民主监督项目化：民主党派履行民主监督职能的新模式

曹 伟

（浙江省社会主义学院，杭州311121）

民主监督是民主党派的一项基本职能，也是民主党派体现自身存续和发展重要价值的一项主要功能。然而，民主监督却是民主党派职能履行的一块公认的 “短板”。大量研究表明，这种理论与实践、期望与现实之间的差距，既有监督主体 （民主党派自身）方面的原因，也有被监督对象 （中共）方面的原因，还有监督环境 （政治生态与历史条件）方面的原因［1］。如果单从管理学的视角看，“尚无成型的体制机制可循”［2］或许是制约民主党派民主监督职能履行最为迫切的一个现实瓶颈。“项目化管理”作为一套管理技术和方法最早出现在企业管理领域，随后在公共管理领域中也多有应用。“项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制。”［3］从这个意义上来说，民主监督的项目化，将有助于激活多党合作这一基本政治制度，构成民主党派履职的一种新模式。

一、民主监督项目化的内涵与做法

《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》 （以下简称 《条例》）明确了民主监督的十种主要形式，其中包括 “受党委委托就有关重大问题进行专项监督”。民主监督项目化，指的是民主党派组织受中共党委委托，运用项目化管理方法对某个重大问题或事项进行专项监督。民主监督项目化有以下几个特点：一是监督主题十分明确，“就事论事”，民主党派组织监督的是中共党委委托他们进行监督的某个重大问题或事项。二是监督任务具有临时性，一旦某一问题或事项得到解决或完成，或者中共党委结束委托，那么监督工作就自然结束。三是监督的组织过程具有整合性，民主党派在接到委托后，往往需要在组织内部进行动员，根据目标任务对人财物等资源进行调配与整合。四是监督的绩效是可测量的，由于监督主题明确、任务具有临时性、过程具有整合性，民主监督这一活动本身的绩效最终是可测量、可确认的。

以 “民主党派对口8省份开展脱贫攻坚民主监督”这一活动为例，民主监督项目化的基本做法如下：

（一）民主监督主题的确定和任务的委托

2015年11月，中共中央召开扶贫开发工作会议，明确提出要 “坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”。此后，中共中央明确8个民主党派中央分别对口8个中西部省区，就脱贫攻坚工作开展专项民主监督。2016年6月，中央统战部、国务院扶贫办联合举办了各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会暨培训会，正式启动脱贫攻坚民主监督工作。2016年7月，习近平总书记在党外人士座谈会上再次强调，中共中央已经就打赢脱贫攻坚战做出了总体部署，请各民主党派与云南、贵州等8个省份对接，对脱贫攻坚开展民主监督。至此，民主监督的主题已经十分明确——围绕对口省份的脱贫攻坚工作开展民主监督。中共中央与各民主党派中央之间关于开展脱贫攻坚专项民主监督的“委托”——“受托”关系正式确立。监督者与被监督者之间的“监督”——“接受监督”关系也正式建立，各民主党派中央分别与8个省份进行了对接。在制度层面，中央统战部、国务院扶贫开发领导小组办公室出台 《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》（以下简称 《方案》），对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的对口省份、监督内容、监督形式等做出了更为明确的规定。由此，民主监督项目化运作的基本框架得以建立，民主监督工作正式启动。

（二）民主党派组织内部的动员与整合

在接到开展脱贫攻坚专项民主监督的任务后，民主党派组织根据任务的复杂程度和完成难度，需要对组织内部进行动员部署，调配各类资源，以便集中精力完成受委托的监督任务。在此过程中，往往会涉及几个基本要素：一是政治动员，以此凝聚全党派共识。比如，民建中央主席陈昌智强调，脱贫攻坚民主监督具有重大的政治意义和现实意义，民建必须举全会之力完成好这项光荣而艰巨的使命［4］。二是建立工作机构，以此进行组织协调。在接到监督任务后，各民主党派中央纷纷成立了专门的工作机构。比如，民建中央成立了由主席陈昌智任组长的领导小组和副主席张少琴任组长的工作小组。农工党中央成立了中国农工民主党中央精准扶贫精准脱贫工作领导小组，农工党中央主席陈竺任组长，专职副主席龚建明任副组长，农工党云南省委会主委杨鸿任办公室主任。三是进行资源调配与整合。比如，根据民主监督任务要求以及自身所联系界别的特色，各民主党派成立了各类监督专家组、顾问组，以此为监督活动的展开提供人才保障。为此，民革中央成立了农村专家、社会专家顾问组，民盟中央成立了农业、审计、司法领域专家组。各民主党派还要为民主监督的开展提供充足的经费保障，如农工党中央设立脱贫攻坚民主监督工作专项经费，提供专家论证、考察调研、课题研究、工作联系等各个环节的经费。

