《财政检查工作办法》部分条文的理解与适用（二）

●陈渊鑫

七、财政检查的保密制度

法律条文：

第十一条 检查人员应当遵守国家有关保密规定，不得泄露检查中知悉的国家秘密和商业秘密，不得将检查中取得的材料用于与检查工作无关的事项。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查保密制度的规定。

财政部门实施财政监督检查，往往会涉及国家机关、企事业单位、社会团体以及其他组织和个人，范围比较广泛。有些国家秘密、商业秘密事项，通过财政财务收支情况反映出来，财政监督人员检查被监督主体的财政财务收支事项，有可能直接或间接知悉这些国家秘密和商业秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

财政监督检查人员由于工作关系，知悉了国家秘密、商业秘密，尽管获取的途径是合法的，但如果泄露了检查中知悉的国家秘密、商业秘密，或者将检查中取得的资料用于与监督检查工作无关的事项，就损害国家以及被监督单位的合法权益，应当承担相应的法律责任。为此，本条规定了财政部门及其财政监督人员应当遵守国家有关保密规定的义务，明确要求财政部门及其财政监督人员不得泄露监督检查中知悉的国家秘密、商业秘密，对保障被监督单位的合法权益、规范财政部门的执法行为有重要作用。

八、检查通知书的送达

法律条文：

第十三条 财政部门实施财政检查，一般应于3个工作日前向被检查人送达财政检查通知书。

财政部门认为实施财政检查的3个工作日前向被检查人送达检查通知书对检查工作有不利影响时，经财政部门负责人批准，检查通知书可在实施财政检查前适当时间下达。

财政检查通知书的内容包括：

（一）被检查人的名称；

（二）检查的依据、范围、内容、方式和时间；

（三）对被检查人配合检查工作的具体要求；

（四）检查组组长及检查人员名单、联系方式；

（五）财政部门公章及签发日期。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查通知书送达的规定。

财政监督检查通知书是财政监督检查人员在实施检查前，向监督对象告知检查事宜的一种书面文件，也是检查组实施执法检查的正当性证明性文件。县级以上人民政府财政部门及省级以上财政部门派出机构在实施专项检查前应当向被监督检查单位送达检查通知书。设立财政监督检查通知书送达程序，有利于规范财政监督检查的执法行为，保证财政监督检查工作的质量。

一般情况下，财政部门在正式开展检查前，应当提前三日向被监督单位送达财政监督检查通知书，以便监督对象作好接受检查的准备，更好地配合监督检查工作。但是如果被监督对象涉嫌重大违法行为，提前送达财政检查通知书将会给财政监督检查工作带来不利影响的，则可以在对被监督单位进点实施检查同时送达财政检查通知书，而不受三个工作日的限制。对监督检查工作有不利影响的情形，包括以下几种：一是受客观条件限制，无法按照规定时间送达财政检查通知书的突发性财政监督事项，如对救灾资金的跟踪检查等。二是提前通知被监督主体会严重影响证据收集的财政监督事项，如对“小金库”案件的检查等。三是已经发现被监督主体有隐匿、转移、销毁有关文件证据资料、资产的行为，需要立即组织检查的监督事项。值得注意的是，为了维护程序正义，防止行政机关滥用行政权力，依法保护被监督单位的合法权益，《财政检查工作办法》要求必须经实施财政监督检查的财政部门的负责人批准，否则财政监督检查的行政执法程序存在瑕疵，将导致财政行政处罚行为无效。

为进一步规范财政检查行为和保护被检查人合法权益,财政部于2007年12月制定下发了 《关于印发财政检查工作规则的通知》（财监〔2007〕82号），对财政检查通知书、财政检查工作底稿等作出了明确规定。根据规定，财政监督检查通知书的主要内容包括：检查文号；监督对象的名称；检查的依据、范围、内容、方式和时间；对监督对象的要求；检查组组长及成员名单；组织检查的财政部门联系人及联系电话；财政部门公章、签发日期和有效期。财政部门认为需要被检查人自查的，应在财政检查通知书中写明自查的内容、要求和期限。

