新时代推进基层协商民主发展的主要困境、破解路径及重大意义

杨力源

（武汉大学，武汉430072）

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重要论断，指明了我国发展的新的历史方位。新时代是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦的阶段。在新时代，协商民主作为与选举民主互为补充的一种民主形式，受到了更多的重视。党的十九大指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治特有形式和独特优势。协商民主是指 “公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”［1］。协商民主能够弥补代议制民主的局限性。因此，党的十九大要求，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商［2］。基层的协商民主直接关乎人民群众的切身利益，大力推进基层协商民主有利于整合人民群众对于美好生活的新需求，提高基层社会治理水平，助力实现 “两个一百年”目标。

一、新时代推进基层协商民主面临的主要困境

目前，我国的发展已经进入新时代，在新时代推进基层协商民主面临的困境，主要表现为基层协商主体的组织化层度不高；基层协商的展开形式缺乏有效性；保障基层协商的体制机制不健全。

1.基层协商主体的组织化程度不高

回顾历史，在改革开放前，广大人民群众被严格归属于各个 “单位”，是典型的 “单位人”。改革开放以后，除各民主党派、人民团体恢复活动之外，民间组织的数量也急剧增加，广大人民群众依据自己的需要，从属于不同的社会组织，进入新时代，基层群众的利益需求更加多元化，社会组织无论从数量还是质量上看都发展较快。因此，我国是一个有组织的社会，但这也并不意味着我国基层社会的组织化程度较高，因为广大人民群众在政治参与的过程中还具有很强的分散性。在这种环境下，我国基层协商民主发育程度较低，难以发挥其在基层社会治理当中的积极作用。

群众政治参与的分散性加大了整合基层群众利益诉求的难度，使成员难以达成广泛的共识。从某种意义上讲，组织程度较低的基层协商不利于维护安定有序的社会环境，甚至容易酿成事端。这主要是因为，一方面，基层协商涉及到了广大人民群众的急切诉求，事关其切身利益，组织化程度不高容易导致较为激烈的冲突；另一方面，乡、村、街道办事处等基层组织并未设立类似政治协商会议这样的载体，因此在这一层面上的协商其实并没有一种稳定的、来自体制内的力量对之加以规范。然而相比之下，我国的其他协商民主形式已形成了较为稳定的制度，同时，国家层面的协商是一种组织程度较高的协商，其协商内容更多地关系到国家全局和长远发展，其冲突较之基层协商较为和缓。相比之下，基层群众分散性的参与模式成为基层协商发展的主要障碍。

2.基层协商的展开形式缺乏有效性

改革开放以来，我国基层协商展开的形式经过多年探索，经历了一个从无到有，从少到多的过程，这其中凝结着广大群众和基层工作者的智慧，并形成一些较具特色的协商形式。比如社区论坛、工资协商制度以及居民会议，等等。最为引人注目的当属浙江省温岭市于1999年结合本地实际，探索出的民主恳谈会制度。经过十余年的发展，该制度已渐趋成熟，形成一项较为稳定的协商形式，并且在全国多地加以推广，成为农村基层民主协商的重要形式。

但是，丰富的基层协商形式，因为在解决群众切实利益需求的过程中，缺乏有效性，甚至某些协商形式在不同程度上存在着 “走过场”的情况，因而群众参与热情不高。

基层协商的展开形式缺乏有效性，问题并不仅仅在于这些形式本身，因为许多协商形式在进行设计时都体现了一种广泛协商、平等协商、高效协商的价值取向，但在实施过程中却总是会出现不尽如人意的情况。探寻其原因，可以发现有效的协商形式并不是仅通过设计一些 “天衣无缝”的实施方式就可以实现的，它与整个国家的政治体制、民主程度以及全民的参与能力紧密相关，它需要以完善的法律体系、合理的政社关系以及高素质的参与主体作为依托。因此，提高基层协商展开形式的有效性，不仅需要根据实践积累下来的经验加以完善，同时还需要有一种宏观的视野，着力改善基层协商推进的 “大环境”。

