再分配在社会政策中扮演的角色①

((英))蒂特马斯//著，徐明明,,刘晓东//译，刘继同//校审

在西方的文献中，社会政策的多种概念与不同模式就像当代的贫困概念一样多种多样,异彩纷呈。从历史的角度看，社会政策与贫困两个概念之间确确实实具有诸多的相似之处，两者确实都是多种多样,五光十色。今天，在政治谱系的一端,那些政治家们将社会政策看作是最小政府针对最低数量穷人的一项暂时性的最低限度的活动，看作是在“自然”的社会中对少数民族群体实施社会控制的一种形式，看作是解决宗教性关爱同理伦理与强烈个人主义之间冲突的一种方式。按照这种观点,社会政策并非是一项良善的生意。假如婴儿死亡率上升，统计上估算的人均国民收入看起来就会更高。在政治谱系的另一端里，如麦克白一类的人曾经综合性和有所感悟地说过，“社会政策主要关注那些在同一个社会中一起生活的男性和女性之间关系网络的合理秩序，或者主要是关注那些指导和支配个人与团体活动遵循的原则,因为个人和群体会影响到其他人的生活和利益”（Macbeath，1957)。

目前，介于这两个极端性定义之间的是对社会政策的传统性、教科书式的概念界定（Wilenshy&Lebeaux,1958)。社会服务或者是社会福利被视为是社会政策的主要构成要素。长期以来，我们将这些社会服务或是社会福利标签用来描绘某些领域的公共干预,例如维持收入和公共卫生。这些都是显而易见、直截了当和可以测量的政府行动。政府为了各式各样的政治目的而采取行动，为了提供范围广泛的需要，为了提供物质性、社会性和主要是依赖性的需要。这些需要都是市场无法提供，或者是无法满足人口中某些特定人群的需要。一般来讲，这些直接服务是按照其所发挥的功能，由中央政府和地方政府中单独的部，专门的部，司局，或是处室组织起来的。这些部门被看作是“社会政策部门”，它们所从事活动被认为是具有清晰明确的再分配功能；它们能在政治层面上干预由市场决定的主张模式。它们能够将那些据说是国民产品的生产者或是创造者的主张，转移、分配给那些值得同情和慈善怜悯，但是他们对生产性服务却没有经济性回报奖励的人群。简而言之，这些人被看作是社会中较为贫困的未签契约的受益人群。而且由于这些分隔的社会服务功能单位需要对公众交代问责，所以这些社会服务活动基本上是量化和可以量化测量的。有鉴于此，我们可以测量这些活动对经济造成的负担规模（就像它习惯上所说的那样）。

我个人主张，在20世纪后半叶，这种现存的社会政策模式是十分有限性和不足够的。从其与当今的现实差距来说，这种模式就像最近某些会最大化地获取动机的经济人模型一样是有益的（或是毫无益处的）。接下来，我将试图通过英国近20年所谓的“福利国家主义”某些经验的教训来支持和解释这个观点。但是，首先，我要简要地讨论几个影响这种局限性社会政策概念的因素——尤其是从它与再分配代理人角色密切相关的角度来看。

对英国最重要的根源性影响因素也许就是济贫法（或是公共援助）的遗产。约60年前，在中产阶级和中高阶层的眼中，社会政策是针对穷人的济贫法政策。这种“使用福利”的模型是政治哲学的一部分，这种政治哲学将社会视为是市场的一种附属物（Stockholm,1964）。正如卡尔·波兰尼所言，“不是经济镶嵌在社会关系中，而是社会关系镶嵌在经济体系中”（Myrdal G,1960）。尽管在财务上并不情愿，但是济贫法的基本角色就是支持工业主义，而且试图在19世纪支持以个人获利为目标基础上的完全竞争性和自我规管式的市场经济。因此，它必须创造一系列期待的行为规则。关于就业和非就业、财产，储蓄、家庭关系、同居、家庭中男人等行为规则（Titmuss,1958）。正如迪斯累利曾说的那样，贫困被工业主义宣布为是一种犯罪。有关贫困的法律开始与有关犯罪的法律密切联系在一起。

