浅析对公权力滥用的制约

2013-08-15远妞妞

重庆科技学院学报（社会科学版） 2013年4期

远妞妞

党的十六大报告指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这是我党防止公权力滥用，怎么进行对公权力制约的科学总结。公权力不受制约，必然导致滥用。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”［1］德国历史学家弗里德里希.迈内克也曾指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”［2］为了防止公权力滥用，更好地进行社会主义现代化建设，有必要探讨一下如何对公权力进行制约。

一、公权力的含义和特征

（一）公权力的含义

公权力是与私权利相对应的概念。法学理论上对公权力和私权利进行了明确的表述，一般认为：法无明文规定不能为，法有明文规定必须为（对公权力）；法无明文规定即自由，法有明文禁止不得为（对私权利）。［3］所谓公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力［4］。可以看出，公权力就是一种公共强制力。根据卢梭在《社会契约论》的观点，这种公权力来自于民众通过契约，集体授予的，目的是为了维护民众的利益以及社会的稳定。

（二）公权力的特征

1.公权力具有权威性。古往今来的人都热衷于追求公权力，原因就在于公权力具有令人羡慕的权威性。公权力具有权威性是其具有支配性的前提条件。只有公权力具有权威，才能具有支配其他一切人或事物的力量。因此各个时代的人都注重在“威”上做文章。通过制定法律和不断完善制度来保障各政府部门的权力，以体现其威慑力。既然公权力具有权威性，这就不能避免拥有权力者，利用权力的权威性来为自己谋取私利，因此权力必然要受制约。

2.公权力具有扩张性。就公权力的本性来说，公权力具有扩张的倾向，因此公权力不受制约，必然导致滥用，腐败。试想人是社会中的人，都是有贪念的，人的欲望是永远得不到满足的，因此都有追求自己利益最大化的本性。正如英国哲学家霍布斯曾说过：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”［5］不管是西方国家还是东方国家的权力腐败案中，无疑不体现公权力的扩张性，对公权力的使用，超过了一定的界限。

3.公权力具有腐蚀性。英国历史学家约翰·阿克顿曾经指出：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”由于公权力对人具有诱惑性，掌管公权力的人很可能以权谋私。夏勇教授指出：“人类生活的最大公害是公共权力的专横和腐败，公共权力的专横与腐败又出自公共权力不受约束或约束不力。”［6］公权力具有腐蚀性，是各个国家都具有的问题，只不过有的国家严重而已。既然不能避免，那么就需要制定一些政策进行遏制，以最大限度的保护人民的利益。我国是人民当家作主的国家，尤其需要注重这个问题。

二、公权力滥用的表现及危害

（一）公权力滥用的表现

1.公权力滥用容易导致腐败。英国历史学家阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，人们称之为阿克顿命题。它深刻揭示了权力与腐败之间的内在联系。［7］公权力如果失去制约必然导致腐败。

腐败问题在我国被历届领导人所重视，党的第一代领导人毛泽东，早在1937年11月，就提醒全党，在反对投降主义的同时，更要防止的是“国民党对共产主义干部所施行的升官发财酒色逸乐的引诱”。邓小平也曾说过：“不惩治腐败，特别是在党内，确实存在失败的危险。”以江泽民为核心的第三代领导人，告诫全党：“党风是关系到党的生死存亡的问题，如果听任腐败发展下去，党就会走向自我毁灭。”胡锦涛也指出：“党风廉政建设和反腐败工作是党和国家的重要工作，也是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。坚持警钟长鸣，坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是党必须始终抓好的重大政治任务。”以习近平为核心党的新一代领导人，再次对腐败问题非常重视，他指出：“反腐倡廉是一项长期任务，必须坚持不懈地抓下去，不这样就会给党的事业造成危害，广大干部群众也会有意见。反腐倡廉要突出重点，尤其要加强对领导干部的监督、教育和作风建设。”

2.公权力对私权利的滥用。由于公权力在实行过程中，根据需要被赋予一定的自由裁量权，这就需要握有权力的人要合理把握，因为在这个过程中，握有公权力的人很可能以履行公权力为幌子为自己谋取私利。现在我国法律制度还不健全，还不时有发生损害私权利的事件。一方面私权利本来就处于弱势地位，另一方面公权力缺乏必要的制度制约，因此发生公权力损害私权利的事情也不足为奇。

（二）公权力滥用的危害

1.腐败蔓延，严重损害政府的公信力。公权力滥用容易导致腐败。据统计，中国在20世纪90年代后半期，腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875～12570亿元之间，占全国GDP总量比重 13.2%～16.8%之间［8］。其中，少征各类税收5700～6800亿元，占GDP比重在7.6%～9.1%之间；大规模走私每年约在300～400亿元，占GDP的比重为0.4%～0.5%；造成公共投资、公共支出流失约775～1110亿元，占GDP的比重为1%～1.5%；行业垄断造成的租金损失每年约563亿元，占GDP的0.75%［9］。腐败不仅损害了国家的利益和正常的经济秩序，而且严重影响了政府的公信力。