（三）民主监督活动与过程的开展

根据 《方案》安排，民主监督过程的开展基本上由5种监督形式交织组成：一是开展调查研究，根据监督需要，开展多种形式的调研活动，其中各民主党派中央负责同志每年至少带队到对口省份开展一次集中调研，从而了解情况、发现问题。二是提出意见建议，包括形成调研报告通过 “直通车”等形式报送中共中央、国务院，或者直接向对口的中共省委指出问题、提出建议措施等。三是推荐本党派专家学者参加脱贫攻坚工作专项评估和监督评估。四是加强日常联系，通过本党派地方组织或组织专家学者跟进监督情况。五是进行政策宣讲，主动宣传党中央、国务院关于脱贫攻坚的方针政策，帮助贫困地区干部群众知晓政策、落实政策、用好政策，确保上级的方针政策能够真正贯彻到底、落实到位［5］。据不完全统计，2016年各民主党派中央共进行各种座谈、协商、沟通120余场 （次），实地调研20余次，调研涉及60余个市州县、100多个乡村［6］。在履行民主监督职能的同时，各民主党派中央还积极推动监督与帮扶相结合。一方面，民主党派的专项监督本身即是为了推进当地的脱贫攻坚工作；另一方面，各民主党派还想方设法对当地脱贫攻坚进行实际的帮扶。比如，农工党中央发动广大农工党党员采取各种形式对贵州省的贫困家庭进行结对帮扶，还举全党之力对贵州省大方县进行定点帮扶。

（四）民主监督的绩效评估与工作总结

项目化管理离不开对项目进展程度的评估与总结。为此，民主监督项目化推进的过程中也离不开阶段性的与最终的评估与总结。就阶段性而言，各民主党派主要通过召开 “脱贫攻坚民主监督工作专题会”等形式对一个阶段的工作进行回顾总结，对下一阶段的工作进行部署安排。脱贫攻坚是一项阶段性的任务，“十三五”期间这一任务将全面完成。届时，脱贫攻坚专项民主监督也将完成历史使命，有必要进行最终的绩效评估和工作总结，奖优罚劣，并为下一次的民主监督项目化运作提供经验。

二、民主监督项目化的意义和作用

民主监督项目化是民主党派履行民主监督职能的一种模式创新，对于民主党派更好地履行民主监督职能具有十分积极的意义和重要的推动作用。

（一）有利于调动和发挥民主党派组织的合力

民主监督是民主党派作为一个政党组织所具有的职能，其履行理应具有高度的组织性。然而，由于民主监督这一行为本身具有的敏感性，民主党派成员大多 “业余闹革命”的特殊性，民主监督这一职能的履行并不充分，同时组织化程度也不高。即使是被认为监督效果较好的特约人员监督，也多为个体化行为，聘请部门与特约人员往往是单线联系，呈现出事前无报告、事中无研究、事后无反馈的松散型工作状态［7］。民主监督的项目化则是高度任务导向的，具备计划、组织、协调、控制等一系列管理元素。民主监督计划的制定首先就是一项组织行为，体现了民主党派领导层对于完成民主监督任务的精心安排和部署。民主监督活动的组织与协调，则涉及到组织内部人员、财力、物质等资源的调配，涉及到党派内部各个机构之间的协调以及党派外部与中共党委、统战部、其他民主党派等组织的协调。民主监督活动的控制，体现了民主党派作为一个政党组织对民主监督的重点内容、时间进度等方面的把握与掌控。因此，民主监督项目化对于调动和发挥民主党派组织的合力，促进民主党派组织作为一个整体履行民主监督职能起到了非常重要的作用。

（二）有利于民主党派民主监督的精准对焦

中发 ［2005］5号文件、《中国的政党制度》白皮书等文件对民主党派民主监督的内容作出了原则性规定，其主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。一般情况下，总体原则明确了，具体内容只要符合总体原则便可以实施。但由于民主监督本身性质的特殊性，没有具体化的内容规定很容易造成实践中的 “无从着手”或“不敢着手”。民主监督项目化的优点在于，民主监督的主题本身就是民主监督任务产生的基本前提，而且其主题是十分明确、具体的。这就为民主监督活动的开展提供了极大的可操作性。在脱贫攻坚专项民主监督中，重点是盯扶贫对象是否精准、有没有错扶富人，扶贫资金项目的管理使用，“救命钱”有没有被滥用等问题［8］。主题的精准对焦为资源和力量的精准对焦提供了前提，有助于民主党派组织“握成一个拳头”，精准发力。