1948年以后，英国在法律上不再存在这种体系，它不可避免地导致对个人的歧视。济贫法审查的多种耻辱污点，由一部分人对其它人和他们的行为进行伦理道德判断，这些是再分配的一种条件。我们现在知道，济贫法和公共援助行政管理的要求与韦伯和其他人提出的官僚主义的特点高度一致（Dicey,1958）。理论上说，这是一个简单明了和秩序井然，拥有合乎资格和不合资格公民的世界；这是一种批准和未获批准的依赖模式；这是一个有些人可以管理变革，有的人则不能管理变迁的世界。从济贫法超过一个多世纪的运行看，英国在1948年继承了一整套的行政管理性态度、价值观和惯例；基本上说，中产阶级在结构上和伦理道德应用上继承了济贫法；1948年新社会服务的瓶子中被注入了大量的歧视和偏见的老酒。经过几乎近20年持续性的新项目，通过社会工作者的征募招新、培训、再培训、在职培训，以及在公共服务中指派社会工作者，目的是部分地清除行政管理行为中的这种济贫法遗产（Polanyi,1945）。

有鉴于此，济贫法和公共援助的历史对理解今天的社会政策概念仍然具有重要的作用。如果人们不赞同工业主义带来的社会成本，允许技术进步带来的绝大部分伤害停留在它们产生的地方，那么，显而易见，（公共援助）系统是再分配性功能的。这能够直接让清楚、明确的穷人受益。那些需要最多的人们确实能够获得某些益处。但是，由于过去遗留下的政策和行政管理工具十分有限，这个系统只能通过运用惩罚性的区分审查措施，通过加强对批准的和未批准依赖的概念认知，而且从他们的自尊感和自我决定感的角度来说，通过对福利接受者的损害性攻击而发挥作用。在这种已建立的人们共同拥有的价值观模式下，这个系统只能通过甄别区分和社会性分割、分裂进行再分配。

现在，所有这些都已经整理成册，有条不紊地存放在社会调查，以及在某种程度上已成为古老历史的档案里。同样众所周知的是，在过去30年左右的时间里，社会回应贫困挑战的故事：人们发现这种公共援助系统在行政管理上基本毫无效果，发现它不能发挥它应有的本性以吸收新方面的社会知识和心理知识，因此它既不能有效地发挥再分配代理人的作用，又不能有效发挥预防阻止社会解组、社会崩溃代理人的功能；而且还发现这个系统在根本上与为全民服务的需要并不一致、相互冲突，因为无论何种种族、何种宗教或是何种肤色公民，所有的公民均应享有完全和平等的社会权利。

当我们努力了解到这些教训以后，我们在英国逐渐开始摒弃对二等公民的歧视和公开明显的再分配服务。为所有公民提供最低标准的社会服务开始道歉、赎罪般地成为社会现实。与其他国家共同一样的是，我们创建了供款的全国性保险或是社会保障，并且根据公民权利提供福利津贴。人们要求保险精算师取代公共援助提供官员的功能。1944年立法规定，无论他们父母的收入状况如何，所有儿童均能享受免费中学教育的政策，这是综合性教育系统的一部分。1945年，人们呼吁公共住房局为所有的居民建造住房，而不仅仅是为工人阶级建造住房。1948年，针对工人阶级有限性和二流的健康保险计划，转型为一种覆盖全民的综合性和以需求为基础的免费提供的健康服务（Geth,1946）。

社会政策所有的这些变化和诸多其它的在直接性和公共交代问责工具方法的变化带来了这样的概念和理念，1948年，英国建立起“福利国家”。与此同时，对于福利国家问题已经达成广泛的政治共识。另一方面，也存在相当多的有关福利国家原因和效果的困扰和争论。例如，许多人认为这些政策变革是由于深思熟虑的再分配原因引起的，而且这些结果也会非常地平等。可能，这个是可以理解的。实际上，过去的直接性福利是再分配性的（人们认为它不包括财政系统的影响）。因此，人们会自然而然地假定：未来的福利越多，就意味着有利于穷人的再分配越多。当然，也存在不同看法的人（这也包括我自己在内），他们相信：那些导致社会政策领域主要变革的基本性和主导性历史进程与人们对社会的需求密切相关：需要为所有人提供非歧视性和无差别性服务，而不论其阶级、收入、或是种族有何不同；需要那些将增加人们自尊感的服务和关系；需要那些将旗帜鲜明地鼓励和促进社会整合的服务。从某些角度上说，这些政策上的主要变革可以看作是一种对中等收入和高收入阶层共享公共福利（和成本）福利益处的意识形态性诉求。

