我国政党协商发展中存在的问题及成因探析

吴艳春

（黑龙江省社会主义学院， 黑龙江 哈尔滨 150090）

在我国社会主义协商民主的发展历程中，政党协商以其独具中国特色的民主政治功能，不断拓展其民主政治价值的生长空间，引领和推动着国家领域其他协商民主的进一步发展。近年来，着眼于推动我国社会主义协商民主的发展，切实提高我国新型政党制度效能，中共中央在制定相关系列规范性文件中都对政党协商作了明确的政策规定，为政党协商的发展创造了条件。各地也都在积极探索，积累了许多好经验，取得了显著成效。但是，我国政党协商在发展进程中仍存在着一些不容忽视的问题，这些问题一定程度上影响和制约着政党协商在社会主义民主政治建设中作用的发挥，需要进一步研究和探讨。

一、我国政党协商发展中存在的现实问题

近年来，我国社会主义协商民主得到长足发展，但从我国民主政治长远发展来看，仍处于发展的初级阶段。作为民主的后发国家，我国政党协商在其发展进程中必然受到诸多因素的影响和制约。

（一）各政党协商主体能力建设有待深化

政党协商主体是指政党协商的参与者，在我国主要指参加政党协商的中国共产党、各民主党派、无党派人士和工商联。政党协商主体是政党协商民主中的关键要素。在我国民主政治建设和国家治理中，政党协商功能实现程度和作用发挥大小，关键取决于协商质量的高低，而协商质量的高低取决于政党协商各主体的能力大小和水平高低。习近平同志指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。”［1］这就内在要求中国共产党与各民主党派、无党派人士不断提升与社会主义民主政治发展要求相适应的能力和水平。其中，协商能力建设是至关重要的一环。

政党协商是与我国宪法和国体相适应的民主治理机制，其本质是在中国共产党领导下进行的。在当代中国，中国共产党是执政党，“统揽全局、协调各方”，发挥主导性作用；各民主党派是参政党，发挥辅助作用。当前，国际国内形势正经历前所未有的深刻复杂变化，社会主义协商民主被赋予更多的内涵和更多的使命。时代的发展要求执政的中国共产党在相互激荡的中外政治文明中进一步推动我国政党协商的发展，不断释放我国政党协商的民主价值。面临新时代对我国政党协商发展的新期待和高要求，中国共产党必须与时俱进，不断提升自身学习能力、战略规划能力、组织领导能力、制度创新能力和价值引领能力，尤其是政党协商能力。但在一些地方，有的中共党委领导以领导者自居，高高在上，对于搞好政党协商思想上不习惯、能力上不适应、行动上跟不上，进而影响政党协商规范有序制度化发展。

从民主党派、无党派人士的角度看，政党协商是我国各民主党派、无党派人士履职尽责、发挥作用的基本职能和重要渠道。改革开放以来，我国各民主党派、无党派人士通过不断加强自身建设，协商议政的能力和水平显著提高，对促进中国共产党和政府的科学、民主决策起到重要的推动作用。但随着经济社会结构转型与协商民主的发展，当今社会现实中需协商的公共问题日趋复杂化，民主党派、无党派人士一定程度上存在能力和水平与政党协商的要求不相适应的问题。诸如自身建设跟不上形势需要，公共知识储备不足，政党协商中集体研究、集体合力不够，围绕中心、服务大局的调研能力有待提升，等等。

（二）政党协商中政党的利益代表性有待加强

政党协商作为我国多党合作制度的核心要素，突出了政党这个多党合作的协商主体，突出了中国共产党和各民主党派、无党派人士作为协商主体在社会主义协商民主中承担的历史使命和重要作用。当前，我国政党协商中存在的主体包容性不够等问题，影响和制约着政党协商的发展，需要在理论和实践上进一步探索和研究。

新中国成立后，随着我国社会结构的发展变化，中国共产党成功实现了由革命党向执政党的转型，即从领导人民为夺取新民主主义革命胜利而奋斗的革命党，转变为掌握全国政权并长期执政的执政党；从计划经济条件下执政的政党，转变为市场经济条件下执政的政党；从代表一个阶级利益的政党，转变为代表全中国人民利益的政党。中国共产党第十九次全国代表大会通过的《中国共产党章程》明确指出：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。”中国共产党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。

作为政党协商主体之一的各民主党派要在政党协商中发挥更大作用，一方面要与中国共产党和国家中心工作相契合，另一方面还要与执政的中国共产党及其社会基础相契合。当前，各民主党派在中央、省市级的政党协商中，其利益表达与政治吸纳同执政的中国共产党契合度比较高，但在基层，由于民主党派组织发展以大中城市为主，造成党派基层组织的缺位，由此导致基层政党协商缺乏足够的民意吸纳和民意表达，难以更全面有效地回应基层社会利益群体的意见和诉求。