财政检查通知书送达方式主要包括邮寄送达、直接送达、留置送达等。在财政监督检查实践中，财政部门主要采取直接送达的方式。财政机关在发送财政监督检查通知书时，应附财政文书送达回证。被监督单位收到财政监督检查通知书后，填好文书送达回证，送（寄）财政机关。直接送达的以被监督单位在回执上注明的签收日期为送达日期；邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。财政机关发送财政监督检查通知书时所附的文书送达回证，是为了适应行政复议的要求而设的。它主要适用于财政机关发送检查通知书、检查报告征求意见和复议决定等财政文书时。文书送达回证应写明送达人、受送达人、收件人等。送达人是指财政机关；受送达人是指被检查单位、有关单位和个人；收件人是指收到检查通知书，并在送达回证人签字或盖章的人；代收人代收的，由代收人在收件人栏内签名或者盖章，并注明与收件人的关系。

九、检查人员与被检查人的义务

法律条文：

第十四条 实施财政检查时，检查人员不得少于两人，并应当向被检查人出示证件。

检查人员可以向被检查人询问有关情况，被检查人应当予以配合，如实回答询问、反映情况。询问应当制作笔录，并由被检查人签字或盖章。

法律条文重点内容解读：

本条是关于检查人员与被检查人义务的规定。

（一）检查人员的义务

《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”国务院《财政违法行为处罚处分条例》第二十二条规定：“财政部门、审计机关、监察机关在依法进行调查或者检查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”为此，本条对财政监督检查人员的数量、执法亮证作出了具体规定。

本条规定：“实施财政检查时，检查人员不得少于两人，并应当向被检查人出示证件。”检查组人员不少于两人的要求，实质上就是要禁止一人执法检查可能导致的权力运行无约束、滥用结果，避免执法情况无法相互证明的问题。值得注意的是，本条所规定的“两人”是指具有行政执法证的财政监督人员，不包括聘请的协助检查人员。如果检查组中具有行政执法证的财政监督人员不足两名，则财政检查程序违法，其作出的行政处罚也将会因正当程序瑕疵而无效。

目前，财政执法人员持有的行政执法证，是财政监督人员行使财政监督检查权的身份证明，证明执证人员具有财政执法资格。行政执法证的内容包括持证人的姓名、性别、执法区域、所属单位、编号和“行政执法证专用章”印章以及执法证件的使用说明等。执法亮证是财政监督检查程序的一个基本要求，不仅可以有效防止不法分子假冒、诈骗行为的发生，还可以避免监督检查人员实施监督检查工作的随意性，有效规避执法程序不合法的风险。值得注意的是，在实施财政检查时，财政检查人员不出示行政执法证的，被监督单位有权拒绝接受检查，并可以向纪检监察部门投诉。

（二）被检查人的义务

财政部门实施财政监督检查工作离不开被监督单位的配合与支持。《财政违法行为处罚处分条例》第二十一条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。”《财政部门监督办法》第十四条规定：“监督人员依法履行监督职责受法律保护。对财政部门依法实施的监督，监督对象应当予以配合、如实反映情况；不得拒绝、阻挠、拖延；不得对监督人员打击报复。”据此，本条规定：“被检查人应当予以配合，如实回答询问、反映情况。询问应当制作笔录，并由被检查人签字或盖章。”为此，财政部门按照法定职责和本条例的有关规定，对被监督单位依法进行监督检查，被监督单位应当积极配合检查工作，及时、真实、完整地提供与监督检查有关的资料，不得借故拒绝、阻挠和拖延，不得弄虚作假、妨碍财政部门依法进行监督检查。被监督单位对财政部门依法实施的监督检查的配合义务主要包括以下几个方面：一是被监督单位应当提供必要的工作条件，以保证监督检查工作能够顺利进行。二是签收财政监督检查相关的法律文书。财政部门按照法定职责和本条例的有关规定，对被监督主体下达检查通知书、检查结论和处理决定、行政处罚告知书、行政处罚决定书，被监督单位应当签收送达回执。三是如实提供与监督检查有关的资料。与被监督单位有关的财政资料是财政监督对象开展业务活动、财务收支的载体，也是财政监督检查人员依法实施财政监督检查的重要依据。被监督单位应当按照及时性、真实性、完整性的要求依法向财政监督人员提供有关资料。及时性要求是指被监督单位应当按照财政部门的要求按时提供资料，确有正当理由不能按时提供的，经财政部门负责人批准后，可以适当延长提供时间。真实性要求是指被监督单位提供的资料应当是如实地反映当期业务活动的资料，禁止提供虚假的会计凭证、会计账簿和财务会计报告等；监督对象提供的与监督检查有关的其他资料应当是如实地反映本身情况的资料。完整性要求是指凡是反映当期发生的会计活动资料，如会计凭证、会计账簿（包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿等）、会计报告（包括内部报告和对外提供的报告）、电子数据、计划总结等都应当提供，不得拒绝，也不得隐匿不报。四是要如实回答问题，如实反映情况，不作虚伪陈述；被监督单位有关人员应当当面接受询问，有正当理由不能当面接受询问的，应当提交书面证言或陈述，并签字或盖章。财政部门询问被监督单位有关人员时，应当制作询问笔录，询问笔录应当由被询问人阅读或向被询问人宣读，并由询问人员、被询问人和证人签字或盖章，作为检查处理决定或意见的依据之一。

