中国新型政党制度视域下无党派人士民主监督效能提升研究

宋书豪

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237）

“无党派人士”这一称谓最早可追溯于新民主主义革命时期，是由“社会贤达”经“无党派民主人士”演变而来。最初是郭沫若、符定一等人在响应“五一口号”时，以“无党派民主人士”的名义致电毛泽东，在得到中共中央肯定后，第一届人民政协正式设立了“无党派民主人士”的界别。直到2000 年2 月23 日，中央统战部发布的《关于加强新时期无党派人士工作的意见》中正式规范了“无党派人士”这一称谓。在2005 年5 号文件中无党派人士被首次界定为“是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。”[1]不论是在新民主主义革命时期诞生阶段，还是改革开放后被规范界定时期，无党派人士在多党合作事业以及国家建设中均发挥了重要的作用。在新时代，无党派人士将继续“参照民主党派履行职能”[2]，在履行协商民主职能工作中发挥出独特优势，助力于中国共产党领导的科学民主决策，致力于实现中华民族的伟大复兴。

一、新型政党制度视域下无党派人士民主监督的独特优势

无党派人士虽与民主党派地位相同，共同履行民主监督、参政议政和政治协商三大职能，但同时具有“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”[3]特殊群体属性，使得无党派人士在对中国共产党领导的民主监督中具有独特优势，主要体现在以下几个方面：

1.有利于保障新型政党制度在基层贯彻落实

无党派人士是我党统一战线工作的重要对象，无党派人士工作历来是我党统一战线工作的重要组成部分。在我国的革命、建设、改革和发展的各个时期，无党派人士始终坚持和拥护中国共产党的领导，在与中国共产党的团结合作中发挥了重要的作用。1989 年14 号文件正式将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，这一项基本政治制度贯彻和落实应该延伸至基层，将制度精神融入到基层政权机关的建设和运行中。为了明确民主党派的组织建设，中央统战部于2019 年印发了《各民主党派中央关于新时代组织发展工作座谈会纪要》，文中明确规定了民主党派的成员发展要坚持“三个为主”，其中的“以大中城市为主”原则要求在县级（县级市）不再新建民主党派组织。民主党派和无党派人士的民主监督职能面向于各级党组织和政府，基层党组织和政府因同样需要民主监督。从某种意义上讲，因民主党派在基层缺少组织，民主监督的重担基本靠无党派人士承担。无党派人士在承担繁重的民主监督工作的同时，也保障了新型政党制度在基层的贯彻落实。

2.有利于将新型政党制度优势转化为治理效能

近年来，我国在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，新型政党制度发挥出了独特的制度优势，民主党派和无党派人士对中国共产党的民主监督成为实现国家治理体系和治理能力现代化的必然内容和要求。在国家治理中，中国共产党处于执政地位把握着治理方向、进程，民主党派和无党派人士处于参政地位通过履行职能在国家治理中发挥协同作用。2021 年6 月开展的长江生态环境保护民主监督是无党派人士作为监督主体首次参与的中央层面的专项民主监督工作，这不仅为无党派人士履行民主监督职能提供更广阔的平台，而且体现了中国共产党对无党派人士工作能力的充分信任，彰显了我国多党合作的制度优势。自工作启动以来，无党派人士积极配合民主党派开展工作，通过线上和线下相结合的方式对有关省市或地区进行监督调研。去年六月无党派人士开展了对武汉市水生态保护和修复的民主监督工作，通过实地调研和走访，为当地党委和政府开展水环境治理提出了健全突发环境事件应对工作机制、数字城市建设推动公众参与水生态保护等意见和建议。长江生态环境保护民主监督工作调动了无党派人士参与各项国家治理工作的积极性，他们在履行民主监督职能过程中将推动新型政党制度优势更好地转化为治理效能。

3.有利于提升新型政党制度的国际话语权

我国政党制度属于非竞争型政党制度体制模式中的一党领导的多党合作制，有效避免了一党制的寡头独裁、缺乏监督和多党制的恶意竞争、轮流坐庄。在世界政党理论中，常常根据掌握政权情况，将政党定义为执政党、次执政党、在野党、议政党等，而“无党派人士”被定义为“没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士”[4]，是我国政党体系中的独特概念。无党派人士虽不属于任何政党，却以具有“党派性”的独特身份参与国家政权建设，这种独特性体现在他们既能置身于群众之中，又能超脱于政党之外，使得他们可以以普通群众的身份从事不便以政党形式出面的事务和活动。面对着复杂多变的国际国内形势，在国家事务中更加需要无党派人士以中立的政治角色参与各种对外事务。“无党派人士”概念的提出以及参与对外交流的灵活性，首先，打破了西方政治学界对政党的固有认知，拓展了政党的内涵，彰显了我国政党制度的独特性；其次，为无党派人士的发展指明了方向，无党派人士参照民主党派履行职能，通过“一个参加三个参与”为执政党执掌国家政权提供意见和建议。再次，是对无党派人士在国家政权中地位的肯定，是对无党派人士光辉历史的总结，极大的调动了无党派人士参与国家建设的积极性，增强了他们对中国共产党的政治认同。最后，提升了我国新型政党制度的国家话语权，为一些正在进行政党制度探索的国家提供了中国智慧和中国方案。