（三）有利于拓宽民主党派的知情渠道

“知情渠道有限，信息不对称，沟通不畅通”［9］被认为是制约民主党派民主监督职能履行的重要因素。在民主监督项目化推进过程中，各民主党派是受中共党委委托进行监督，因而在当前体制下获得了更大的 “合法性”，被监督者在提供信息方面无疑会更加配合。通过情况通报、列席重要会议等方式，民主党派 “被动知情”的渠道更加畅通。与此同时，民主党派 “主动知情”的空间被极大拓展。比如，农工党中央在脱贫攻坚民主监督中“通过深入基层、深入群众，走村入户实地考察，发现了解存在的问题和困难，就其中的重点问题深入分析研究”；“成立农工党中央开展脱贫攻坚民主监督工作专项专家工作组，从顶层设计开始，采用先进、科学方法，在扶贫工作识别、措施制定、落实情况、制度设计、满意度调查等关键环节予以全面、系统支撑，做到每项工作的推进和开展有科学的数据、有科学的判断、有科学的意见”［10］。这些工作的开展，极大拓展了民主党派的知情渠道，有利于掌握更多的第一手材料，使得民主党派不当 “门外汉”，不说 “外行话”，进行更加有针对性的监督。

（四）有利于监督者与被监督者的联系沟通

在脱贫攻坚民主监督中，监督者是各民主党派中央，被监督者是8个省级中共党委。这就为民主党派进行民主监督积累了一定的政治 “势能”，使得监督者和被监督者之间的沟通联系相较于同级监督更为容易和顺畅。在共同完成 “中心工作”的共识指引下，除了日常的联系沟通之外，监督者和被监督者的主要领导之间的沟通联系也变得更加通畅。比如，2017年3月10日，民进中央与湖南省在京举行脱贫攻坚民主监督工作协商座谈会。会上，时任民进中央主席严隽琪充分肯定了湖南脱贫攻坚工作取得的成绩和经验，感谢湖南对民进中央脱贫攻坚民主监督工作的支持。中共湖南省委书记杜家毫则对民进中央表示衷心感谢，并希望民进中央进一步发挥人才、智力、资源、平台等优势，为湖南改革发展特别是脱贫攻坚事业提供更多支持帮助［11］。这种主要领导面对面的联系沟通，为相关意见、建议的直接采纳提供了通道，有利于民主监督效能的发挥。

（五）有利于提升民主党派民主监督的实效性和社会影响

“制度效能”是检验和体现多党合作制度优越性的核心指标，也是树立制度自信的基础。通过民主监督项目化，有助于突破监督主体、对象、环境等方面的一系列制约因素，为民主党派民主监督职能的履行提供施展的平台和抓手，对于提升民主监督的针对性和实效性具有极大的支撑作用。“有作为才有地位”，民主监督效能感的增强，一方面有助于增强民主党派成员对多党合作制度的认同和信心；另一方面有助于社会公众加深对多党合作制度和民主党派作用的认识，增强他们对中国民主政治发展的信心。与此同时，“项目化”的过程也是 “品牌化”的过程。通过多个 （次）民主监督项目的推进，民主党派民主监督的品牌也将得以树立，自然而然地成为国家治理体系中不可或缺的组成部分。

三、民主监督项目化的局限与展望

作为一种创新的民主监督模式，民主监督项目化无疑具有重大意义和积极作用，并且已经取得了明显的成效。然而，民主监督项目化并不是一剂“万能良药”，无法全面补齐民主监督的所有 “短板”，具有自身的局限性，需要在后续发展过程中进一步拓展和完善。

首先，民主监督项目化的价值基础主要还是“政治功利”而非 “政治权利”。在民主党派民主监督何以存在、何以必要的问题上，我们长期以来主要是从政治功利的角度进行认识和阐释的，即对帮助中共正确执政、对提升国家治理水平有益，因而需要给予空间和机会。然而，现代民主政治要求我们更多地从政治权利的角度来认识民主监督，即民主监督是民主党派维护其所代表和联系的社会阶层和群体利益的合法权利［12］。其对中共执政和国家治理的益处仅仅是民主监督行为的一种 “正外部性”，而非民主监督这项政治权利本身的决定前提。因此，未来民主监督的项目化，需要从注重对落实推动中心工作的 “功利”效用走向更加体现对民主党派民主监督 “权利”的尊重。例如，在民主监督主题的确立过程中，需要更加注重发挥民主党派的自主性和主动性。