2.公权力对私权利的侵害，不仅严重影响了民心，而且也影响了公权力的权威性。滥用公权力对私权利进行侵害，不仅严重影响了民心，而且也影响了公权力的权威性。前苏联解体就是一个活生生的例子。苏联首先建立社会主义国家，给正在受灾难的人民带来了新的希望。不仅如此，斯大林还带领苏联为世界反法西斯战争做出了巨大的贡献。但是斯大林晚年，由于缺乏对其权力的限制及监督，使其养成了独断专行的作风并弥漫全国。他去世后，后继领导人没有正确处理遗留的问题，使人们对党滥用公权力损害私权利的现象，越来越失望，不在相信公权力的权威，最终导致苏联解体。可见不重视对私权利的损害，后果是很严重的。

3.公权力对私权利侵害，损害了社会公平，破坏了社会正义。美国著名哲学家、伦理学家罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系中的首要价值一样。 ”［10］1“作为公平的正义”，其基本概念为“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应该平等地分配，除非对一些或所有的社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”［10］292所谓公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。我国是代表最广大人民利益的国家，如果损害了人民的利益就破坏了社会公平正义。如果社会各方面的利益得不到有效协调，人民内部矛盾得不到正确处理，就有可能导致政局动荡，社会不稳定。

三、对公权力滥用进行制约途径

（一）加强舆论监督制约公权力

社会舆论在公权力运行过程中，发挥着不可替代的作用，对公权力的制约主要体现在新闻媒体方面。新闻媒体对公权力的制约和监督，从新闻媒体产生以来，就显示了强大的生命力。“当下，言论的力量，已经达到足以廓清多数事实的地步。媒体的显性揭露、出版介质的传播、批评家的言论，与快捷的网络思维交融，催生出巨大舆论能量，已然不是强权能够控制的［11］。社会舆论对公权力的制约虽然越来越受到重视，但是同时我们也要正确看待，学会辨别是非，不要被一些别有用心的人利用舆论混淆视听。

（二）完善法律制约公权力

美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”［12］我国正在努力建设成为法治国家，因此有必要通过加强和完善立法，依照法律对公权力进行制约，其实质就是保障各项权力活动能够在法律和法规的轨道上运行。由于法律是一个以国家强制力做后盾的规范，它要求行使公权力的人必须遵守，否则就要受到制裁。因此可以看出法律具有制约公权力的作用，有必要完善法律来制约公权力。

（三）以私权利制约公权力

以私权利制约公权力，在我国主要表现为各民主党派，社会团体和民间群众组织对公权力的制约和监督。虽然我国是人民当家作主的国家，但是毕竟单个人的力量是薄弱的。邓小平曾经说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法检举、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”

（四）以公权力制约公权力

从目前的实际情况来看，国家机关之间的制约模式主要有两种，一是资本主义国家实行的分权制衡体制，另一个是社会主义国家奉行的议行合一体制。每种制度都有每种的好处，关键是要怎么运用。以公权力制约公权力在西方主要表现为，立法权、司法权及行政权三权分立。而在我国主要表现有人大监督、行政监督及司法监督。人民对权力的制约是根本的。权力机关内部和相互之间的制约实际上是人民制约权在权力机关的延伸和体现［13］。结合我国情来看，中国共产党是执政党，因此我国建立的权力制约机制，必须在坚持中国共产党的领导下，以人民代表大会为核心进行。

（五）完善制度制约公权力

列宁指出：如果把正确行使权力的希望完全寄托在干部本人的信念、忠诚和优秀的精神品质上，这在政治上是完全不严肃的。因此对权力除了 “软约束”外，还必须有“硬约束”，即从制度上和体制上建立健全一套强制性的权力监督制约机制。纵观各国的国情来看，通过不断完善制度来制约公权力，是各国的通行做法。

如何从制度上制约公权力，可以借鉴一下方法：定期对国家公职人员进行思想意识教育，以培养他们的公仆意识；建立监督举报制度，对举报人员进行奖励，这样可以激起人们监督的愿望；建立国家机关公务员财产申报制度。在适当的时候公布其财产来源，以接受人民的监督，使其不敢胡作非为；公务员离任审计制度。在他们离职时进行个人财产清算，接受审计部门的检查；健全财务审批制度。财务审批不能由领导自己决定，必修经集体讨论决定，听取大家的意见。