二、新型政党制度视域下影响无党派人士民主监督的主要因素

长期以来，无党派人士作为党外知识分子代表同中国共产党真诚合作，在不断加强自身建设中积极履职尽责，推动了多党合作事业以及国家建设事业的发展。随着国际国内复杂形势多变，无党派人士在履行民主监督职能过程中不可避免地受到主客观多种因素的影响和制约，主要体现在以下几个方面：

1.重视程度不够

在新型政党视域下，我国政党体系由中国共产党、八个民主党派和无党派人士组成，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，无党派人士参照民主党派履行职能。由于一些地方党委和政府对无党派人士存有片面或错误认识，对无党派人士民主监督的重视程度不够，使得无党派人士的民主监督效能无法得到有效发挥。

一、轻视无党派人士的政治地位，或重视民主党派轻无党派人士，或把无党派人士等同于民主党派而同等看待。无党派人士和民主党派虽同属多党合作的重要主体，但二者本质区别在于无党派人士没有政党组织特征却具有党派性。一些地方领导同志即使认识到了无党派人士的特殊性，也会从主观或客观方面不加以重视，认为没必要为无党派人士另辟蹊径、浪费时间。

二、轻视无党派人士而重视党内人士工作，有的地方党委和政府对党的统一战线知识和政策把握不足，使得他们只重视党内工作而忽略了民主党派、无党派人士的统战工作，甚至有些地方认为党外人士的统战工作可有可无，对他们的民主监督工作更是敷衍塞责，只是把工作停留于表面。由于对无党派人士的认识不足，有些地方领导认为无党派人士的知识水平和业务能力低于党内同志，从而无法有效配合无党派人士的民主监督工作。

三、轻视无党派人士整体性工作，有些地方党委或政府只是看到了无党派人士某些个体的价值，只去做这些具有突出地位无党派人士的统战工作，而忽视了无党派人士整个群体的建设和发展。个体不等于整体，对个别无党派人士的工作也绝不等于完成了对无党派人士群体的工作，如果不重视无党派人士群体的发展，将会导致无党派人士队伍建设迟缓，无法获得优秀人才力量的候补或新老成员的更替，从而制约无党派人士民主监督作用的发挥。

2.内生动力有待提升

从狭义上看，内生动力是指“是指在有机体需求的基础上产生的一种内部推动力，它能驱使有机体产生一定行为并进而达到某种需求。”[5]而从广义上看，内生动力不仅包括行为主体的主观意愿，还包括实现主观意愿的能力。结合无党派人士自身来看，影响无党派人士民主监督作用的内生动力主要包括两个方面：一是政治认同；二是基于政治认同而产生的监督意识和能力。

一、从政治认同层面来看。“政治认同是确立无党派人士群体自身社会归属的内在要素，是积累共识、凝聚力量，发挥作用的前提条件”[6]，无党派人士只有对中国共产党的领导、中国特色社会主义等保持高度认同才能使民主监督工作高效运行。但从近年的实践来看，由于受到复杂社会环境以及西方思想观念的影响和渗透，少数无党派人士因缺乏政治认同而对中国共产党委托的监督事项重视程度不够。再加上无党派人士缺乏明确的组织，在发展过程一味重视新成员的社会影响力和知识专业技能而忽视了对其政治认同的考察，导致少数不讲政治信仰、缺乏政治认同、动机不纯的人加入了无党派人士队伍。部分无党派人士政治认同度较低进而影响了监督意识和能力的提升。

