关于妇女家暴防治的法律问题探析

淡其瑶

摘 要：《中华人民共和国反家庭暴力法》公布实施后各地都相继出台了地方性反家暴法规或细则，本文通过对青海省西宁地区家暴防治实践成效和经验的考察，分析其不足之处，寻求进一步建立和健全西宁地区家暴防治问题解决的路径，并希望对我国妇女家暴防治制度的构建有所裨益。

关键词：妇女家暴防治；多部门联动；公权力；社会救济

2016年《中华人民共和国反家庭暴力法》的实施结束了“法不入家门”的历史。这部预防和制止家庭暴力的专门立法强调了国家和政府的责任，彰显了尊重和保障人权的宪法精神。而早在2005年青海省第十届人民代表大会常务委员会上就通过了《青海省预防和制止家庭暴力条例》。这一地方性反家暴法规的出台填补了青海家暴防治的空白。本文通过对青海省西宁地区妇女家庭暴力防治经验和不足之处进行分析和研究，以期完善家暴防治的解决路径。

一、 青海西宁地区妇女家暴防治的现状与不足

在《反家庭暴力法》实施的这一年里，全青海省各级妇联共受理群众来信、来访、来电924件（次），家庭暴力问题453件（次）是信访重点问题。[1]而且从近年来西宁市妇联信访统计数据也表明：婚姻家庭权益类案件占信访总量的80%以上，其中家庭暴力信访件占75%，并呈逐年上升趋势。而且施暴手段多样化，成为社会发展不稳定的隐患和顽疾。在这一背景下，西宁地区公权力及社会各界联动将针对妇女的家暴纳入有效的法律干预之下，已刻不容缓。

西宁市已成立妇女维权合议庭8个，婚姻家庭纠纷调解委员会8个，110家庭暴力报警点58个，妇女维权服务站71个。西宁市各级妇联强化基层阵地的维权服务功能，与公安、法院等部门联动，在西宁市基层建立了58个110家庭暴力报警点。[2]同时，西宁市妇女维权合议庭在立案、调解、审判、执行、救助等各个环节为妇女提供专业的维权服务。“110”家庭暴力报警点开展了“一案一档案”及反家暴专业知识培训，帮助妇女获取诉讼维权证据，提高民警干预家庭暴力能力。妇女维权服务站开展矛盾纠纷排查化解、维稳法治宣传教育等工作，举办了“零家庭暴力社区”、“三好三爱”家庭评创等，进一步拓展了维权工作的内涵。针对需要法律援助的受害人，西宁市司法局在法律援助方面也提高了业务专业性。西宁市城东区司法局举办的法律援助业务培训活动。旨在增强司法所长及司法所工作人员、司法专干的业务水平，并邀请西宁市法律援助中心专家对法律援助范围、申请和审查、法律援助实施等方面进行了详细的讲解，为法律援助规范化建设起了一定的积极作用。

通过本次实地调研，我们发现青海西宁地区在家庭暴力防治的实践中还存在着某些不足和亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面。

（一） 反家暴地方性实施办法及细则滞后

自《中华人民共和国反家暴法》出台近一年来，许多地方和部门相继出台了与其配套的具体实施办法，涉及强制报告、公安告诫书、家暴庇护、人身安全保护令等多个制度。截止今年7月，已有24个省出台了反家庭暴力法的配套法规和政策文件共247余份。而继2005年通过的《青海省预防和制止家庭暴力条例》之后，西宁地区没有地方性的反家暴实施办法或细则的出台。而家庭暴力是一个复杂的社会问题，对于其干预需要多部门联动协作，才能见效，细则或实施办法的出台能启动反家暴联动机制的运转从而完善反家暴防治网络的构建。

（二） 公权力介入不足

1.法院执行人身保护令不力。

人身安全保护令由人民法院执行，公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助执行，但具体如何分工合作缺乏规定。比如，在对西宁市城中区法院的走访中了解到，城中区法院一年仅发出过两个人身保护令，且当地媒体还对此事件进行了详细报道。即使社会舆论如此高度关注对人身保护令的实施，在个案中仍有施暴方对受暴妇女照打不误的情况出现。即使受害人拿到了人身保护令这块“护身符”却仍被侵害，其问题就在于人身保护令执行方面，缺乏一个执法主体去监督保护令的执行。