3.规范化的体制机制尚未建立

当前，我国在乡镇、社区、街道以及企事业单位的协商民主的发展还处于摸索阶段，尚未形成一整套稳定完善的体制机制，更没有相关的法律法规加以约束。因而基层单位有很大的自主空间，可以根据本地区的实际情况进行探索，为未来形成制度化的协商民主积累经验。但从另一个方面来看，这也使基层协商民主发展出现一定程度的随意性，有可能使相关单位对于协商民主的发展采取消极懈怠的方式，从而不利于协商的有效进行和长远发展。进入新时代，发展基层协商民主，规范化的体制机制的建立既需要顶层设计，还需要通过长时期的实践才能逐步实现。但是，任何事物的发展都不可能是一蹴而就的，在基层协商民主发展尚不成熟的时期，体制机制的不健全对当前的基层协商民主发展造成了不良的影响，使一些基层单位在推进基层协商民主发展时动力不足；从另一个侧面来讲，发展协商民主积极性的不足又会滞阻体制机制的形成与完善。

二、通过推进社会组织协商促进新时代基层协商民主发展

协商民主的本质特征是有序、有效的政治参与。社会组织其自身的组织性、专业性以及纪律性能够促使基层群众有序、有效地进行整治参与。社会组织是指 “公民自愿组成的、以实现公共利益为目的的非营利性组织”［3］。目前在我国，社会组织主要有三种表现形式，即社团、基金会以及民办非企业单位。社会组织协商对于保障有效、有序政治参与有重要作用，因此我们要重视推进社会组织协商发展，“探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”［4］，从而克服基层协商主体的组织化程度不高、基层协商的展开形式缺乏有效性、保障基层协商的体制机制不健全等弊端，更好地促进基层协商民主的发展。

1.社会组织协商能够整合基层群众利益诉求，提高基层协商的组织化程度

个体在社会群体面前的力量是薄弱的，协商双方力量的严重不对等，必然使协商效果大打折扣。但是在没有组织的情况下，无论参与协商的人数量有多少，群众的利益表达必然会因为过于分散，从而加大了群众利益诉求整合的难度，降低协商民主的效率。

社会组织的优越性就在于，它能够通过把分散的力量有效整合起来，从而降低因为力量对比而导致的无效协商。一般而言，社会基层协商涉及的群众数量越少，其得到满足的难度就会越大。通过社会组织协商的好处在于，虽然协商主体仅涉及其基层社会少数成员，但协商的展开依然是代表整个社会组织的利益。基层社会成员的正当诉求，不会因协商双方或多方的力量对比的悬殊而被漠视。另一方面，社会组织的建立本身就需要在特定群体之间进行利益整合，它可以反映出他们一致的利益诉求。不同社会组织之间因为利益诉求的差别，社会组织成员之间也会有利益的分歧。社会组织之间的协商能够逐渐消除差别，凝聚共识，并且这种共识的取得，要比在分散的人员之间进行协商更加容易。从这个意义上讲，推进社会组织协商能够整合基层群众利益诉求，提高基层协商主体的组织化程度。

2.社会组织协商的专业性能够提高基层协商民主的有效性

社会组织并非随意地将人群组织到一起，而是将与某个特定的领域相关的人员聚合在一起、换而言之，大部分社会组织都有其特定的关注领域，而组织内部的成员则大多是相关领域的利益相关者或关注者，比如行业性的社会组织内均为该行业的经营者。不同的慈善组织也有不同的帮扶对象，而各种自发的社团就更是聚集了各类活动的爱好者。社会组织达到了将相关方面较为擅长、较为感兴趣的人员组织起来的效果。社会组织在其相关领域具有不同程度的专业性，即便是在其本身专业性有限的情况下，在面临相关的协商主题时，社会组织也易于以较高的效率通过成员的共同学习和交流提高其专业性，这是社会组织的天然优势，从而使得社会组织协商本身就带有很强的专业性。