二、从监督意识和能力来看。无党派人士对民主监督的思想认知是影响民主监督作用的重要因素。从目前来看，阻碍无党派人士民主监督作用发挥的错误意识主要有：一是认为民主监督可有可无，在信息技术飞速发展的今天，监督形式丰富多样、监督程序快捷便达，部分无党派人士将精力主要集中于人大等权力监督、信访等群众监督以及新媒体舆论监督，认为民主监督的作用发挥非常有限。在对民主监督作用发挥的错误认识下，少数无党派人士中出现了民主监督“无用论”的声音，使得他们对民主监督的热情逐渐消减；二是认为民主监督存有风险，目前民主监督的风险防范机制有待健全，再加上我国多党合作史上曾出现过“反右”扩大化和“文革”浩劫，部分无党派人士不敢不愿开展民主监督活动，不敢直面民主监督问题，使得无党派人士提出的意见和建议泛化；三是认为民主监督没动力，民主监督的奖惩机制不健全导致了部分无党派人士对民主监督缺乏积极性、主动性，而热衷于参政议政等其他业务，对民主监督无所作为。除了“不愿监督”外，部分无党派人士还存在“不会监督”的问题，主要体现在：一是对理论知识学习、相关政策研究不足，致使部分无党派人士对民主监督的内容、程序把握不够；二是缺乏主观能动性，对一些民主监督政策的学习只是靠中国共产党的单方面输出、自身被动输入，所掌握的政策信息大都是一些“二手”资料；三是缺乏实践历练，提升无党派人士的民主监督能力，不仅需要加强理论学习，还要在实践中进行历练，无党派人士要切实把握机会，主动地参与到民主监督实践中去。

3.组织机制不够健全

无党派人士是我国政治语汇中独有的概念，是新型政党制度“多党合作”的重要主体。目前，无党派人士组织机制不健全问题直接影响了其队伍建设、履职尽责，制约了无党派人士民主监督作用效能提升。

一、无党派人士组织形态不明确。首先，无党派人士队伍建设亟待完善。因为无党派人士没有统一的组织形态，使得他们在队伍建设中存在发展对象不明确、认定登记标准不统一以及后备力量储备不足等问题。其次，无党派人士组织建设向心力缺乏。伴随着改革开放的不断深入，我国社会各阶层发生了复杂而深刻的变化，新的社会思潮不断分化，无党派人士的思想价值观念也呈现出多元化态势。在缺乏政治载体依附、缺乏集体意识的情况下，无党派人士的组织建设出现了向心力和凝聚力缺乏的现象，进而影响了其民主监督的效能发挥。最后，无党派人士政治形象较为弱化。《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）中明确规定，无党派人士参照民主党派履行职能。但在实际工作中，无党派人士相比于其他党派，在参加人大、政协等会议中代表名额较少，所提出的意见和建议很难像民主党派一样得到重视，致使无党派人士民主监督的作用发挥受到制约，也无法全面体现出我国新型政党制度的优势。

二、无党派人士工作机制不健全。相比民主党派，《条例》中有关无党派人士的相关内容不够清晰明确，因此在无党派人士的民主监督工作中存在较大的随意性、随从性，尚未形成明确、健全的工作机制。虽然有关统战工作部门专门设置了无党派人士的工作机构，但在地方层面缺少明确的基层单位，无法为无党派人士履行民主监督职能提供有效的服务机制。目前，部分地方党委和政府只重视具有突出社会经济地位的无党派人士的统战工作，并未建立完善党外代表人士队伍建设的培养环节，从而忽视了无党派人士群体作用的发挥。另外，部分地方党委和政府与无党派人士之间的联系机制的缺失，也是制约无党派人士发挥民主监督作用的重要因素之一。

4.平台载体相对单一

由于无党派人士没有明确的组织形态，而分布比较松散，导致其发挥群体作用所依托的平台载体较为单一，这是制约无党派人士履行民主监督职能的难点和瓶颈问题。就目前无党派人士的统战工作，无党派人士群体作用发挥主要依托政协和知联会两个制度化平台。全国政协或地方政协成立了无党派人士工作办公室以及相应部门，有些地方设立了“无党派知识分子联谊会”、“台联”、“侨联”等组织，但这些设置仅仅充当了无党派人士的联络站，并不是无党派人士的组织。这些既有载体数量较少、形式较为单一，对无党派人士不具有约束力，无法适应无党派人士群体作用发挥的需求。

一、从政协来看，无党派人士是人民政协三十四个重要界别之一，但界别优势并不明显，更多地是以分散的、个体的形式发挥作用。因缺乏组织，无党派人士在政协中所提出的议案、意见和建议相比民主党派被重视程度较弱。民主监督是《政协章程》中所确定的人民政协的三大职能之一，但从近年来民主监督成效来看，相较于政治协商、参政议政职能发挥具有一定的滞后性。通过从主观和客观两个层面分析，无党派人士在人民政协中所发挥出的民主监督作用“实然”和“应然”之间还存有一定差距。