十、调查取证权

法律条文：

第十五条 实施财政检查时，检查人员可以要求被检查人提供有关资料，并可以对有关资料进行复制。

提供的资料是外国文字或少数民族文字记录的，被检查人应当将资料译成中文。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查人员调查取证权的规定。

向与监督检查事项有关的单位和个人调查、询问、核实等取证工作，是财政部门了解被监督单位情况、取得证据、查明违纪违法事实的重要手段。对被监督单位的核实事项主要包括其生产经营、业务活动和会计核算。单位会计资料是对其生产经营、业务活动的反映，单位生产经营、业务活动的真实性决定了会计资料的质量。对单位生产经营、业务活动的核实就是确认其真实程度。对会计核算的核实，主要是核实是否按照会计法的要求，全面核算经济业务事项。《中华人民共和国会计法》第十条规定：“下列经济业务事项，应当办理会计手续，进行会计核算：（一）款项和有价证券的收付；（二）财物的收发、增减和使用；（三）债权债务的发生和结算；（四）资本、基金的增减；（五）收入、支出、费用、成本的计算；（六）财务成果的计算和处理；（七）需要办理会计手续、进行会计核算的其他事项。”财政监督人员收集证据的过程中，被调查的单位和个人不得提供虚假或伪造的资料和证据，应当如实回答问题，如实反映情况，不作虚假陈述；应当提供相关的协助，不得拒绝、阻挠或拖延，不得销毁或者转移有关证据。

十一、财政检查方法

法律条文：

第十六条 实施财政检查时，检查人员可以运用查账、盘点、查询及函证、计算、分析性复核等方法。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查方法的规定。

财政检查方法，是财政部门及其工作人员在财政监管检查过程中，为了完成财政监督检查工作任务，对监督检查对象涉及的有关信息进行搜集、加工和利用而采取的各种手段的总称。在实际工作中，根据具体的工作目标和要求，选择恰当的监督方法，有助于提高监督质量和成效。

实施财政监督检查要根据监督目的和被监督对象的具体情况，综合多种知识、技能来决定具体监督方式方法。在实际工作中，具体采用哪种方式方法，要根据不同的目的和要素，不同的对象和内容来决定。监督职能的发挥，很大程度上取决于对其方法体系的掌握和运用。

财政监督检查可利用的方法很多，分类也有所不同，有定性、定量分析法，有检查书面资料和检查客观事务的方法，有调查、取证法，有传统的查账方法，也有现代的技术方法等等，每一种方法在监督检查过程中均能发挥一定的作用，但也都有局限性，因而在具体的方法选择上，财政部门和工作人员必须全面了解和综合分析，根据财政监督检查任务和监督对象的具体情况，按照不同类型的工作事项和不同目的要求选用最佳的监督方法。同时要坚持多种方法的有效结合，以确保监督检查工作的顺利完成。