同时人身保护令也存在反家暴普遍存在的证据“认定难”的问题，如，法院对于证据审查过严。由于有些受害人会面临现实存在的危险，这时证据搜集非常不易，比如妻子面对拿刀威胁自己的丈夫，受暴妇女在当时的紧迫状态下很难搜集证据，在家这种隐私场所发生的临时性暴力基本上是没有相关证人、证言的，一旦报警，也无法还原当时受暴妇女遭到的胁迫。因此对证据审查过严，是不符合反家暴法出台的初衷的。按照法律规定，只要当事人面临现实存在的危险，这种情况下法院就應该发放保护令。对人身保护令发放与其说是审查，更多应该是评估，应该有利于受害人。过于严格的审查，很可能错过了时机，造成更严重而无法挽回的伤害。

2. 公安机关家暴告诫制度落实不到位。

经走访调查在家暴案件中，派出所、妇联及社区合作时缺乏统筹指导。在接到家暴报警后很难快速、深入的了解家暴具体情况。除非受暴妇女构成轻伤，否则民警口头训诫并完成出警记录，因而尚未形成多部门联动反家暴的的运作机制。以家庭暴力告诫制度为例，有部分派出所知晓这项制度，但未曾发出过家庭暴力告诫书。且从民警处了解到，派出所警力非常有限，除了日常上班外还有24小时执勤任务及其它的警务活动，没法做到对所有报过警的家暴案件进行回访调查。

（三） 社会救济力不从心

1. 妇联因人力和财力有限心理疏导难以长期坚持。

在调查中了解到，基层妇联虽相对了解受暴妇女及其家庭情况，但其因缺乏执法权而无法对施暴行为进行有效的制约。妇联对家暴事件只起调解作用，如对施暴人进行批评、教育。而对于屡教不改或变本加厉的施暴者，妇联没有权利对其采取任何强制措施。同时，针对受暴妇女的心理创伤恢复工作，妇联有短期的免费心理疏导服务，但因经费所限很难提供长期免费咨询。而且由于妇联人手有限、信访工作量大等因素，没有对来访人员进行回访。但是，家暴纠纷处理效果反馈是一个非常重要的环节，不但可以了解妇联处理纠纷的效果，还可以总结和改进调解技巧。

2. 受暴妇女庇护所时间短对受暴妇女支持力度小。

据走访了解到，庇护所由西宁市妇联统筹管理。其提供食宿及为期7天的庇护。心理疏导方面由社区选出的非专业性的志愿者提供。自2016年成立以来，该所只接待过三位受暴妇女。造成这种门庭冷寂的原因主要是我国与国外妇女庇护所的成立背景和运行模式的不同。西宁市庇护中心所处位置私密性差，不利于受暴妇女的保护。从庇护时间上来看。在海外，庇护期限是根据个人的需要来评估的，时间可以很长，甚至长达一年。但西宁市妇女庇护所提供的庇护时间很短，不能满足受暴妇女的需求。同时因为庇护时限短的原因庇护所在心理疏导方面很难长期坚持。

二、 进一步健全和完善对青海西宁地区妇女家暴防治工作的建议

通过上述对青海西宁地区对妇女防治经验和不足的分析，对健全和完善青海西宁地区妇女家暴防治工作有以下几点建议。

（一）公权力层面：呼唤地方性法规和政策的出台

青海省西宁市地区亟需出台与《中华人民共和国反家庭暴力法》配套的实施办法或细则，同时需相关职能部门对其作出具体的解释和补充。比如，强制报告、公安告诫书制度缺乏具体流程、内容、法律责任等规定。今年11月，深圳市已经在对《反家庭暴力法》实施办法的草案进行研讨。来自全国及广东妇联、公检法司、民政部门代表一起交流分享预防和制止家庭暴力的经验和做法。围绕反家暴部门合作机制、强制报告制度的建立和完善、社会救助和庇护制度、社会组织与政府部门的衔接机制等议题展开了讨论，研究论证《深圳市贯彻落实〈中华人民共和国反家庭暴力法〉实施办法（草案）》。[3]

