论人民政协民主监督的基本方式

重庆市南岸区政协理论研究课题组

（中共重庆市委党校，重庆400041）

中共中央颁布的 《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确提出，人民政协的民主监督是 “以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。由此，“提出意见、批评、建议”成为人民政协发挥民主监督作用的基本方式。

一、人民政协民主监督基本方式的历史进程

从新中国成立以来，中国共产党不断探索人民政协民主监督理论与实践，形成逐步完善的人民政协民主监督方式，为全面推进人民政协民主监督工作打下深厚根基。

在1949年9月通过的人民政协组织法中规定，政协全体会议 “就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”，政协全国委员会 “协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”［1］58-59，而政协地方委员会也承担着提出意见供政府选择参考的职责。毛泽东还提出 “我们的会议暂时还是建议性质会议”，政协组织法提出 “仅有建议权”［1］64，121， 实际上把提建议放在界定政协性质的地位，民主监督也必然是其中的重要体现。政协还以接受和处理人民意见为重要工作，要求必须认真处理人民的建议、询问、要求、申诉、批评等事项。

全国人大召开后，毛泽东提出政协的五大任务之一是 “提意见”，并认为 “政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的”［1］201-202。“长期共存、互相监督”方针的提出，突出了中国共产党与各民主党派之间，在坚持中国共产党的领导和社会主义道路等六条政治标准的前提下，发挥民主监督作用的重要性。而人民政协作为有广泛代表性的统一战线组织，其民主监督职能也一直突出界别监督的内涵。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意，从而更多、更全面地反映问题、处理问题，使方针政策的制定更加科学化、民主化。

以提意见、建议的方式发挥人民政协民主监督的职能，体现了人民民主的广泛性特征，也是人民民主的重要议事精神。政协委员可以提出各种不同的意见、建议，通过讨论、争论，不断增进共识；即使无法得到一致的结论，也可以将不同的意见提交有关方面，使执行机关从多方面去考虑，选择更合适的方案去执行。在政协领域提意见、建议，既体现中国共产党的领导，以贯彻党的方针政策；同时在党派、团体、政协委员之间，是平等的协商关系，领导个人意见不代表政策。从工作作风而言，“多一个监督，做起事来总要小心一点，谨慎一点”［1］304，特别是中国共产党作为执政党，更需要民主党派的监督。提意见、建议，特别是提出不同意见、批评对方的短处，更体现出人民政协领域广交朋友、深交朋友的独特要求。

改革开放以来，人民政协民主监督的基本方式从概念、目的、对象、内容、形式等各方面逐步完善，形成理论、制度和程序相协调的体制机制。1982年12月通过的政协章程首次明确规定，“人民政协实行民主监督的基本方式是建议和批评”［2］421，实质上就认为提意见、作批评就是民主监督。而协助国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义，则是民主监督的建设性的目的。“人民政协、各民主党派实行民主监督的特点，就在于能够广开言路，活跃思想，畅所欲言，使各方面的意见、要求、批评、建议成分反映出来。”［2］441民主监督的主要内容包括：“国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展规划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”［2］466民主监督的主要形式有：“政协全国委员会的全体会议、常委会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告，委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议，参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。”［2］466《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确提出人民政协民主监督的定义，“坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督”［3］795，初步形成了人民政协民主监督的基本方式的规范阐释。

中共十八大以来，社会主义协商民主制度成为国家的重大战略部署，权力运行制约和监督体系日益完善，人民政协的民主监督作为协商式监督成为社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排。2017年3月中共中央颁布的 《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对人民政协民主监督进行了全面部署，提出人民政协民主监督的科学内涵、工作重点、目的、源头、地位、指导思想和基本原则，进一步完善了人民政协民主监督的主要内容、形式、工作程序、机制以及党的领导。文件提出 “以提出意见、批评、建议方式进行的协商式监督”，完善了人民政协民主监督的基本方式的规范阐释，为深入理解人民政协民主监督的基本方式的科学内涵，科学谋划人民政协民主监督的基本方式的发展对策，提供了科学定位和基本遵循，促进了人民政协民主监督工作的全面发展。

