[A];第七届全国体育科学大会论文摘要汇编(一)[C]. 2004年.

[22]郇昌店.青少年体质健康如何滋养了中国社会科学[J]. 河北体育学院学报，2016(3001)：1-9.

[23]蒋建平.国内外学生营养餐推广的回顾与展望[A]. 中国营养产业发展报告(2006)[C].2006.

[24]黄辉，张兵，杜文雯，等.我国的营养政策与行动计划及其效果分析[J].中国健康教育，2011，(12):930-932.

[25] 熊晓征，钟秉枢.新中国体育60年[M]. 北京:北京体育大学出版社，2010.

[25] 郇昌店.我国青少年体质健康政策协同研究[D]. 上海体育学院学位论文，2016.

[26]马洁，江国虹，朱传芳.天津青少年营养状况、体重认知及不健康减肥行为调查[J]. 中国公共卫生，2017，(4):563-569.

[27]Balarajan Y，Reich M R.Political economy of child nutrition policy：A qualitative study of India’s Integrated Child Development Services (ICDS) scheme[J]. Food Policy，2016(62):88-98.

[28]教育部垄断学生营养餐160亿资金监管存隐忧[EB/OL]. http://money.163.com/12/0624/23/84Q5UOD900253B0H.html

[29]戴建兵.我国适度普惠型儿童社会福利制度建设研究[D]. 华东师范大学，2015.

[30]Pelletier J E，Laska M N，Maclehose R，et al.State-Level Trends and Correlates for Cross-Sector Collaboration on School Nutrition and Physical Education Activities，2000-2012[J]. Preventing Chronic Disease，2016，13(7)：1-7.

[31] 陈旭微.美国幼儿饮食营养教育的实施背景与形式及对我国的启示[J]. 学前教育研究，2016(3):15-28.

[32]Vedavalli Sachithananthan ，Mohammed Buzgeia Fadwa Awad Rema Omran Amna Faraj.Impact of nutrition education on the nutritional status[J]. Nutrition & Food Science，2012，42 (3) :173-180.

[33]学生营养餐 国外怎么吃[N].中国教育报，2011-06-07.

[34]丁诺舟，张敏.从塑造人格到助推经济的全方位教育理念——日本“食育”思想的历史与现状[J]. 外国中小学教育，2016，28(9):28-35.

[35]江苏疾控中心发布青少年饮食状况数据[EB/OL]. http://difang.gmw.cn/sunan/2016-02/19/content_18946231.html