社会组织协商的专业性，提高了协商内容与结论的科学性，这种优势显然有助于提高基层民主协商的有效性。当公共权力部门针对相关领域的问题要与基层群众进行协商时，通过同社会组织协商，其效率要高于直接面对分散的群众。因为社会组织在相关领域的专业性，在协商过程中，对具体问题会事先进行一些分析与理解，这样会使得在具体问题上很快取得共识。从另一个角度来讲，当协商过程中出现部分群众因专业知识的欠缺而难以达成共识时，由社会组织去进行宣传，更容易使基层群众接受，因为社会组织的确在相关领域具有较强的专业性。同时，他们扎根于基层社会，区别于公共权力部门，对于协商的相关问题感同身受，这样更能获得基层群众的信赖与支持。因此社会组织协商的专业性能够提高基层协商民主的有效性。

3.社会组织协商自身的纪律性能够为基层协商推进提供保障

在各个层次的民主协商中，基层协商因其涉及利益较为复杂、个体较为分散，最可能出现无序、乃至激烈的协商局面，加之当前确保基层协商有序开展的体制机制不健全，使得基层协商 “前途堪忧”。但是通过引导社会组织的健康发展，促进社会组织协商开展，能够有效促进基层协商健康发展。

社会组织的建构，其本身就会通过社会组织成员的协商而制定一系列的规章制度，规范社会组织成员的行为。这就使得社会组织在进行协商时有明显的优越性。一是社会组织得以克服分散性参与所带来的弊端，避免杂乱的利益表达，从而使协商过程呈现出较为良好的秩序，这可以在很大程度上避免因利益纠缠而导致的无谓的纠纷。二是社会组织提高了协商的有效性，使得通过协商取得更大共识、获得谅解的可能性逐步扩大，即使协商失败或群众不满协商结果，其社会组织的规章制度也能有效规避冲突。另外，基层群众与公共权力之间的协商，因为有社会组织在中间发挥作用，也能大大降低二者之间的矛盾。“当公民或企业对政府部门产生怀疑、不满、抱怨甚至对立情绪后，如果直接面对政府部门，由于缺乏一个有效沟通与协调的化解机制，缺少一个增进了解、表达诉求、谈判妥协的过程，就很容易产生误解，不但不能解决问题，还可能激化情绪，使矛盾升级，严重时甚至会导致群体事件的发生。”［3］然而，社会组织则可以有效避免直接冲突。即便协商出现破裂，社会组织的纪律性也可以有效化解由此产生的社会动荡，从而为基层协商民主发展提供良性发展的环境。

三、新时代推进基层协商民主发展的重大意义

基层的协商民主直接关乎人民群众的切身利益，大力推进基层协商民主有利于整合人民群众对于美好生活的新需求；提高基层社会治理能力与水平；助力实现 “两个一百年”奋斗目标。

1.推进基层协商民主发展有利于整合人民群众对美好生活的新需求

进入新时代，我国社会发展的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。我国在总体上达到小康社会水平后，人民群众对于美好生活的需求已经日益广泛，不仅仅对物质生活水平有更高的要求，对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。

新时代主要矛盾的转化不仅影响着国家层面的大政方针制定，同样也给基层公共权力部门的工作增加了难度。相比于所谓 “大事”，复杂的利益诉求在 “小事”上的影响更为明显和直接，因为基层政府的工作直接关系到人民群众的切身利益，与国家大政方针相比，它更为群众所关心。在新时代，中国社会与中国人民的面貌已经发生了历史性的巨变，简单化的利益结构已不复存在。整个国家在经济、政治、文化、社会方面发生巨大的进步，人民群众的民主意识开始萌生，更加重视自身权利，日益迫切地想要表达自己的利益诉求，并且不同的人群有不同的要求。在这种情况下，基层公共权力部门在日常工作中获得群众普遍认可的难度增大，稍有不慎将使得部分群众的整体利益受损，更有甚者则可能导致不同程度的群体性事件。