此外，无党派人士、工商联在我国政党协商中的作用也有待加强。由于特定的历史渊源和背景，我国政党协商主体界定遵循政治惯例和理论逻辑，无党派人士和工商联一直是政党协商的实际主体之一。2015年12月10日中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》规定：“无党派人士是政治协商的重要组成部分，参加政党协商。”“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，参加政党协商。”［2］无党派人士以知识分子为主体，人才数量大、分布领域广、大家名家多，在我国多党合作中有自身的特点和不可替代的优势，是为统一战线各领域输送人才的“蓄水池”，也是政党协商的人才基础。工商联作为具有统战性的人民团体和商会组织，同广大非公有制经济人士有密切联系，发挥其在政党协商中的作用，对于扩大非公有制经济人士有序政治参与，畅通意见表达渠道，增进政治共识，广泛凝心聚力，促进党和政府科学民主决策，更好地推动我国经济社会发展具有重要现实意义。随着我国新的社会阶层的发展壮大，无党派人士和工商联日益成为政党协商中联结党外知识精英和经济精英群体的桥梁和纽带，尤其是在民主党派县一级基层组织发育不全的情况下，无党派人士、工商联在政党协商中的作用更加重要。怎样更好地发挥无党派人士、工商联在政党协商中的作用，目前在理论研究、政策制定以及实践探索上都有待进一步深化。

（三）政党协商制度化水平有待提高

政党协商制度是政党协商顺利、有效进行的基本保障。当前，我国政党协商实践中不同程度存在制度化水平不高的问题，与实现协商民主制度化、规范化和程序化的要求还存在一定差距。

我国政党协商的开展以国家宪法为总领、以中共中央规范性文件和法规为主体、以相关配套政策和地方性制度文件为辅助。诚然，国家宪法、中共中央规范性文件和法规，以及相关的配套政策和地方性制度文件为开展政党协商提供了重要的遵循依据和制度保证，但从政党协商长远发展来看，还需要有关政党协商的各项制度有效衔接，以充分发挥制度要素的整体效应，进一步推动制度要素向制度体系建设的转变。

此外，我国政党协商还存在与其他协商渠道之间边界和职能划分不清晰的问题，影响了政党协商高质高效的运转。如现有政策文件未能对政协协商和政党协商的主体实施边界和内容进行明晰的划分，从而造成实际协商中主体交叉、议题重复等协商困扰，浪费了协商资源。由于边界和职能划分不清晰，有的地方甚至以政协协商替代政党协商，政党协商的重要作用得不到彰显。［3］

二、我国政党协商发展中存在问题的成因分析

作为我国社会主义协商民主七大协商形式之首的政党协商，其面临的现实问题有诸多深层次原因。对这一问题进行深入研究和探讨，有助于深化对我国社会主义民主政治建设的认识，为推动我国社会主义协商民主广泛多层制度化发展提供参考依据。

（一）政党协商主体思想认识上存在偏差，迫切需要形成深层共识

随着改革开放的深入，我国社会结构分化加剧，人们的价值观日趋多元，群众的利益诉求也呈现出多样化特征。如何在一个具有几千年封建专制历史、民主政治传统缺失的国家实现向现代国家转型，如何在公民社会发育尚不成熟的条件下进一步推进社会主义民主政治建设，如何使民主的法律文本在实践中有效运转起来，如何科学民主地作出重大决策，如何面对世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战，等等，这是执政的中国共产党与各民主党派、无党派人士共同面临的时代课题。对上述时代课题的深刻认识和积极回应，需要正确认识我国政党协商在社会主义民主政治建设中的作用，并在政党协商中凝聚起广泛的政治共识。

当前，我国政党协商各主体对政党协商在思想认识上还存在一定偏差。从中共各级党委方面看，长期以来，中共中央高度重视政党协商，地方各级党委也积极努力推动政党协商。但整体考量，还不同程度地存在对我国政党协商重要性认识不足、重视不够、协商意识不强等问题，对发展政党协商促进社会主义民主政治建设的重要性认识不清，特别是对协商在决策前和决策中这一基本原则的重要地位认识不到位，因而对政党协商的重视程度呈现出“上热中温下凉”的现象。从民主党派和无党派人士方面看，与中国共产党一道戮力同心共同探索和实践中国特色社会主义道路，是各民主党派、无党派人士同中国共产党肝胆相照、荣辱与共、同心奋斗形成的优良传统，尤其是在中国特色社会主义进入新时代的历史条件下，实现中华民族伟大复兴的中国梦这一宏伟事业和艰巨任务，单靠中国共产党“千里走单骑”是不行的，必须凝聚各方力量共同奋斗［4］。但在一些地方，由于民主党派、无党派人士在自身建设尤其是思想建设方面与形势发展不相适应，因而在政党协商中存在政党主体意识弱化、协商意识不强等问题，不能很好地发挥自身优势，导致政党协商因民主党派、无党派人士缺乏积极性主动性而使协商流于形式。