1. 公安机关切实落实家暴告诫制度及家暴案件工作流程。

家暴告诫作为一种相对温和的干预措施，与行政处罚最轻的“警告”进行了无缝衔接。对于尚不需要进入警告处罚范围的轻微家暴行为，公安机关可以通过告诫的方式，予以警示干预，要求其不得再行实施家庭暴力。作为受害者一方，也不用担心此告诫记录会影响家庭利益与前途。这是告诫制度前所未有的优势所在。[4]南京市以前每年接警的家庭暴力案件平均在3000件左右，自实行告诫制度以来，接警数量比同期下降31.1%。[5]这也印证了家暴告诫制度有助于形成防控家暴的良好法律环境。落实家庭暴力告诫制度需由多部门联合制定家暴告诫书实施办法，由公安局积极承担反家暴主力军角色，通过司法所、妇联居（村）民委员会等组织的介入做好家庭矛盾纠纷的疏导工作，预防家庭暴力行为的升级。

除落实家暴告诫制度实施办法外，公安机关完善办理家暴案件的工作流程也同等重要。2013年，湖南省公安厅出台《湖南省公安机关办理家庭暴力案件工作规定》这一防治家暴案件的规范性文件进一步完善了办理家庭暴力案件的工作流程、警情处置、询（讯）问要求及公安民警的执法职责。工作规定的启用将执法依据和执法步骤公开量化，提高了处理家庭暴力案件时的可操作性。

2. 人身保护令的执行要求法院和公安实现联动并切实保障保护令的权威性和威慑力。

针对人身保护令法院执行难的问题，应确定人身保护令执法主体从而监督保护令的执行。虽然《反家庭暴力法》规定了保护令的送达和执行由人民法院负责，公安机关负责协助执行，但在对派出所及法院的走访调查中发现，派出所一般不主动涉及保护令裁定的送达和执行程序。而在司法警察送达的情况下，实行效果往往不够理想。特别在现实中，就存在被申请人不服从司法警察的情况。被申请人一旦拒绝履行保护令，保护令就是一纸空文。所以，司法警察在对被申请人进行人身限制上不如公安机关便利。在美国，保护令的签发由法院执行，但是保护令的具体执行是由当地的公安机关执行的。公安机关本身负有保护公民人身安全的职责，同时第一时间接触家庭力事件，能够更直接地执行保护令。且相较于司法警察，公安警察对施暴者来说更具有威慑力。[6]只有通过对细则更明确的规定，公安机关对保护令的执行才更有效。

（二） 社会层面：加强各部门反家暴联动机制

1. 妇联需全程参与家暴调解和与审判以落实司法联动保护机制，同时与社会团体合作为受暴妇女提供心理咨询等服务。

针对妇联执法权的不足，可以借鉴浙江省嘉兴市司法联动保护机制。嘉兴市妇联与法院联合出台了《关于合力共建婚姻家庭纠纷调处新机制的实施意见》，建立了诉前引导调解、庭前与庭后全过程调解及妇联系统人民陪审员参与审判等共建模式，进一步清晰妇联以人民陪审员的角色参与调解和審判的案件类型。自诉调对接机制建立以来，妇联系统人民陪审员参与婚姻家庭纠纷案件8起，提高了婚姻家庭纠纷调处的针对性和有效性。为加快受暴妇女精神创伤恢复进程，妇联应长期提供免费心理疏导服务。贵阳市妇联通过与相关心理咨询部门或社会团体（如贵阳市婚姻家庭建设会）合作，为受暴妇女提供免费的心理咨询。通过对其进行疏导，降低了受暴妇女的无助感和焦虑，并避免其采取自杀等过激措施。

2. 在医疗机构建立专门的“家暴验伤中心”为受暴妇女提供有力的家暴伤情鉴定证明。

家庭暴力普遍存在“举证难”的问题，应为受暴妇女的验伤及做伤情鉴定提供便利。如，吉林省长春市妇联、市司法局与市卫生局合作在长春市中心医院成立了“长春市家庭暴力验伤中心”。该中心由市卫生局负责管理；市司法局负责对中心进行鉴定工作指导；市妇联具体负责对家庭暴力受害人投诉的接待工作，经调查核实后根据需要，为受害人出具“家庭暴力验伤委托书”，指定其到中心验伤。验伤中心将对家庭暴力受害人的伤情进行鉴别和判断，并提供鉴定意见。该中心有司法鉴定人员24人，教授级别的专业人员，既懂法律，又懂医学。长春市官方家庭暴力验伤中心的建立为家庭暴力“取证难”开辟了一条新的法律工作领域，这一举措可以提高受暴妇女及时验伤，以及证据的收集，对于后续家庭暴力案件的证据认定提供有力的证明。[7]