二、从知联会来看，知联会的兴起增强了无党派人士对党外知识分子身份的认同感，但知联会无论是在整体作用发挥还是内部构成方面都存有诸多不足：一是知联会的社会团体定位，使得其缺少地方财政以及一些外围组织的支持，活动开展所需经费只能依靠其自身，进而导致活动的开展受阻。二是知联会内部结构不完善，组织形式单一，难以为无党派人士提供全面的服务。三是知联会定位不明确，一方面由于缺乏统一、规范的制度规定，导致知联会人员构成混乱、差距明显；另一方面知联会的联谊性定位突出，政治性定位缺失，使得其政治作用的发挥无法得到保障。

三、新型政党制度视域下无党派人士民主监督效能提升路径

在新时代，发挥无党派人士在民主监督工作中的重要作用，关键在于深刻把握好无党派人士的独特政治属性，处理好其形式上“未结成党派”和实质上“有党派性”的对立统一关系，进而探索出提升无党派人士民主监督效能的恰切路径。

1.提高政治站位，强化责任担当

无党派人士是我国民主政治建设的一支重要力量，同中国共产党有着悠久的合作历史。无党派人士同中国共产党的合作最早可以追溯至抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区“三三制”政权建设过程中主张，“无论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二”[7]，在发扬民主精神的同时巩固了我党的统一战线领导权，为取得抗日战争的胜利奠定了政治和力量基础。历史和实践证明，坚持中国共产党的集中统一领导、坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是推动国家治理现代化的必要路径，符合我国国情，具有显著优势。要提升民主监督效能，无党派人士在履行民主监督职能过程中必须提高政治站位，强化责任担当，要在民主监督过程中“通过提出意见、批评、建议的方式”“促进中国共产党实现科学执政、民主执政、依法执政。”[8]无党派人士要始终把政治标准摆在自身建设的首位，明确自身性质和定位，在民主监督实践中不断增强对中国共产党的政治认同。无党派人士提升政治把握能力的路径主要包括：一、增强政治理论学习是无党派人士提高政治站位的重要途径之一。无党派人士要在实践中认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习中国共产党史、新中国史、多党合作史，认真学习中国共产党的理论、政策和方针，在学习中不断提升自身政治素养；二、增强政治实践历练，无党派人士政治把握能力的提升不仅要通过理论学习，还要在实践中加以运用，要在民主监督等工作中使自身的政治素质得到历练；三、严格遵守政治纪律，对无党派人士来说，坚持中国共产党的领导，坚持走中国特色社会主义道路就是政治纪律，无党派人士“只有严守政治纪律和政治规矩，才能始终接受中国共产党的领导，在思想上政治上行动上始终同中共中央保持高度一致，经得住各种风浪考验，承担起自己的政治责任。”[9]

2.建立健全机制，增强工作保障

民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，是促进中国共产党、民主党派和无党派人士共同发展的重要途径。提高民主监督实效性，必须有完善、高效、健全的体制机制作为保障。从目前民主党派、无党派人士的民主监督实践来看，相关监督机制并不完善，主要原因在于：一是民主监督作为民主党派、无党派人士的职能被提出时间较短，相关机制建设还没来得及完善；二是无党派人士自身成员比较松散，缺少明确的组织形态，无法为相关机制的建立提供组织保障；三是无党派人士部分成员民主监督意识淡薄，对民主监督活动的参与缺乏积极性。

确保无党派人士民主监督效能高效，必须建立健全相关机制，为无党派人士履行民主监督职能提供保障。首先，建立健全统战部门牵头协调机制，无党派人士自身没有明确的组织系统，在履行民主监督职能时缺少相应的制度保障。因此，统战部门在开展无党派人士工作时要发挥主导作用，充当无党派人士的“组织中枢”，努力“构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局”[10]。其次，建立健全信息联络机制，无党派人士履行民主监督职能必须有准确、足够的信息作为支撑，一方面，各级党委和政府要保障无党派人士的知情权，为他们提供政策、信息支持；另一方面，无党派人士与民主党派以及无党派人士内部各成员之间也要加强联系，实现监督信息共享。再次，建立健全考察调研机制，调查研究是民主党派、无党派人士履行民主监督职能的基本功和“必修课”。深入实际开展各类调查活动，了解监督事项的真实情况是充分发挥无党派人士民主监督作用的有效途径，因此各级党委和政府以及无党派人士内部要积极完善考察调研机制，为无党派人士开展调查研究创造有利条件。最后，建立健全成果反馈机制，对于无党派人士在民主监督过程中所提出的意议案、意见、批评或建议，各级党委和政府必须及时做出反馈，这不仅可以对无党派人士的民主监督行为产生激励作用，还可以对一些负面行为构成约束。

