加快贫困地区普惠金融发展体系建设的路径选择——以庆阳市华池县为例

蒋坤忠，尚剑英

（中国人民银行华池县支行，甘肃 庆阳 745600）

一、普惠金融发展的背景、意义及特点

随着经济的快速发展，我国金融体系在日臻完善的同时，其弊端也随之凸显，在以经济资本回报率为标准的前提下，其服务上钟情于高等级优质客户，产品上倾向于低资本占用的个贷、票据、贸易融资，在期限上更青睐中长期贷款占比，在担保结构上，更注重抵质押贷款占比，从而忽视那些有发展潜力，但资金需求强烈、期限灵活、缺少抵押担保的中小企业、微型企业、个体经营者、农户或者自然人客户，也就意味着很大一部分小微企业、农户、贫困人口等弱势群体被隔离在正规金融服务的门槛之外，无法获得他们需要的金融服务。

加快构建并不断完善与经济社会发展相适应的普惠金融服务体系，切实提高金融服务的覆盖面、可得性和满意度，是帮助低收入群体提高生活水平、增强造血功能、形成内生动力、加快自我发展必然选择，同时是是全面建成高水平小康社会的必然要求。

普惠金融是联合国在“2005国际小额信贷年”正式推出的一个新概念，其根本是推动发展中国家通过立法、政策等途径，建立一个可持续地为所有社会群体提供合适产品和服务的金融体系。其注重于公平合理的金融权、“普惠”所有人群、提供全面的金融服务、金融机构广泛参与以及强调可持续发展[1]。即打破现有城乡金融格局，使所有阶层和群体都能以可以负担的成本获得公平合理的金融服务，所有金融机构都能以合理的价格，多样的产品，全面的服务为落后地区、农村、中小微企业和穷人提供积极、便捷、灵活、可持续的金融服务，从而实现长远的脱贫发展。

二、当前普惠金融发展现状

华池县位于甘肃省东端、庆阳市东北角，东北与陕西志丹、吴起、定边县接壤，西南与环县、庆城、合水为邻。全县总土地面积3 776平方公里，辖区4镇11乡111个行政村，城镇人口2.86万人，农村人口10.95万人，是六盘山集中连片特困地区之一。自然条件艰苦、基础设施薄弱、发展内生动力不足是制约县域经济发展的主要因素。

自2014年以来，在人民银行的统一安排部署和地方政府的大力支持下，华池县在抢抓新时期国家扶贫攻坚发展机遇的同时，将金融支持甘肃革命老区经济发展、“金融生态建设深化年”创建、省级金融扶贫示范县创建、再贷款支持扩大“三农”、小微企业信贷投放、支持甘肃实体经济发展、加快改善农村支付环境、持续强化农村信用体系建设、加大金融知识普及宣传等作为构建全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系、解决农村地区贫困人口“一难一贵两不”（即贷款难、贷款贵，金融服务不足、服务效率不高）、“打通金融支持精准扶贫、精准脱贫最后一公里”的主要手段，积极稳步推进普惠金融发展。截止2017年末：全县6家金融机构30个营业网点共吸收存款余额47.892亿元，发放贷款余额25.055亿元，存贷比52.32%，其中：农户生产经营贷款余额18.22亿元，同比增长11.85%；精准扶贫贷款余额0.63亿元，同比下降25.88%①华池县金融机构货币信贷统计月报，2018年1月。。个人银行结算账户人均拥有量4.43户，同比增长85.36%；人均移动支付笔数18.83笔，同比增长194.68%；人均个人消费贷款余额3 098.38元，同比增长47.03%；金融服务点、助农取款服务点行政村覆盖率75.68%，建档立卡贫困人口人均贷款余额4 485.77元；农户信用贷款余额7.68亿元，同比增长41.43%；建档农户信贷获得率79.37%②中国普惠金融指标体系（2018年版）-华池县，2018年6月。。

三、面临的问题

（一）破解中小企业融资难题“任重道远”