针对这种情况，协商是整合人民群众对美好生活需求的最佳方式。虽然人民群众之间的利益矛盾总会存在，也不会因为基层协商民主的发展而得到完全的消除。但是，基层协商本身是一个达成共识和谅解的过程，也是一个相互妥协、寻求最大公约数的过程，这一过程并不能使每一个人如愿以偿，但是却可能使协商者接受协商结果。换而言之，协商并不能消除矛盾，但却可以消除冲突，冲突的消除也就意味着各方的利益诉求得到了较为有效的整合。

2.推进基层协商民主发展有利于提高基层社会治理能力与水平

提高基层社会治理水平的一个重要前提就是促进基层公共权力部门与人民群众之间建立良好的关系。基层公共权力部门与群众之间的关系取决于很多方面的因素，然而，最根本的是基层公共权力部门在其日常工作中是否可以最大限度地满足群众的正当利益诉求。如果基层公共权力部门在工作中屡屡伤及群众切身利益，那么无论其运转效率多高、工作人员态度多好，它与群众的关系也不可能朝着健康方向发展。

近年来，群众与基层公共权力部门发生冲突的事件屡屡见诸报端，有些甚至还非常激烈，造成较为严重的不良社会影响。群体性事件的发生表明基层公共权力部门与群众的关系紧张，表明基层群众的利益诉求缺乏有效的表达途径。推进基层协商民主发展，能够就相关问题进行协商，在消除冲突基础上最大限度地取得共识。这为提高基层社会治理水平提供了前提。

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力的现代化。基层社会治理能力的现代化是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求，推进国家治理体系现代化说到底也是为了维护和实现最广大人民的根本利益。基层社会治理能力的现代化归根到底是治理制度的现代化，这与基层协商民主之间存在着高度的契合。基层协商民主的有效运转本身就需要完善的制度和体制作为依托，而将所有的利益相关者都纳入协商范围，体现了对于普通群众乃至所谓 “边缘”群体的关注，这是社会公平的表现。在协商过程中消除冲突、达成谅解，则可以有效减少社会的不稳定因素，引导民众有序的政治参与。

综上所述，推进基层协商民主的发展能够有效地促进基层公共权力部门与人民群众之间的良性互动关系。基层协商民主有效展开要以完善的体制机制作为保障，这与基层社会治理能力的现代化不谋而合。因此，总体而言，推进基层协商民主的发展能够提高基层社会治理水平。

3.推进基层协商民主能够助力 “两个一百年”奋斗目标的实现

当前，我国已经处于决胜全面建成小康社会的关键阶段，开启全面建设社会主义现代化强国的准备阶段。统一广大人民群众的思想，凝聚广大人民群众的力量为实现 “两个一百年”奋斗目标提供群众基础。

统一思想，凝聚共识，需要在尊重差异的基础上，找到13亿中华儿女的最大公约数。纵观历史，环顾寰宇，大多数社会形态与国家的制度设计多注重强势阶层的利益表达，相对于精英群体，普通民众在文化水平、参政经验、社会资源等方面的缺失使他们很难有效表达自身诉求，在政治体制的运作中不可避免地处于边缘地位，使得社会弱势群体对于政治运行的影响力微乎其微。但是值得指出的是，普通群众乃至弱势群体的利益诉求往往关乎生存，因而更加迫切。由于难以有效参与政治，这些迫切的诉求很容易受到忽视甚至伤害，而这些人占据了国家人口的大多数。

相比之下，我们所追求的 “两个一百年”奋斗目标，所要建设的是要使全体人民共享改革发展成果、公平正义的社会。这也就意味着我国的社会主义建设事业是尊重普通群众的利益诉求，能够保障广大人民群众共享改革发展成果的事业。大力推进基层协商民主的发展就是将普通民众的对美好生活的需要、建设中国特色社会主义的智慧纳入为实现“两个一百年”目标奋斗进程的制度设计。因此，大力推进基层协商民主的发展，能够助力决胜全面建成小康社会，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

［1］燕继荣.协商民主的价值和意义［J］.科学社会主义，2006（06）.

［2］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017：38.

［3］何霜梅，江卓.公共治理视阈下的社会组织与社会统战工作［J］.中央社会主义学院学报，2013（02）.

［4］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［N］.人民日报，2015-02-10（01）.