自1948年以来，英国社会政策的公共模型被塑造为具有两个主要的角色或目的：再分配目标和非区别对待目标。人们相信，实现后一个目标的前提是：对全民性、普惠性（或综合性）体系的全国性保险、教育、医疗保健、住房和其它的直接性服务进行立法。

在过去的15年中，我们对这些服务所发挥的功能作用都知道些什么呢？社会福利中的普惠主义取得了什么样的成就？显而易见，我无法为你就这种发展过程中的所有方面提供全面详尽的答案。在这期间的13年里，执政的政府至少是在早期阶段中并未能完全忠诚于“福利国家”的概念。因此，我要强调和聚焦于我的结论，在关于再分配的主题上，尽管它们是简单和并不充分的。

就这一点上来讲，我只会涉及到有时候被我称作“社会福利的冰山现象”，即直接提供实物性公共服务（例如教育和医疗保健服务），而且直接为现金性福利津贴直接付费（例如退休金和家庭津贴）。

现在，我将转向去讨论社会政策其它两个主要的类型。在英国和其它国家中，社会政策几乎在相同的时间里发展和扩大了它们在我所说的“社会服务”类型中的角色。在其它地方，我将前者称作“财政性福利”和“职业性福利”。这些是非直接或者是称作被“社会政策冰山”淹没的部分。过去二十年间，英国在这两种类型福利上均获得了显著的发展。

社会政策的这三个类型在再分配上具有相当多的共同之处。他们都关注于改变现行的个人模式和家庭模式，改变由市场决定的，改变由拥有过去积累权利决定的，以及改变由政府对国防和其它非市场部门服务提供所做分配决定的，对资源的未来主张模式。例如，社会福利通过直接提供实物性教育，或者是提供免费或者是低于市场价格的精神健康服务，改变了要求主张的模式。当纳税人孩子诞生时，当儿童教育延长和接受高等教育时，当男人有位前妻要供养时，当纳税人达到特定年龄时和诸如此类状况时，财政性福利通过减税（这样就增加了其可以自由支配的净收入）改变了这种要求主张模式。根据他或她在环境上的变化，根据在家庭责任和可以利用（和已获得的）接受高等教育的机会，根据在住房拥有权和诸如此类因素，今天，个人对资源的要求主张模式也通过财政性福利政策发生了较大的变化。最近，在英国、美国和其它国家中，税收系统在某些领域中被认为是对社会保障系统的一种另类选择，被认为是一种被用于为年老人、为大家庭、为盲人和其它残疾人群体，以及为弥补今天可能会持续20年或更长时间部分性教育成本负担，提供更高收入的政策工具。

依据就业状态、工作业绩和记录提供的职业福利，可以采取以现金或实物提供的社会保障形式。就像财政性福利一样，这种职业性福利提供是由政府通过立法批准的，他们认为这些服务也许可以作为社会福利中扩展性服务的另类选择。他们的成本在相当大程度上被平均到所有人口之中。因此，正如社会福利和财政福利一样，职业福利是一种再分配的主要机制。

在英国，职业福利一般包括：雇员养老金；幸存者津贴；儿童津贴；死亡津贴；健康和福利服务；解雇费和失业补偿（与当时财产权的丧失补贴类似）；个人性旅游、消遣娱乐和服装花费；餐券；小汽车和季节票；居住性食宿；假期花费；儿童在私立学校的学费；疾病补贴；医疗花费；教育和培训资助，以及“从最典型的可消费实物商品的形式，到最无形和最不可触摸的令人愉悦形式”的津贴范围，这些职业福利既不是采用金钱的形式，也不是采用可以变换为金钱的形式来表达的。

仍然是与财政性福利一样，这些职业性福利津贴的主要组成部分，可以解读为社会政策对依赖性的认可。例如，年老人、儿童和寡妇的长期依赖，以及疾病和就业权丧失一类的短期依赖。