政党协商是中国特色社会主义民主政治的独特优势，是中国共产党民主执政和科学决策的重要方式，是中国特色社会主义协商民主的重要形式，也是国家治理体系的重要方面。新时代为我国政党协商的发展提供了广阔舞台，中共各级党委和民主党派、无党派人士要把握机遇，解放思想，深化认识，切实增强做好新时代政党协商的使命感和责任感。

（二）政治体制改革面临新挑战，迫切要求深化政治体制改革

政治文明的发展程度是衡量一个国家整体社会发展程度的重要标志。依据政治学基本原理，政治文明的发展与政治体制密切相关，是政治体制改革或变革的结果。政党政治是当代政治文明的重要组成部分。对于当代中国来说，政治体制改革关乎我国政治文明的发展，自然也包括民主政治乃至政党协商的发展。

新中国成立以来，我国社会主义建设取得了举世瞩目的成就，不仅建立和发展了社会主义市场经济体制，也在经济体制改革的进程中稳步推进政治体制的改革和发展。我国的国家制度逐步形成了包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度在内的制度体系；社会主义法律体系逐步健全，依法治国、建设社会主义法治国家的方略全面贯彻施行；国家与社会从高度一体化转向适度分离，法治政府建设全面提速；党内民主、人民民主、社会民主、基层民主逐步发展；宪法至上、法律面前人人平等的法治理念以及民主、法治、人权、公平、正义等观念深入人心；公民社会逐步发展，社会自治能力增强，健康有序、宽容理性的公民政治文化逐渐形成。

我国政治体制改革虽然取得了巨大成就，但是我国的政治体制改革是在国际共产主义运动处于低潮的背景下展开的，一直伴随着巨大的内外部压力和挑战。尤其是在当前，世情、国情和党情发生了巨大变化，我国的政治体制面临着更为严峻的考验。从国内来看，围绕中国发展道路、发展模式和制度选择，各种思想文化交流交融交锋日趋复杂，在一些重大问题上不同程度地存在种种思潮和错误认识，诸如试图改变中国特色社会主义道路，走西方新自由主义邪路；恶意曲解当代中国社会发展中存在的矛盾、困难和问题，企图阻挠我国的改革开放，等等。此外，经济社会的发展、利益结构的调整、民众参政议政素质的提高，也对既定的国家制度提出了新要求、新挑战。国际上，中国既受到“冷战”思维遗产的遏制压力，也受到新兴的各种“促变”的压力。这一切都迫切需要通过全面深化改革来增强我国政治制度的生机与活力，而“我国所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”［5］。

我国的政治体制改革面对的是我国地域广阔、人口众多、各民族各地域经济文化发展差异较大的特殊国情，中国的国情、中国的历史、中国的政治在世界上都是独特的，有自身发展和变化的轨迹。在新的历史起点上，政治体制改革作为调整我国社会各阶级、阶层、集团、群体乃至个人之间的政治关系、利益关系的改革，既要积极又必须稳妥有序地推进，必须与其他领域的改革协同配合、相互促进、良性互动、有序衔接、整体推进。

健全社会主义协商民主制度，是党的十八大确立的重要政治命题，也是我国政治体制改革的重要内容和方向。坚持并通过政治体制改革继续完善和发展我国社会主义民主政治，是中国特色社会主义进入新阶段的重要任务。政治体制改革要科学、有效地推进我国社会主义协商民主广泛多层制度化发展，实现协商民主理论发展与实践创新，亟待在加强法治建设上取得新的突破。推进协商民主法治化既是建设法治中国、全面推进依法治国的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，更是健全社会主义协商民主制度的内在要求。

诚然，我国政党协商具有政党性、高层次性、直接性等特点，有着较高的规定性，在以往的政治运行中比较适合软法进行规范，但随着我国社会主义协商民主向社会和基层的不断扩展，需要为协商民主制定适当数量的硬法规范，才能有效避免一些地方或基层的政党协商由于规范性缺失而产生的随意性，或依领导者个人偏好有选择地进行协商，也才能有效避免以通报代替协商等协商形式大于内容的伪协商现象的发生，这在当今全面推进依法治国的大背景下显得尤为迫切。可以说，深化政治体制改革、发展和完善社会主义民主政治与健全社会主义法治三者是三位一体、相辅相成的，三者的协同推进，将有助于切实发挥政党协商在国家政治生活中的作用，更好地推动我国新型政党制度的巩固与发展。