3.搭建多元平台，创新工作载体

民主党派、无党派人士的民主监督相较于中国共产党党内监督、群众监督、舆论监督具有更加专业性、针对性的特点。无党派人士主体是党外知识分子，往往掌握较高的技术特长和理论知识，能够结合自身实际和专长，在充分发挥代表性的基础上为中国共产党提供专业的意见和建议，彰显出无党派人士在民主监督方面的独特优势。充分发挥无党派人士的民主监督作用，必须在正确把握无党派人士特殊政治属性的基础上，破解渠道限制问题，为无党派人士的政治参与搭建更宽敞的舞台、提供更多的机会。一是强化政协界别运行机制建设。人民政协是无党派人士履行职能、发挥作用的重要平台。突出无党派人士在人民政协中的界别优势，必须进一步强化具有无党派人士界别特色的运行机制建设，在保证无党派人士在人民政协成员构成上占有一定比例的基础上，既要注重无党派人士内部成员的相互联络工作，促进无党派人士界别活动的规范化、制度化建设，又要在政协各种会议和活动中保障无党派人士的知情权，使他们所提出的意见和建议得到重视。二是激发知联会的内在活力。在以往的政治生活中，无党派人士因缺少明确组织，往往以个人形式参与国家事务，这严重制约了无党派人士群体作用的发挥，阻碍了民主监督等职能的履行。知联会是中国共产党团结无党派人士的重要平台，通过知联会中国共产党可以准确把握无党派人士的思想状态、组织发展，还可以加强同无党派人士的交流，这一平台的建立有利于将无党派人士组织起来，从而将其个人优势转化为群体优势。在今后的无党派人士工作中，要继续发挥知联会的优势作用，进一步明确知联会的定位，完善相关制度建设，逐步将知联会打造为发挥无党派人士群体作用的新载体。三是完善无党派人士相关智库。无党派人士具有广泛的智力优势，往往是分布在各个行业的高层次人才。将无党派人士个体优势转化为集体优势，可以考虑建立具有专家组成的、高水平的无党派人士相关智库，在履行民主监督等职能过程中充当起各级党委和政府的“智囊团”。

4.加强队伍建设，夯实人才基础

无党派人士民主监督工作的实效，根本上取决于其群体素质的高低，尤其是其中的代表人士。民主监督工作往往是民主党派、无党派人士围绕国家建设、发展过程中某项重大问题进行的监督，为了确保民主监督的成效，必须加强党外代表人士队伍建设。习近平总书记曾指出，“要加大党外代表人士培养、选拔、使用工作力度，努力培养造就一支自觉接受中国共产党领导、坚定不移地走中国特色社会主义道路、具有较强代表性和参政议政能力的党外代表人士队伍。”[11]无党派人士在履行民主监督职能过程同样也要加强队伍建设：一是加强人才储备，随着我国多党合作事业的不断发展，越来越多的民主监督工作被提上日程，监督工作得到规范化、制度化发展，从而需要更多的党外高水平人才。统战部门要发挥主导作用，在与无党派人士的配合中，继续发挥好无党派人士“人才库”的优势，为民主监督工作的发展不断输送储备人才。二是加强人才培养，在以往的工作中无党派人士多是后期培养，即在个体自我成才的基础上被选定为无党派人士，而忽略了对无党派人士的“源头”培养。加强无党派人士的“源头”培养可以有效解决其后备队伍问题，保证民主监督工作持续发展。因此，统战部及有关部门要对无党派人士进行重点培养，制定合理的培养计划，从而保证无党派人士队伍成员的更新与活力。三是加强人才选拔，在开展民主监督工作过程中，一方面无党派人士要从思想上重视民主监督工作，主动筛选出优秀的代表人士加入到专家队伍行列，同时包括一些具有担当意识人士的自我引荐；另一方面统战部及有关部门也要完善无党派人士推荐、评选机制，正确把握推荐原则、严格规范评选标准，从而促进杰出的无党派人士加入民主监督工作。四是加强人才使用，无党派人士只有真正“用起来”，才能切实发挥出自身的独特优势。加强无党派人士在民主监督工作中的使用，一方面各级党委和政府要为无党派人士履行民主监督职能提供更多的机会和平台，使得无党派人士在实践锻炼中不断提升工作本领；另一方面各级党委和政府还要关注无党派人士的后续使用问题，努力改变重选拔安排、轻作用发挥的现状，如完善相应流动安排以及评价激励机制等。