这三类福利涉及的人群有所不同，但是其中相当多人群可以有资格同时享受这三类福利。在英国，绝大多数的社会福利服务（除国家救助和大学高等教育之外）是普惠性和全民性的，并且是以公民权利为基础提供的；它们是面向所有人提供的，而且没有收入审查。因此，获得这些服务并不取决于成就、业绩或是所继承的身份。财政性福利涉及更少的人群，只针对那些缴纳直接税的人群，而不针对那些缴纳财产税和社会保障供款的人群。职业福利针对的是就业人群，而且现在主要是针对白领和中产阶级职业的人群。因此，福利津贴的多少取决于业绩、成就的高低。

如上所述，所有三种类型的福利均是再分配性的；它们改变了对现有资源和未来资源的要求主张模式。他们在各自独立和自我控制的系统中发挥再分配的功能；而且它们也在与整个经济密切相关活动中发挥再分配功能。举例如下。许多既包含体力劳动者，也包含非体力劳动者的私人养老金计划，都更倾向于将资源由较低收入的职工向较高收入职工实施再分配的主张。原因是低收入职工更换工作更加频繁；这样就不需要为这些职工支付全部养老金。据英国一项统计，为私营机构所有雇员保留全部养老权会使私人计划的实际成本增加15%～25%[这是目前政府社会保障改革建议的目标，（指私营化，校者注）（Hall,1952）]。此外，近期发现，私人养老金计划的国库（整个社区）成本，大大超过国库对全民社会保障养老金计划的贡献。社会为富人承担的养老金金额远超对穷人的负担值（Tit-muss,1962）。

这个目标已经部分实现，原因是职业福利和财政福利津贴基本上是以成就业绩、身份地位和需要的原则为基础的。如果存在需要，那么收入越高则福利津贴越多。与之相比，社会福利津贴一般只考虑需要——对医疗照顾的需要、教育的需要和诸如此类的需要，而不考虑其收入多少或是身份地位高低。

现在，我将从非常一般性的角度来说明三种类型的社会政策再分配，特别是以英国为例描述它们的运行状况。现在，普通大众一般认为，实际上这三种体系完全不同。这三个体系之间如何发展，而且最终是成为一个体系却被其他的人所忽视，视而不见。三者都是作为抽象和独立的实体而被赞赏、批判或是深受欢迎。从历史的角度看，三者均发展了截然不同的贫困概念或是生活费概念，均发展了截然不同的决定批准性依赖的标准，在决定福利资格时均发展了截然不同的伦理道德价值判断标准。下面的部分例子可以说明这个观点。

为了决定免收，老年人的收入需要和诸如此类的问题，财政系统中发展的社会政策的生活费概念，与公共援助里使用的概念大相径庭，截然不同（Titmuss,1963）。在一些政策领域中，财政的贫困概念是就业——例如，在决定大学生的奖学金资助时。在其它和相类似的政策领域中，公共援助的概念也是就业——例如，在决定是否帮助学校中贫困家庭里16岁的学生时。当你仔细思考后就会发现，评估16岁的依赖者会按照比18岁，或者甚至是23岁依赖者更低的救助标准（例如医学生或是研究生），这非常奇怪，令人匪夷所思。

实际上，从社会角度看，我们拥有两种决定救助的贫困标准。这两种标准都是高度主观性和不科学的，都是用来救助依赖性状态的。一个是工人阶级的标准，一个是中产阶级的标准。前者已经过社会学家、社会工作者和经济学家长时间的调查、研究、测量和有关争论，并且以此为主题出版了卷帙浩繁的书籍和博士论文。与之相比，实际上，后者却被忽视了，无人问津。

另外一个关于在不同类型福利中两重标准并存运行的例子，要在一个更为广泛的范围里选取——这个例子说明社会政策在道德价值观中的角色。

在社会福利的类型中，人们认为，为了无人赡养的母亲和她们孩子提供的现金援助，一旦发生同居生活，那么来自公共基金的现金援助便应终止。这是一种事件——或是一种关系——这种关系极少可以通过法律来证明。这更不是一个科学的事实。在英国，我们拥有一部关于共同居住的管理规定（Ruber,1962）。你家庭中有一个男人的规定（Titmuss,1964）。它们二者在本质上是相同的事情，它们都不能用准确的操作性术语清楚地表达出来。因此，它们在实际应用上主要依赖于谣传和道德伦理判断。