二、人民政协民主监督基本方式的科学内涵

准确把握人民政协民主监督基本方式的内涵，是推进人民政协民主监督工作的重要基础，是在理论上不断深入以指导人民政协民主监督工作实践的必然要求。

科学理解人民政协民主监督工作以提出意见、批评、建议为基本方式，必须分析意见、批评、建议的含义，掌握意见、批评、建议在人民政协民主监督领域的具体内涵。从语言上讲，批评是指对缺点、错误所提出的意见，建议是对事件的进行提出具体办法的意见，意见是指见解、看法、想法或主张，或表达对人对事不满意。根据人民政协民主监督的具体工作领域，批评侧重于总体上认同，但是有部分不同意或认为有错误的情况，用于指出缺点和错误，要求改善或改正；建议是在整体认同的情况下，侧重于补充和完善［4］。意见有两重含义，一种就是指批评和建议，另一种是指个人的见解和看法。批评和建议有强烈的指向性，对方必须作出回应。而意见在表达个人见解和看法时，更偏向于自身，对方可以作为参考借鉴，不一定需要作出同意或不同意的回复。因此提出意见、批评、建议有时表述为提出批评、建议，含义是一致的。提出批评、建议或者提出建议、批评的不同表述，往往在于对当前形势的判断，区别在于人民群众对现实有相当不满，或者是社会发展很好但是需要更加进步完善。

科学理解人民政协民主监督工作以提出意见、批评、建议为基本方式，必须明确人民政协民主监督的性质定位是政治监督、协商式监督。政治监督表明人民政协参与监督不仅仅是事务性的参与以完善工作、端正作风，更是体现国家政权的特点，表明人民民主的广泛性。政协委员通过提出意见、批评、建议的监督方式参与国家政权，实现人民当家做主的目标，表明人民民主政权具有坚实的阶级基础和广泛的群众基础。协商式监督表明人民政协领域提出的意见、批评、建议，没有法律强制力和行政强制力，而是通过沟通交流、语言表达或书面形式，形成政治影响力以利于改善工作和发挥团结作用。同时，人民政协通过提意见、批评、建议发挥监督作用，体现了国家政治体制改革中推进协商民主建设的战略部署、完善民主监督体系的制度要求，也顺应了民主发展历程中 “监督式民主”［5］的世界趋势。

科学理解人民政协民主监督工作以提出意见、批评、建议为基本方式，必须深入分析意见、批评、建议的提出者与接收者之间的关系，明确政协与党委、国家机关及其工作人员等各方面的关系。政协委员、各界别团体和政协机关是提出意见、批评、建议的主体，而党委、国家机关及其工作人员、参加政协的单位和个人是意见、批评、建议的接收对象，双方在根本利益和根本立场相一致的基础上，根据平等协商、坦诚相见的原则，对党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况进行交流。从政协领域提出的意见、批评、建议供党政机关及其工作人员作为咨询性参考意见，以供借鉴、选择执行；而对政协的参加单位和个人则因提出意见、批评、建议的主体不同而具有政协制度约束力或咨询性协商价值。在意见、批评、建议的提出者和接收者之间，是一种合作而非对立冲突的关系，但是发挥着制约性的影响力。人民政协民主监督的制约性功能与党委、政府以及司法、社会等各方面的监督一起发挥作用，形成民主监督的科学体系。

科学理解人民政协民主监督工作以提出意见、批评、建议为基本方式，必须明确其与政治协商、参政议政基本方式的区别与联系，发挥人民政协主要职能的整体性成效。人民政协的民主监督既是人民政协的三大职能之一，又是国家政治体制改革的制度安排，具有双重的价值取向和制度定位。在人民政协的主要职能层面，政治协商是首要的基本职能，体现社会主义协商民主的核心规范，主要通过政协会议和经常性工作发挥作用；民主监督融政治协商于一体，主要通过提出意见、批评、建议的方式对事务性工作、工作作风表达观点，以期改善工作、改进作风；参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸，因而形式多样、方法灵活，主要通过开展专题调研、反映社情民意发挥作用。在国家制度层面，人民政协的民主监督是社会主义协商民主制度建设与完善国家监督体系相结合的产物，从而使政协所提出的意见、批评、建议在党委、政府、司法机关等各方面具有重要政治影响力。

三、人民政协民主监督基本方式的发展对策

以提出意见、批评、建议为基本方式的人民政协民主监督工作，是中国特色社会主义民主政治的独特创造，是推进协商民主建设和完善民主监督体系的重要内容。科学谋划人民政协民主监督基本方式的发展对策，对于全面深化改革新时代的民主政治发展具有重要意义。

