村级招待费管理的困境与对策

张治平

（定西市农村合作经济经营管理站，甘肃 定西 743000）

针对村干部公款吃喝之风屡禁不止的这一社会毒瘤，20世纪90年代，国家有关部门相继出台关于加强村级招待费管理的相关规定[1]，村级招待推广实施“零招待”制度。随着村集体经济组织实力不断增强，一些基层干部在执行村级“零招待”制度中采取了多种变通措施，出现了“隐性招待”费，会计凭证的真实性大打折扣，账簿变成了收支统计表，给财务检查和审计带来很大难度。村级招待费管理混乱，给“苍蝇”们提供了腐败土壤，严重影响了农村基层组织的号召力和凝聚力。随着中央“八项规定”[2]的出台，村级招待费问题呈现出复杂化和隐蔽化趋势，引发社会广泛关注。同时，村级“零招待”制度执行中诸多难题给农村经济管理者提出一个问题，村级招待费该怎样管才科学？

一、现实出现各种“花招”[3]

村级“零招待”制度针对公款吃喝之风在一定时期的确起到了遏制作用，但并没有完全杜绝形形色色招待费开支，乡村干部们实施了“上有政策、下有对策”应对策略，在农村实践中想出来各种“奇招”报销招待费。

（一）设置“账外账”[4]

国家村级“零招待”制度颁布以后，全国各省、市、县政府和各级农村经济经营管理部门也制定了规范性文件，明令禁止村级吃喝之风，同时也采取了一系列具体监督措施和专项检查活动。目前，从全国推广实施村级“零招待”制度情况来看，大多数村级账务处理上杜绝了餐饮费，从表面上看起来村级“零招待”制度好像已严格落实到位。然而，从笔者参与定西市农村审计的实际情况来看，各村实际上仍有招待费的支出，只不过不会在会计科目中出现招待费栏目罢了。更为严重的是，有的甚至将项目资金等转移到账外，设置账外账，用“小金库”支付村级招待费用。

（二）虚列支出[4]

解决村级招待费除了巧立名目的“账外账”外，还有一些“奇招”，想方设法用别的项目来开支，这几乎成为村级招待费支付潜规则。隐形“招待费”正成为诱发乡村干部腐败的“黑洞”：有的吃少报多，虚支了村集体公款；有的以跑项目、招客商为名请客送礼，将难以报销的招待费用在项目中开支；更有胆大的直接将“招待费”挪作己用乃至家庭消费等等。

（三）令行禁不止

当村级以“下有对策”执行“零招待”制度时，“零招待”就成为了“另招待”。乡村干部们实施的“上有政策、下有对策”的后果是：财务公开无餐饮、干部进村照吃喝，口上严拒招待、嘴中仍吃资金等丑态百出，国家设立村级“零招待”制度的初衷与干部们的具体行动形成了巨大反差。

（四）执行求变通

村级“零招待”制度在实施过程中还出现了以文件落实文件的简单处理和以绝对禁止的绝对处理，以至于产生了下级执行“零招待”时搞变通，上级检查“零招待”时视而不见。这样在执行“零招待”制度时，有些乡村干部开动脑筋，把已经开支却无法报销的村级招待费，运用一些变通手段予以入账。如对上级单位虚报项目，明知不合理的或者难以入账的开支项目，使用工程项目类别发票予以报销，表现为“吃了钢筋或水泥”；或者在村级公益项目建设误工上做文章，虚报误工人数、天数，最终以“误工费、劳务费”把村级招待费消化。

二、存在问题的原因

（一）“零招待”制度落实成简化的“一刀切”[5]

没有规矩不成方圆。为了制止乡村干部公款吃喝之风，国家出台了村级“零招待”制度，用同一的刚性制度去规范、约束所有全国不同地区乡村干部，从表面上看来非常“公平”，但在制度实际执行中却忽略了全国各地的经济差异、招待性质等因素，将村级“零招待”制度管理演变成了简单的“一刀切”，村级一切招待归零。部分地方这种简单粗暴地执行“零招待”制度做法，严重挫伤乡村干部工作的积极性，从而走向了制度管理的反面，村级招待费变成了“吃钢筋、吃水泥”；或者以“误工费、劳务费”等“怪招”把村级招待费消化。

（二）农村审计监督有制度缺陷

1.审计性质模糊。农村集体经济审计还没有正式列入国家法律法规[6]，法律地位尚未明确。农业部在2007年出台了《农村集体经济组织审计规定》，明确了乡（镇）农村经营管理部门负责农村集体经济组织的审计工作，审计性质是内部审计，但它与审计对象农村集体经济组织没有任何隶属或利害关系，处于第三方地位，这与内部审计完全不同。审计性质模糊不清严重影响了农村集体经济审计独立性、专业性。

2.环境氛围差[7]。因为农村审计法律地位尚未明确，导致了整个农村审计环境氛围较差，如农村审计结果没有与镇村干部业绩挂钩，也没有建立起与组织人事、纪检检察等部门的联动机制，致使审计结果的运用较差，难以有效遏制村级招待费违纪违法行为。

3.结果执行难。农村审计机构没有处理权力，使得审计结果与处理决定之间完全脱节，作出审计结论很难得到及时解决，使得农村审计结果在实际工作中难以执行。

（三）财务管理机制不顺

1.招待费会计制度设计不尽完善。村级招待费合理支出在《村合作经济组织会计制度（试行）》所设定会计科目中无法核算，如会计制度中所列的经营支出、管理费用、其他支出一级会计科目核算中并没有可以支付村级招待费事项说明，导致了实际会计核算中招待费记账缺乏统一规范，管理异常混乱。