其次，民主监督项目化以监督主客体的 “非对称性”来解决监督力量和信息不对称的问题，是一种权宜之计。在民主监督过程中，监督者与被监督者的力量不对称、信息不对称，是长期困扰民主监督效能发挥的问题。在民主监督项目化运作过程中，由民主党派中央来监督省级中共党委，是 “国家级”对 “省部级”的监督，由此地位 “非对称性”带来的政治势能有助于打破力量和信息的不对称，便于民主监督活动的开展。然而，“中国共产党与各民主党派实行互相监督”，从理论上来说首先是一种 “平级”的监督。随着民主政治的进一步发展，民主党派与中共 “法律地位平等”将得到更为充分的体现，民主党派对中共同级组织的民主监督也将具有更大的发挥空间。

再次，民主监督项目化过程中所监督的内容主要是 “事务性”而非 “政治性”的。《条例》明确指出：民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。所谓“政治监督”，意味着在监督的性质、内容、形式等方面都具有政治性。在民主监督项目化运作过程中，民主监督内容的政治性体现得还不充分，侧重于对某个重大问题和事项进展过程的监督，对中共的一级组织或者其主要领导进行监督的色彩较淡。为此，民主监督项目化未来可以更多地在对党委依法执政、党员领导干部履职尽责、为政清廉等方面的监督中加以应用。

最后，民主监督项目化因其临时性、阶段性的特点，要谨防出现 “热热闹闹走过场”的形式主义倾向。客观来说，党中央推动民主监督项目化 （如脱贫攻坚民主监督）的初衷无疑是为了促进民主党派民主监督职能的履行，更好地体现多党合作的制度效能。但在压力情境下，很多组织都具有权宜性应变的特点。作为接受委托的民主党派来说，一个党派对口一个省份进行脱贫攻坚民主监督，中共中央在看、兄弟党派要比，压力不可谓不大。对于被监督的各个省级中共党委来说，脱贫攻坚是 “十三五”决胜阶段的一项中心工作，是必须要完成的政治任务，压力也可想而知。在此情境中，双方都需要保持高度的政治责任感，一方认真监督，一方认真地接受监督，而不能异化为 “一个愿打、一个愿挨”的 “政治秀”。否则，民主监督项目化将走向其设计初衷的反面。为此，中共中央加强对民主监督工作的绩效评估就显得尤为必要。这也是中共与各民主党派 “互相监督”的应有之义。

［1］张惠康.参政党民主监督功能研究［M］.北京：中共中央党校出版社，2011.

［2］林芳.参政党民主监督有效性的理性评价与多维度分析［J］.浙江学刊，2011（06）.

［3］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012（05）.

［4］各民主党派中央聚力开展脱贫攻坚民主监督［EB/OL］.（2017-01-11）.http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/xw/201701/d05c7ee82fde49e8b9878fc884eb542a.shtml.

［5］习近平总书记谈的“民主监督”，你看懂了么？ ［EB/OL］.（2016-12-13）.http://www.rmlt.com.cn/2016/1213/451586.shtml.

［6］习近平总书记提到脱贫攻坚民主监督取得的“阶段性成果”，到底指什么？ ［EB/OL］.（2017-01-12）.http://www.hbtyzx.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=17&id=30805.

［7］曹伟，陈云亮.民主党派民主监督的薄弱环节及其完善进路的实证研究［J］.重庆社会主义学院学报，2015（06）.

［8］程姝雯.民主党派对口监督8省份扶贫攻坚［N］.南方都市报，2016-08-02.

［9］邓凌.参政党民主监督效能评估研究［J］.中央社会主义学院学报，2013（03）.

［10］农工党中央对口云南省开展脱贫攻坚民主监督工作实施方案（试行）［EB/OL］.（2016-11-07）.http://www.ngd.org.cn/xwzx/tzgg/42885.htm.

［11］民进中央与湖南省在京举行脱贫攻坚民主监督工作协商座谈会［EB/OL］.（2017-03-12）.http://www.hunan.gov.cn/zw/hnyw/zwdt/201703/t20170312_4066652.html.

［12］徐邦友.从功利到权利：参政党民主监督之存在基础的转换［J］.中共浙江省委党校学报，2010（02）.