发展完善人民政协民主监督的基本方式必须发挥理论先导作用。在全面深化改革新时代，理论创新具有重要的先导作用。人民政协民主监督工作的政治性、战略性特征，全局性、长期性发展，更需要科学理论指引。从国家战略层面，人民政协通过提出意见、批评、建议发挥民主监督作用，必须遵循人民民主理论、协商民主理论和民主监督理论。依据人民民主理论体现人民当家做主的根本方向，依据协商民主理论体现不断增进共识的沟通规则，依据民主监督理论体现权力制约的重要职能。从具体工作领域层面，人民政协通过提出意见、批评、建议发挥民主监督作用，必须遵循统一战线理论、多党合作理论和人民政协理论。依据统一战线理论体现社会各界别群众的广泛参与，依据多党合作理论体现中国特色的政党制度的最大优越性，依据人民政协理论体现专门协商机构的重要制度安排。

发展完善人民政协民主监督的基本方式必须严格遵守法律法规。全面依法治国是中国共产党执政兴国的基本方略，是推进中国特色社会主义事业的法制保障。人民政协事业是中国共产党领导的中国特色社会主义事业的重要组成部分，同样必须遵守法律法规。中国共产党的领导地位和中国特色社会主义发展方向是宪法保障的根本政治规范。人民政协提出意见、批评、建议不得反对党的领导和社会主义道路，不得对党和国家的基本理论、重大方针政策和重要决策部署发表不同意见，而是要集中于各方面的贯彻落实情况，以完善工作、改善作风为目标。在人民政协领域还缺乏专门的法律法规的前提下，人民政协提出意见、批评、建议需要依据中共中央和全国政协的相关文件，依据政协章程和各方面的工作规则的具体规定，有组织、依程序开展活动，做到理性有度、合法依章。

发展完善人民政协民主监督的基本方式必须坚持问题导向意识。中国共产党的理论方针政策贯穿着强烈的问题意识、鲜明的问题导向，体现了求真务实、深入实践的科学态度和科学方法。现实中的重大问题，体现社会发展的中心任务和发展规律，是各项工作的重点目标。人民政协提出意见、批评、建议，必须围绕现实中的重大问题，深入调查研究，实事求是反映情况，认真负责开展批评，务实提出建议，确保民主监督聚焦关键内容和环节。人民政协提出意见、批评、建议，必须坚持真诚而不敷衍的态度，努力为现实中存在的矛盾、困难提出解决的办法。人民政协提出意见、批评、建议，必须坚持热烈而不对立、尖锐而不极端的态度，在提供解决问题的建议过程中，做到增进团结、凝聚力量。人民政协提出意见、批评、建议，必须避免脱离实际的理想主义、完美主义倾向，在立足现实的基础上出谋划策。

发展完善人民政协民主监督的基本方式必须把握议事基本规律。围绕问题发表看法、沟通交流以及讨论辩论，既有程序性议事环节，也有实质性的基本规范。人民政协提出意见、批评、建议，必须把握支持与反对的辩证统一。对于同一问题，从积极性一面看，会体现支持，从危害性一面看，会体现反对。积极性和危害性总是内在地结合在一起，在实际工作中都是必须考虑的重要方面，而主导性的一面往往会成为决策的主要依据。人民政协提出意见、批评、建议，必须坚持正确与错误的辩证分析。坚持原则、分清是非是工作中必须做到的，而大量的不同意见、看法只是看问题的视角差异、具体的利益分歧或者是现实条件的局限，而不是原则是非问题；因此少分对错、多讲适合与否更有利于畅所欲言、各抒己见。人民政协提出意见、批评、建议，必须倡导多元多层、包容宽容，努力营造良好的民主监督氛围。

发展完善人民政协民主监督的基本方式必须完善制度、规范工作程序。完善制度程序是全面建成小康社会阶段的重要目标，也是中国特色社会主义各项事业发展的必然要求。在人民政协开展民主监督工作，是中国民主政治建设的一项重要制度安排。人民政协提出意见、批评、建议，需要完善的制度和规范的工作程序，不断健全工作机制，发挥程序性制约作用。在人民政协工作领域层面，可设立民主监督专门委员会，具体承担人民政协提出意见、批评、建议的日常性工作，突出民主监督工作职能。在协商民主领域层面，把人民政协提出意见、批评、建议形式的协商式监督，与政党、政府、人大、人民团体、基层、社会组织等渠道协调推进，突出协商民主的规范有序发展。在民主监督领域，把人民政协提出意见、批评、建议形式的民主监督，纳入到社会主义监督体系之中，同各方面的监督形式协调配合，更好地发挥人民政协民主监督作用。

［1］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

［2］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

［3］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（下）［M］.北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

［4］周国富，李火林.政协民主监督研究文集［M］.杭州：浙江出版联合集团，浙江人民出版社，2014：48.

［5］约翰·基恩.生死民主（下）［M］.北京：中央编译出版社，2016：589.