2.考核奖惩机制不顺。在农村工作考核中，往往注重考核经济指标，而对村级财务管理考核指标缺乏足够的重视，村级财务收支管理、资金使用效率等指标并没有纳入到考核之中，这影响了各级党委、政府对村级财务管理的重视程度。

3.财务监控制度不完善。集中表现为：一是财务监督主体对自身的定位不准。目前，全国相当一部分地方实施会计委托代理、村账乡管等管理模式[8]，乡镇政府集村级财务服务与监督于一身，这种管理方式从法理来说与村民自治宗旨是相背的。村级财务实施村有村管的，村民受文化水平、专业技能的限制，在实践当中很难行使村级财务监督权力。村务监督委员会是对村级事务监督机构，但从笔者调查结果来看，相当一部分村村务监督委员会对村级财务监督流于形式，监委会成员有的不敢监督，有的村监会仅做到了在村级支出发票上“随叫随到随盖章”。二是村级财务公开具体内容也不够明确。尽管国家在村级财务公开内容、时间、程序方面出台了规章制度，但村级财务公开条款往往是专业性较强、框架性较多，而农民民主监督意识和财务专业知识又比较欠缺，因此在缺乏具体、明确、有效的村级财务管理行政性的文件时，村级财务公开功能很难有效发挥。三是基层财务管理队伍被弱化。以甘肃省为例，在乡镇机构改革中，全省乡镇农村经营管理部门被撤并，合并后的基层农经人员承担的职能多，很难集中精力做好村级财务辅导培训、审计监督等基础性工作。

三、解决问题的“钥匙”

随着农村的发展变化，笔者认为应该在新形势下重新审视一下村级“零招待”的科学性、现实性和可操作性，进一步充实完善既定的政策规定，便于乡村干部执行，利于相关职能部门监督。

（一）重新审视“零招待”制度

制度的生命力在于正确的执行和执行人员对制度的正确理解和把握。因此我们应根据中央“八项规定”和新时期农村经济发展形势，重新审视“零招待”制度。

将村级所有招待产生的开支进行科学分类，区分哪些是合理，应予报销的，如救灾抢险、应急处置、招商引资、开发项目建设、商贸活动、征兵体检等公益性社会活动，由各地方政府明确规定用餐标准，但不得报销烟、酒（含酒精饮品）等。同时还应明确规定村级招待费不得开支事项：不准宴请上级机关部门工作人员；不准村干部之间的宴请；不准购买礼卡、土特产、香烟及各种有价证券、支付凭证赠送上级机关工作人员；不准到歌舞厅、洗浴中心等娱乐场所消费；不准报销个人招待费用。通过招待费科学分类，让合理的有开支渠道，不合理的杜绝发生，坚决摈弃过去简单粗暴地将村级招待费归零的做法，坚决摈弃绝对地执行村级“零招待”制度。

（二）理顺机制，规范核算

1.将村级招待费纳入会计核算。建议财政部门将村级“招待费”设定为一级会计科目，规范核算村级发生的招待费。

（1）编制招待费支出预算。年初，各村（社区）根据本地实际提出招待费开支标准编制预算[9]方案，经村级民主决策程序后，上报乡镇农经部门审核和纪委备案，并在村务公开栏中公示。

（2）规范村级招待费支出流程。村级招待费实际发生时，经手人除了必须取得合法、有效原始凭证外，还必须在票据背面注明用餐人数、人员、原因等要素。同时，餐饮单位还必须提供用餐时间的详细菜单，并把菜单作为招待费票据附件入账。审批人签字同意后，交民主理财小组和村务监督委员会集体审核，审核同意后签字盖章入账。

2.加强村级财务监督。一是理顺村级财务管理体制。应在当前农村综合改革中健全完善乡镇农经机构，明确其对村级财务管理的职责。二是抓好民主管理，促进基层民主建设。一方面要通过村民大会或村民代表会议等形式，对村级重大财务事项实行民主决策。另一方面，要搞好民主理财。充分发挥民主理财组织和村务监督委员会的作用，支持合法合理开支，坚决否决不合理开支。三是切实规范财务公开。各地依据经济发展状况，可将村级财务公开细化，让农民群众能对村级财务行驶知情权、参与权、监督权。

（三）强化村级审计力度

农村集体经济审计性质决定了在农村审计实践中地位和审计结果执行力，为此建议国家加快农村集体经济审计立法建设。

1.加快立法建设工作。建议由全国人大颁布《农村集体经济审计法》，由法律规定农村集体经济审计性质、组织机构、工作程序等审计行为。在法律还未颁布前，建议由农业部、财政部、国家审计局联合发文出台农村集体经济审计方面工作职责和程序，从严规范现行农村集体经济审计工作。

2.建立健全县乡农村集体经济审计组织机构。可根据本地县乡经济发展水平，建立健全完整的审计机构，配备专职审计人员，负责对村集体经济组织进行审计监督。

3.强化审计的执行力度。农村集体经济审计结果应及时向全村村民公布，接受群众监督。同时，建议将农村集体经济审计结果及时报当地国家审计机关和纪检部门，便于职能部门按照财经法规进行严肃处理。

（四）健全机制，从严惩处

要真正地将村级“零招待”制度落到实处，必须要有严格的惩处办法。通过部门联动，加强对村级财务检查，及时发现问题，并给予严肃处理，是当前纠治村级招待费问题的“撒手锏”。凡是违反村级招待费管理制度规定的乡村干部，一律按照“谁吃饭、谁掏钱、谁签字、谁负责”的原则进行处理；属于国家公职人员的，视情节轻重，分别给予党纪政纪处分，并在新闻媒体曝光。