在财政性福利中同样出现是否给予救助的相同问题。例如，我引用霍德森勋爵法官给皇家结婚和离婚委员会备忘录中的话：“现在，一个高等纳税人可能，而且经常是同时与很多的妻子共同生活，因为自离婚后他的前妻们将不会作为与他有关系的人来对待。从税收的目的看，他可以管理的非常好，因为自他获许（一个社会政策决定）从他的毛收入中去扣除他所有妻子维持生活的津贴后，由于税收目的而留给他的净收入几乎将不会受到什么影响（Titmuss,1959）”。

这两个例子都发生了再分配；在这些有需要和依赖性的情况下，社会给予了援助。但是，帮助公共援助母亲的决定可能会涉及对道德行为的判断。对于纳税人的情况而言，这个决定则是自动性和客观性的。这种双重标准的逻辑并不明显、清晰。假如一个标准是被社会所接受和批准的行为，那么，为什么另外一个标准就不行？

现在，我有必要开始将以上的反思整理汇总在一起。在过去15年间，我们从英国这三种类型福利所发挥的实际作用的经验中能够获得哪些教训？显而易见，我不能只给你提供一份不是分隔片面的回答，而且即使这样会涉及达到危险程度的过分简单化。为了分析和测量这种福利的社会划分过程的再分配效果，将是一项极端错综复杂的任务——即使能够得到那些基本性的统计数据，况且在很多领域中并无统计数据。我所能提供的只是少量一般性和可以总体性推论的结论。

起源于直接性、普惠性并以实物形式提供的社会服务创造所带来的最主要积极性成果是，已经瓦解了正式性区分、差别对待所带来的诸多障碍。一项公众认可的不考虑收入、等级或是种族差异的服务标准，取代了那种长期以来意味着二等公民就接受二等服务的双重标准。这个成就已在国家健康服务中非常清晰地反映出来。尽管保守党政府多年来一直严格控制国家健康服务的花费，但却一直遵循着所有公民对所有医疗照顾分支领域可及性质量的原则。单单从非区分、非差别对待福利目标的角度看，这种非道德判断性服务就是国家健康服务显著的成就。这种成就的部分原因应归因于这一事实：即在1948年中产阶级被邀请进入该服务，他们确实进入这个服务，而且从此以后绝大部分人一直留在这种服务中。他们没有像在中等教育、退休养老金等其他领域所做的那样，签订社会化医疗照顾服务的外包合同。他们持续不断地参与，而且他们更加明确表达的对改善服务的需求，在服务标准——尤其是医院服务的总体性提高方面是一种举足轻重的因素。

但是，正如英国和美国某些社会政策学生开始学习到的那样，可及的平等性并不等于结果的平等性。我们不得不问的统计学问题和社会学问题是，一些关于社会福利的高成本质量部门和低成本部门的利用率。我们不得不问的相似问题是，一些关于专业人员（医生、教师、社会工作者和许多其它的专业人员），在诊断需要，在为这种服务或那种服务选择或是拒绝患者、案主和学生时，如何履行他们角色的方式。在现代社会里，专业人员越来越多地成为我们福利命运的仲裁者。他们是结果平等的核心掌控者。他们有助于决定社会政策中再分配的模式。

这些概括尤其适用于以普惠主义和以需要为基础免费提供组织起来的实物形式的服务。实际上，当这种服务存在时，我们用专业性决策者取代了经济市场中粗糙野蛮的决策。而且，我们表达的更加清晰明确的事实是——这自身就是一项重要的收获——穷人在掌控更广阔的社会，在管理和应对变化，在不同备选方案之间做出抉择，在一个错综复杂的福利世界中发现适合他们的方式，将具有更大的困难。

我们从15年健康服务经验中知道的是，收入越高的群体越知道如何更好地利用服务：他们倾向于更多接纳专业人员的关注；在更好设施、更好人员的医院中占据更多的床位；接受更多可选的外科手术；拥有更好的妇幼保健，而且他们比低收入人群——尤其是毫无技能人群，更容易获得精神科的帮助和心理治疗。

这些就是用来理解一种主要的、实物形式的、直接性福利服务在再分配中所扮演角色的全部影响因素。它们不是反对综合性、以需求为基础免费服务的观点。但是，它们确实强调了一个结论。社会福利中的普惠主义，尽管是减少和消除正式性社会区分和经济区分障碍的必要性前提，但是其自身并不能独立地解决如何获取更难获取、更好的医疗照顾服务，尤其是预防性医疗照顾的问题。