一是国有商业银行存有明显的“慎贷”行为。受利率限制、中小企业自身经营和发展状况以及担保和抵押条件等方面的约束，加之追求利润最大化的经营理念以及出于风险考虑，与大型企业相比，国有商业银行对中小企业在信贷支持上往往精挑细选，也必须提供抵押或担保，在贷款额度上偏小或难以满足，即当前备受诟病“大机构”不愿做“小生意”的国有商业银行支持模式。数据显示，截至2018年6月底，县内各金融机构发放大中小企业贷款5.15亿元，其中：为6家大型驻华企业发放贷款3.68亿元，为33家中小企业发放贷款0.595亿元，为251家个体工商户发放贷款0.875亿元，仅占县内中小微企业的2.4%、个体工商户的5.55%③华池县非公经济产业发展报告，2018年6月。。

二是信贷投放权的收紧，进一步加剧了中小企业融资的难度。在商业化、集约化经营的原则下，各机构根据情况相应收紧基层行的信贷权力，导致与中小企业接触最为密切的分支机构或基层行，缺少相应的决策权和信贷权。数据显示：除县农村信用联社外，其他机构对中小企业的放款权限仅为0～50万元。

三是中小企业的实际需求同政府支持的资金规模之间的矛盾。近年来，为了推助中小企业发展，各级财政均设定了一定数额的奖补资金，但实际操作过程中，门槛高、数额小，加之管理和使用分散，无法使大部分企业享受到财政政策给予的支持。调查数据显示，2018年，根据非公经济产业发展实际和科技需求，华池县出台《农业种植合作社（协会）及中药材基地建设》等县列科技项目15个，下达奖补资金120万元，但相对全县24个中药材种植合作社（协会），几近杯水车薪。

（二）城乡现有金融结构“弊端凸显”

在城区以国有银行、地方性商业银行、地方法人分支机构以及保险业、担保公司构成了服务于城市经济主体的金融体系；在农村，则由规模较小的农村信用社和邮政储蓄网店构成的一个基本上服务农村经济主体的金融架构。从贷款总量增速来说，城镇存贷款总量远高于农村存贷款总量增长速度，并且这种差距愈加明显；以金融机构资产总量来说，城镇金融资产总量都呈现上升趋势，但城镇增长显著高于农村，城乡金融整体发展水平差异明显；在金融市场方面，农村地区金融架构单一，金融市场各要素不完备，多以单一的信贷市场为主，城镇金融市场则包涵了更广泛的市场主体要素，服务多元化、参与者随机化。2018年普惠金融调查问卷的50个样本数据显示：城镇地区金融知识人均得分6.9分，金融行为得分6.35分，而农村地区得分则为3.2和4.55分。截止2018年6月末，全县银行金融机构乡镇网点数15个、从业人员86人、ATM机11台。

（三）县域金融机构自身发展“低速慢挡”

相对沿海发达地区地区或现代化金融机构管理要求而言，县域大部分金融机构不同程度的存在以下问题：一是企业创新能力有限。在扁平化管理模式下，延续数十年的以经营模式单一的大银行为主导的金融架构仍无改观，体制上多采用总行或一级分行制，致使基层行自主创新动力不足，无法进行切实有效的金融创新[2]。二是内控机制滞后，活力不足。在实际操作中，缺乏有效的激励机制、竞争机制和风险防范机制，其防控手段多采用传统行政办法，信贷产品和服务种类有限。三是同业之间竞争能力较弱。一方面，大部分业务趋同性较强；另一方面，缺乏政策性银行、新兴商业银行和其他非银行业金融机构的参与，对一些薄弱领域开拓存在明显不足，尤其是在对贫困人口和小微企业的信贷支持方面。

（四）对弱势群体的支持力度“心不在焉”

一是在追求价值最大化的目标下，金融机构往往会把缺乏必要的资产的低收入消费者排除在服务对象之外，使处于弱势地位的低收入群体没有机会和能力通过正规金融机构的方式获得满足自己需求的金融服务和产品，尤其是对信贷需求较强、金额较小农村的贫困人口而言[3]。二是农村地区金融基础设施薄弱，导致地处偏远的农村居民难以享受到低成本、便捷、实惠的金融服务。相对城市而言，农村地区金融机构单一，加之交通和通讯设施条件以及农村支付环境的制约，致使大部分农村居民很难像城镇居民一样享受便捷、高效的金融服务，也间接提高了被排斥到金融机构服务的客户群数量。三是信用“污点”，亦成为弱势群体被金融机构排斥的重要因素之一。随着我国社会信用体系的建设快速发展，《个人征信报告》无论在信贷还是担保、抵押等方面备受金融机构青睐，而部分低收入群体因信用意识不强或者生活习惯的原因导致的信用“污点”也成为了其被金融机构排斥的又一重要原因。四是金融消费者权益保护不足，尤其是农村或贫困地区居民，因政策和金融知识的局限性，不懂得用法律武器保护自己，往往也容易被金融机构以各种借口排斥在服务之外。五是政策性担保公司能力不足，作用有限。公司注册资本金较少、风险分担机制不健全、机构发展前景不明、存在业务性亏损等因素导致原本可通过政策性担保获取金融机构信贷资金的群体被排除在金融机构之外，成为新的弱势群体。