3. 受暴妇女的庇护制度应考虑与民政部门救助机构相互衔接，合作解决经费及庇护时限问题。

对于受暴妇女的临时安置问题，公安局及负责管理庇护所的部门职责分工需要进一步明确。公安机关应当通知并协助负责管理庇护所的部门将符合条件的受害人妥善安置。这也涉及到公安和有关负责部门如何衔接、安置场所的条件、期限等问题。因此需要通过实施细则或司法解释予以明确各相关部门在庇护工作中的职责分工与合作，完善家暴庇护所制度，让受暴妇女不再孤立无援。

（三）个人层面：转变受暴妇女的传统观念竖立对家暴“零容忍”的态度

对受暴妇女来说，个人维权意识的觉醒才能真正改变受暴的处境。我们要认识到家庭暴力不是一种“家丑”而是一种犯罪，因为人的身体和尊严神圣不可侵犯。婚前需鉴别家暴先兆，婚后在第一次被家暴时，就必须报警寻求法律援助，尽快考虑离开家暴怪圈。因为高频次的施暴会在暴力行为没被制止后愈演愈烈。无法逃脱的受暴处境，使受暴妇女“学会了无助”。雷诺尔·沃柯认为，受暴妇女在经历了两个家庭暴力周期后还没有决定采取行动或仍无法终止两人的关系，即患有“受虐妇女综合症”，如果再想摆脱施暴人则会异常艰难。而只有通过法律才能捍卫女性作为人的最基本的生命、健康、人身自由、财产等权利。

父权文化下的传统婚姻家庭模式是以夫权为中心的婚姻。为使妻子臣服于夫权的控制，家庭暴力就是最直接的实现途径，暴力的根源就是性别不平等。传统的性别文化塑造了落后的性别观念，这种观念指导下的行为削弱了反家暴法律的运行效果。社会性别视角认为，两性差异实质上是由社会制度和文化等外部因素造成的，是可改变的。在反家庭暴力的实践中，我们可以通过多种方式改善女性的弱势地位，并将女性与文化、社会等因素结合起来，才能真正实现两性实质性平等，从根本上消除家庭暴力。[8]这就要求全社会需摒弃落后的性别观念，预防和制止基于性别歧视的家庭暴力。完善并落实与《反家庭暴力法》配套的地方性政策、法规。政府、公检法司、妇联、医疗、社会组织等机构应形成多部门反家暴力合作机制，切实为受害者支起法律安全的防护网。

[参考文献]

[1]一份“人身安全保护令”的威严《青海日报》http：//epaper.tibet3.com/qhrb/html/201702/28/content_385766.htm

[2]震慑施暴者，西宁已建立58个家庭暴力报警点.西宁市人民政府门户网http：//www.xining.gov.cn/html/9/319750.html

[3]深圳：分享反家暴经验 推动出台反家庭暴力法本地实施办法.国务院妇女儿童工作委员会官网2017年11月27日

http：//www.nwccw.gov.cn/2017-11/27/content_186523.htm

[4]张秀华，张卫星，于 军.家暴“零容忍”态势下的公权力干预模式—关于家庭暴力告诫制度的一些思考.法制与社会，2017-12（上）

[5]阚珂，谭琳.《中华人民共和国反家庭暴力法》释义.全国人大常委会法制工作委员会中华全国妇女联合会.中国民主法制出版社，2016.58

[6]黄安婕，刘旭，陈步雷.人身安全保护令制度的基层实施现状与反思.法制与社会，2017-07（中）：33.

[7]陈苇.我国防治家庭暴力情况实证调查研究：以我國六省市被抽样调查地区防治家庭暴力情况为对象.北京：群众出版社，2014-05.103

[8]吴俭.社会性别视角下反家庭暴力的法律制度研究.湖北大学硕士学位论文2016-05.17.

（作者单位系美国印第安纳州瓦尔帕莱索大学）