（三）多元化协商民主形式尚未形成联动效应，迫切需要形成多种协商形式相互推动的社会格局

经济社会的发展、公民社会组织的兴起，需要多种协商民主形式协同发展。当前，我国政党协商尚未很好地实现与其他协商民主形式间有效衔接、相互推动的社会格局。

政党协商作为我国社会主义协商民主的重要实现形式，作为我国实现人民当家作主的民主运作方式，以其发展历史悠久、制度化程度高、实践形式更丰富、主体协商能力更强、社会影响更大等优势和特点，对我国的人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等协商形式有重要的引领、影响和示范效应。但其他协商形式也有不可替代的重要作用。发展社会主义协商民主，客观上需要当代中国各政党的协同参与，并在协同参与的基础上寻求实现与其他协商民主形式的多元协作效应，进而形成协商民主的合力。这就要求政党协商与其他协商形式良性互动、协调发展，只有这样，才能最大限度地发挥其效力。但当前，政党协商与其他协商形式还缺乏实质性的联动，如缺乏与基层协商的互动，政党协商因之不能更好地发挥利益表达与整合的作用；缺乏与社会组织协商的联动，政党协商因之缺乏更广泛的社会影响力。概言之，政党协商与其他协商形式缺乏实质性的联动，因而无法凸显政党协商在社会主义协商民主中的重要地位和特殊影响力，也无法更好地彰显其民主价值与功能。

诚然，我国政党协商实现与其他协商形式的良性互动不能脱离当代中国政治生态独立运行，需要其他各方面的密切配合，例如完善人民代表大会制度、基层民主制度，全面推进依法治国、深化行政体制改革等等，这将助推我国协商民主广泛多层制度化发展。

（四）政党协商理论研究相对滞后，迫切需要政党协商理论的创新与发展

在西方，协商民主造就了西方民主政治的创新。20世纪80年代，西方不同国家和学术背景的学者如哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯等当代西方著名思想家对协商民主积极倡导，使协商民主迅速成为西方政治学热点话题乃至新的政治实践。相较于西方当代民主政治中所提倡的协商民主的理论与实践，我国的协商民主理论与制度有自己的理论体系和实践特点。我国的协商理论发源于新民主主义革命时期的统一战线理论，经过长时期在社会主义革命与建设过程中的探索，以及对新中国政治协商的发展、总结与提高，已初步建立和完善了具有中国特色社会主义的政治协商理论与制度。可以说，协商民主在我国有根、有源、有生命力。2001年哈贝马斯将协商民主带入中国，为我们推进中国特色社会主义协商民主提供了借鉴和参考。我国学者一方面在译介的基础上梳理、分析和探讨其基本的理论内涵和架构，另一方面积极关注当代中国政治发展的现实，从实践中发掘资源，为我国协商民主理论提供实践支撑，协商民主迅速从学术热词变成政治热词。经过十多年的发展，协商民主以其在我国社会主义民主政治建设中的重要作用，进入党的十八大报告。党的十八大报告首次提出健全社会主义协商民主制度，将其作为我国制度建设的目标之一，这是中国共产党关于社会主义民主新理念的集中反映，也是中国政治学研究的重要理论成果。［6］

理论成熟是政治成熟和组织成熟的重要基础。综观我国政党协商的理论研究，迄今为止成果颇丰，对于我国政党协商的发展具有重要的理论和实践指导价值。尤其是随着《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和《关于加强政党协商的实施意见》的颁布，学术界对政党协商民主实践经验进行总结、概括和提炼，为我国政党协商的进一步发展和完善提供了理论指导，推动了政党协商理论研究的深化。但总体来说，我国政党协商理论研究起步晚，研究尚处于初级阶段。从政党协商实践来看，既有的政党协商成功经验需要总结提炼升华为理论，以进一步指导实践，推动政党协商的发展；同时现实中存在的一些亟须深入研究、亟待破解的现实难题更需要理论的指导。必须高度重视并不断深化政党协商理论的研究，尤其是对一些尚不清晰的基础性理论问题需要进一步厘清和探讨，为我国政党协商的发展提供学理支撑。

我国政党协商发展中存在的问题是我国社会主义民主政治自身发展进程中的阶段性问题，对其成因的分析旨在更好地认识和把握我国政党协商的发展规律，在此基础上，进一步探究我国政党协商发展和完善的路径。一方面我们要在社会主义民主政治建设进程中努力培育政党协商适宜的发展环境，另一方面，也要正确认识这些制约因素，切实从实际出发，在推进我国社会主义协商民主中循序渐进地推动我国政党协商的发展。■