浅论行政法上的正当程序原则

摘 要 正当程序原则是行政法的重要原则之一，它在限制公权力、保障私权利等方面具有非常重要的意义。行政主体在实践中始终遵守正当程序原则，才能保障实体正义的实现。

关键词 正当程序原则 实体正义 公权力 私权利

基金项目：本论文为宁夏哲学社会科学规划项目《法治视域下以“五大发展理念”统领“四个宁夏建设”》的部分研究成果。

作者简介：张苹，宁夏党校法学教研部讲师。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.214

一、正当程序原则的内涵

正当程序原则发轫于英国1215年的《大宪章》，它原本只适用于司法判决，到了20世纪初，逐渐被适用于行政法之中，成为一项非常重要的基本法律原则。 行政主体在作出行政行为时遵守“正当程序原则”，是依法行政的必然要求。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》，将政府遵守正当程序，列为依法行政的六大基本要求之一。

“正当程序”一词的核心词汇为“程序”，因此，若要明确“正当程序”的概念，有必要先明确“程序”的含义。希腊神话中的一个故事，蕴含着有关“程序”的思想，可以为我们提供“程序”一词的渊源。相传有段时间，希腊众神失和了，却没有一个人能够给出让人信服的调停、裁判。众神担心调停、裁判者畏惧于矛盾一方的权势、诱惑于矛盾一方的容貌，而作出不利于另一方的调停、裁判。此时女神忒弥斯站出来，并通过一个操作打消了众神的疑虑，她用一块白毛巾蒙住了双眼，使自己看不到矛盾双方各自的身份与容貌，只能听取双方的争辩。忒弥斯所作的这一操作规程（实际上相当于设置了一个程序），使得众神信服她能够得出公正的结果。因此，法律上的“程序”可以这样理解：当一个人或一个组织作出影响他人权利义务的行为时，法律要设置一系列的操作规程让这个人或这个组织去遵守，以保障结果的公平正义。我们可以据此导出“正当程序”的概念：当行政主体作出影响他人权利义务的决定时，要遵守一定的程序（例如给予相对人提出回避的权利；允许相对人进行陈述、申辩等等），以保障行政行为实体上的公正。

行政法上的正当程序原则有别于法定程序，“正当程序”的内容要广于“法定程序”。所谓“法定程序”，顾名思义即指已经被法律明确下来，即已经有明确法律规定的，行政主體应当遵守的程序。我国没有一部统一的《行政程序法》，法律有关程序的规定见诸于单行法律、地方性法规、规章等法律文件中。这就会在实践中形成这样的结果：即使《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律包含关于程序的规定，但这毕竟只是适用于某一部分行政行为的程序；即使《湖南省行政程序规定》等地方政府规章包含关于程序的规定，但这毕竟只适用于某一地方。因此，我国没有一套能够被所有行政主体统一遵循的法定程序。随着法治化环境的不断完善，对于行政主体遵守正当程序原则的要求越来越高，而目前，我国法律不能对行政主体所要遵循的所有程序都能进行规定。但这并不意味着法律没有规定的程序，就不需要行政主体去遵守。实践中不乏这样的案件出现：行政主体没有遵循未被法律规定、却被学界与实务界公认应当遵循的程序，法院最终根据“正当程序原则”判决行政主体败诉，并承担由于未遵守“正当程序原则”带来的法律责任。这就要求行政主体不仅要遵守法定程序，还要遵守正当程序原则。

二、正当程序原则的价值

从总体上来看，行政法上的正当程序原则，其价值无外乎三个方面：限制公权力、保障私权利、提高政府公信力。

（一）限制公权力

权利具有无限扩张性，一个人或者一个组织，被赋予公权力之后，如果没有任何制约机制，那么除非这个人或者这个组织具有极为高尚的无私情怀，否则公权力很有可能被滥用，甚至被无限地用于谋取私利。行政主体掌握着执行国家法律、进行行政管理的行政权，正当程序原则为行政主体作出行政行为，提供了步骤、方式、时限等必须遵守的一系列要求，通过遵循这些要求，行政主体运用公权力的过程受到了限制，从而保障了公权力沿着实体正义的道路得到运用。

无论是具体到每一个相对人的行政处罚、行政许可等行为，还是具体到多个不特定主体的重大决策、突发性事件应对等行为，行政权这一公权力的运用，如果没有正当程序的约束，很容易被滥用。以重大决策举例，实践中经常出现“三拍”决策现象，即：决策之前拍脑门，领导“灵光一现”，自认为发现了一个好点子，于是不经任何程序，拍脑门进行决定；执行之中拍胸脯，交办这一决定时，领导拍着胸脯保证：“听我的绝对没错”；失败之后，发现并未达到自己预期的效果，拍屁股走人。为了应对这一状况，党的十八届四中全会将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五项程序，作为作出重大决策必须要遵循的程序。通过遵守以上程序，约束公权力的使用，防止公权力被滥用。

（二）保障私权利

正当程序原则主要通过发挥以下两个方面的作用，保障公民、法人以及其他组织的合法权益不受公权力侵害：第一，正当程序原则可以保障实体正义；第二，正当程序原则可以提高行政效率。

正当程序原则通过保障行政行为结果的公平公正（即实体正义），使私权利得到有效保障。罗尔斯在其巨著《正义论》中，举例说明了程序在保障实体正义中的作用。他认为，假如几个人去分一块蛋糕，最公平的结果是每个人得到均匀的一等份，可以通过这样一个程序，保障这一结果的实现：切蛋糕的人是最后一个去拿蛋糕的人，切蛋糕的人为避免最后剩下的那块蛋糕是最小的，就会将蛋糕切成无限接近平等的几等份。在行政法上，行政主体通过遵守听证制度、回避制度、合法性审查制度等正当程序原则的要求，保障公民、法人以及其他组织的实体权利得到保障。