英国在教育领域中的经验也能总结和得出同样的一般性结论。尽管在过去15年间经历了变革和扩张，事实上，今天，男性大学本科毕业生中是体力劳动者后代的比例比1928——1947年间降低了1%。尽管大学生的数量已经翻了一番，但是，来自工人阶级家庭大学生的比例仍然非常稳定地维持在1/4左右。

“福利国家”高成本部门的教育系统中主要的受益群体是较高收入的群体。通过中等教育中繁荣兴旺私立部门的持续性存在（部分是由国家以各种各样方式补助津贴的，其中包括税收减免），以及通过1948年以来财政性福利类型中为依赖性儿童提供服务的发展，这都有助于这些群体从中获益。例如，以每位拥有两个孩子的两位父亲的故事为例，一个父亲的年薪60,000$，另一个父亲的年薪1,500$。同时对儿童的直接性社会福利花费和非直接性财政福利花费的效果结合起来看的话，结果是现在，按照认可的依赖儿童的需要，富裕父亲从国家获得的钱数是贫困父亲的13倍之多。

值得从再分配观点进行分析的另一个社会政策领域是住房。在这里，我们必须考虑缴纳地方税收、公共住房补贴、利率、按揭利息的税收减免和其它因素之间错综复杂的影响。当我们这样做之时，我们发现国家给予众多中产阶级家庭购买他们自己住房的补助津贴，远远多于给予公共用房（地方政府）穷人租户的补助。

这些已不再仅仅是通过引用更多例子说明：在一个更为广阔的参考框架中研究社会政策再分配效果的需要。迄今为止，我们进行社会诊断的技术和我们的概念框架太过狭隘、狭窄。因为我们拥有相互分隔的穷人，我们便有相互分隔的社会福利。过去流行的社会政策分析模式只针对那些直观可见、直接性和即刻性的社会现象，这是不足够的。这种分析并未能告诉我们关于再分配的社会现实，而且再分配正在通过技术变迁和社会变迁的过程，以及通过社会福利、财政福利和职业福利的整合性效果创造出来。

按照获得性地位、继承性地位或是需要的原则，通过福利途径产生的再分配应有多大？应该达到什么样程度呢？这种形式的问题是当今英国正在讨论的基本性问题。而且这类问题正在指向社会政策——尤其指向社会保障和住房这两个重要领域。因为变革的工具和再分配的工具均已经被忽视了十年，或者是更长的时间。我们已经在寻找新的神明，或者是根本就不存在神明。现在是我们重新思考它们的新角色和新形象的时候了。也许可以将我们的旅程命名为“让福利国家惠及穷人的道路”。

[1]Dicey A V.1904，Law and Opinion in England during the Nineteenth Century，Harvard Law Review，17(8):511-532.

[2]Geth H H AM.1946，From Max Weber;Essays in Sociology,NewYork:Oxford University Press.

[3]Hall M P.1952，The Social Services of Modern England.London;Routledge.

[4]Hodson J.1952，Royal Commission on Marriage and Divorce，British Medical Journal,1(24):63-76.

[5]Lindsey A.1962，Socialized Medicine in England and Wales.University of North Carolina Press.

[6]Macbeath A.，1957，Can Social Policies be Rationlly Tested？.London：Oxford University Press.

[7]Myrdal G.1960，Beyond the Welfare State.Yale University Press.

[8]Nevitt D.1964，Essays on Housing,Occasional Papers on Social Administration，London:Codicote Press.

[9]Polanyi K.1945，Origins of our Time.Beacon Paperbacks(45):63.

[10]Rubner A.1962，Fringe Benefits，London:Putnam.

[11]Stockholm，1964，Social Welfare Statistic of the Northern Countries Report no 9.

[12]Titmuss R M.1959，The irresponsible Society，Fabian Tract.

[13]Titmuss R M.1962，Income Distribution and Social Change，London;Allen&Unwin.

[14]Titmuss R M.1963，Essays on the‘Welfare State’，London;Allen&Unwin.

[15]Titmuss R M.1964，Income Distribution and Social Change，British Tax Review,January-February.

[16]Wilensky H L.，1958，Industrial Society and social Welfare ，New York:Russell Sage Foundation.