四、相关建议

面对贫困地区当前在发展普惠金融体系中存在的不足和缺陷，笔者认为打破现有城乡二元金融结构，加快推动传统金融转型升级，大力发展新型金融机构，普及现代化支付体系，创新发展数字金融，深入实施“知识普惠”，全面提升服务水平，充分发挥普惠金融服务实体经济功效，切实发挥“普”和“惠”的真实作用，进一步提升社会各阶层，尤其是弱势全体、三农、小微企业、贫困人口等社会发展薄弱环节的金融获得率和满意度，方是实现金融支持的健康长久的关键。

（一）加快传统金融机构转型

国有金融机构要充分发挥自身网络优势、资产优势、信誉优势，在继续做好存取款、信贷管理等基础金融服务的同时，应积极参与普惠金融建设，打通金融通道最后“一公里”。一是要应赋予基层行更多的审贷权利，在贷款额度、利率、审批等方面，引导、推动基层行紧盯新型城镇化建设、生态文明建设、乡村振兴战略等重大历史机遇，加强产品与服务创新，提升管理效能，拓宽资金返还渠道，有效满足中小微企业、科技创新、绿色环保等领域金融需求，从而实现长期良性循环和可持续发展。二是推动合作性金融机构的体制改革与业务创新。将普惠金融与扶贫攻坚深度结合，进一步发挥自身在农村地区的区位、信息、渠道、市场优势，探索开发“三权”抵押贷款、特色产业贷款、“政银保”小额扶贫等新型品种，积极开办政策性银行、商业银行、保险、理财委托业务，为农村地区提供多元化金融服务，不断提升边远地区金融服务水平。

（二）发展新型普惠金融机构

一是积极引导符合条件的金融机构、产业资本和民间资本到原有金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立农村社区银行、村镇银行、自助服务银行等金融机构和组织形式，实施调整和放宽农村地区银行业机构准入政策，吸引金融资本和社会资本的投入[4]。二是对积极拓展贫困地区金融机构网点布局、机具布放、创新贷款品种和发放贷款积极的金融机构，给予一定范围的财政资金奖补和利率优惠，引导各机构积极参与。三是探索性发展资本市场，扩大贫困地区直接融资比例。四是强化政策性担保公司能力建设，按照省市县财政政策比例，落实注册资金。

（三）加强金融基础设施建设

一是在持续推进 ATM自助服务机、pos机及惠农服务终端机等基础金融服务设施建设的同时，加快推进金融生态环境建设，搭建包括信用环境、担保体系、网络支付环境等在内的良好的金融生态环境。二是加快建立由“市场主导、政府引导、人民银行、金融办及金融机构等相关部门协同配合”的普惠金融社会辅助体系建设。三是加快推进利率市场化，鼓励引导各银行金融机构以货币市场利率、资金供求状况、成本收益核算等方面因素合理确定存款利率水平，合理界定贷款利率，以保证充足的资金来源，推动行业内竞争[5]。四是在安全可控的原则下，创新发展移动支付和手机支付业务，切实满足各阶层对数字金融的满意度。

（四）强化金融知识宣传和教育

一是大力开展以“金融知识普及”、“金融消费者权益保护”和“金融惠民工程”为主题的宣传活动，进一步提高贫困地区金融消费者的金融素养和风险识别能力，尤其是农村地区金融消费的知情权、公平交易权和安全保障权普及和教育，不断维护金融消费者合法权益。二是利用QQ、手机银行、微信公众号等新兴媒介，积极宣传包括储蓄、贷款、汇兑、支付等金融服务以及保险、证券、理财等金融产品和与之对应的金额、期限、方式、利率，及时有效满足各类群体的发展需求，不断拓展市场宽度和深度。