正当程序原则通过提高行政效率，使私权利得到及时行使。笔者通过采访行政机关工作人员，发现实践中不乏有这样的认识：“走程序很麻烦，耽误事”，我们分析这句话的含义，实际上这样的认识包含了“程序耽误行政效率”的思想。而正当程序原则真的和行政效率原则相冲突吗？笔者认为未必。正当程序原则确实设置了很多需要行政主体作出行政行为时，所必须遵守的步骤，例如：专家论证、听证、重大决策集体讨论决定等等。遵守这些步骤，确实需要花费一定的时间。然而，这些步骤之所以必须遵守，是因为只有遵守这些步骤，才能保障行政行为合法、有效，假若不遵守这些步骤而导致行政行为违法、无效，那么行政行为需要补正、重新作出，来不及补正、重新作出的，就要承担行政行为违法、无效、行政赔偿等后果和责任。与其事后弥补未遵守程序带来的错误后果，不如事先遵守程序更有效率一些。而且，正当程序原则要求行政主体遵守合理的期限，这更进一步保障了行政效率的实现。因此，我们可以得出这样的结论：正当程序原则能够最终保障行政效率的实现。

（三）提高政府公信力

所谓公信力，包括三个方面的内容：“公”、“信”与“力”。 其中“公”包含以下涵义：最大多数人、普遍认同以及公正；“信”即信用与信任；“力”是指能够使公众自愿信任、服从的权威。 提升政府公信力的途径有多种，其中最核心的一点就是，政府要做到其行为被人民接受，并被人民视为是正当的，从而能够使人民产生自愿信服的信念。

处于转型时期的我国，社会矛盾增多、冲突加剧的现状，是对政府公信力提升的挑战。正当程序原则通过保障实体正义的实现，最终保障人民群众的利益，使人民信服；而且，正当程序原则通过要求行政主体必须遵守法定的时限、方式，使人民能够接受政府作出的行政行为，这些都有利于政府公信力的提高。

三、在实践中遵守正当程序原则

违反正当程序原则所要承担的法律后果，视情况不同而不同。具有轻微程序瑕疵的，可以进行补正；具有较重程序问题的，需要承担以下法律后果：重新作出行政行为、导致行政行为违法、导致行政行为无效、承担行政赔偿责任等。因此，行政主体在实践中必须遵守正当程序的要求，才能保障行政行为的合法性与合理性。行政主体遵守正当程序原则的要求，需要做到以下几个方面：

第一，要确保行政行为经过了所有的程序内容和环节。正当程序原则包含很多内容，例如回避制度、听证制度、重大决策集体讨论制度等等。实践中由于行政主体没有遵守正当程序的某一个环节或某几个环节，而最終承担行政行为违法或无效法律后果的情况时有发生。例如在2014年被最高人民法院确立为指导案例的“田永诉北科大案”，除了实体上的瑕疵，法院判决北科大败诉的一个重要理由就是北科大没有经过宣告、送达、听取申述申辩等程序。所以，正当程序原则要求行政主体作出行政行为，必须要经过所有的程序环节。

第二，程序所包含的内容和环节是有先后顺序的，所以，要确保行政行为按照先后顺序完成所有程序环节。实践中不乏有这样的案件发生：按照正当程序的要求，应当先进行调查，调查清楚事实之后再作出行政行为。然而一些行政主体在事实没有调查清楚的情况下，先作出行政行为，再去进行调查，这样难免会使调查具有偏向性，往往会发生向着有利于已经作出的行政行为的方向进行调查，造成实体结果的不公正。其他不遵守程序先后顺序的状况，也会影响到实体正义的实现。所以，正当程序原则要求行政主体所经过的程序环节是按照先后顺序进行的。

第三，在法律规定的时限内完成行政行为。“迟来的正义并非正义”，为了确保行政效率，使相对人的合法权益在合理的期限内得到保障，法律往往要求行政行为必须在一定的时限内作出。

第四，要遵守法律规定的方式和形式。首先，要遵守法定的方式。实践中屡有不遵守法定方式的情形发生，例如震惊全国的“钓鱼执法”取证方式，这种执法方式引起人民群众对于政府公信力的质疑，最终损害了相对人的合法权益。所以正当程序原则要求行政主体遵守法定的方式。其次，要遵守法定的形式，例如，行政行为要求书面形式的，必须要书面作出，不得口头作出。有案例表明，不遵守法定形式也会损害公共利益和相对人的合法权益，例如交警在处罚不遵守交通规则的相对人时，应当开具书面罚单，如果仅口头作出处罚决定而不开具罚单，那么最终罚款是否进入私人口袋不得而知。所以，正当程序原则要求行政主体遵守法定的形式。

四、结语

我国自古就有重实体而轻程序的传统，如何保障所有的行政行为都遵守正当程序原则，是一个路漫漫而修远的过程。相信经过学界与实务界的不懈努力，正当程序原则会在实践中，在保障实体公正方面，发挥越来越重要的作用。

注释：

城仲模主编.行政法之一般法律原则（一）.三民书局.1999.38.

余凌云.行政法讲义（第二版）.清华大学出版社.2014.103.

陈曙光、谢璐.公信力——行政机关解决纠纷机制有效运行的逻辑起点.中国法学会行政法学研究会2010年会论文集.2010年7月.

参考文献：

[1]金伟峰.从“法定程序”走向“正当程序”—— 以行政程序为例.河南省政法管理干部学院学报.2003（5）.