（一）审核

审核是指财政部门和工作人员根据工作职责和法律法规，对有关单位的会计和业务资料的真实性、完整性、合规性进行审阅、核实与查对的方法。审核是财政业务管理机构和监督专职机构通用的监管方法，也是管理和监督关口前移，提高财政监管成效的有效方法和程序。目前，中央财政监督专职机构开展审核事项主要有部门预算审核、国库集中支付审核和专项资金审核等。

（二）审批

审批是指在审核的基础上进行的批复业务，审批与审核的主要区别在于前者有明确结论并予以批复，承办事项终结；而后者只形成过程中或某个方面的结论，不予批复。目前，中央财政监督专职机构开展的审批事项，主要包括财政收入退付的审核审批、账户审批和年检等内容。

（三）监控

监控是财政部门及其派出机构按照国家法律法规的规定，对预算编制、执行和财政管理中的某些重要事项进行监督控制，确保财政资金的分配合理、使用安全，并达到预期目的的方法。如对财政安排的各类专项资金的跟踪监控、对预算单位银行账户资金流向的实时动态监控等。

（四）监缴

监缴是指财政部门及其派出机构根据财政管理的要求，对应缴预算的政府性基金、行政性收费收入和罚没收入等非税性收入的缴库或汇缴财政专户情况就地进行监督的方法。监缴工作是财政部门日常监管的重要工作职责。

（五）对账

对账是指财政部门对财政税收收入征收部门、预算支出部门和人民银行国库等部门开展按月收入和支出核对的方法。对账中发现税收收入入库级次、支出预算科目、金额和比例错误等问题，要以公函等形式通知出现差错的有关部门和单位及时办理更正。对发现异常的项目向相关单位询问、走访或及时进行检查和调查，做到动态跟踪和监控。通过对账报表数据的分析，可以为监督检查提供线索，明确重点，确定思路。

（六）分析

分析是指财政部门及其派出机构为加强财政收支监管，通过对本级财政收支数据及其相关经济指标进行比较分析各种变动的因素，查明原因、寻找解决途径的方法。如专员办开展的中央收入监督分析，以中央财政收入监督掌握的情况为基础，分析发现的主要问题的原因，研究提出整改建议和对策，促进了中央财政收入监管水平的提高。

（七）调查

调查是指财政部门围绕财政管理和财政检查中暴露的难点、热点和重点问题，有针对性地进行了解和考察的方法。调查是各项工作的基本手段，是科学决策的必经程序，是理论联系实践的关节点。财政部门通过调查，取得“第一手资料”反映情况、揭露问题、总结经验、制定对策，可以有效推动财政管理科学化、精细化和规范化，确保财政决策系统性、科学性和准确性。

（八）检查

检查是指财政监督检查人员对会计记录和其他书面文件可靠程度的审阅、核对与测试等。

审阅是指检查人员通过仔细阅读和审核各种会计凭证、账户、报表以及各种有关文件和其他原始资料，从中发现问题和线索的一种检查方法。通过审阅有关资料，财政检查人员可以初步判定会计资料以及其他有关资料是否真实、正确，然后再采用其他方法作进一步检查。

核对是指检查人员将两种或两种以上的互相关联的凭证、账簿和报表等资料进行相互对照或交叉对照，以检查其内容是否一致、计算是否正确的一种检查方法。该方法主要适用于具有勾稽或制约（相关）关系的有关书面资料的检查。

测试是指检查人员对被查单位的凭证、账簿和报表的数字进行计算、平衡，以验证其是否正确。在测试过程中，检查人员不仅要注意结果是否正确，而且还要对某些其他可能性的差错予以关注，在验证中发现问题，获取证据。

（九）监盘

监盘是财政监督检查人员现场监督被检查单位各种实物资产及现金、有价证券等的盘点，并进行适当的抽查。盘点是验证账实是否相符的一种重要方法。盘点的方式有突击盘点和通知盘点：前者一般适用于现金、有价证券和贵重物品等的盘点；后者适用于固定资产、在产品、产成品和其他财产物资等的盘点。一般而言，盘点工作应由被检查单位进行，检查人员进行现场监督。对于重要项目，检查人员还应进行抽查。盘点结束，检查人员应会同被检查单位有关人员编制盘点清单，并根据盘点的溢缺数，调整账面记录。盘点清单即作为检查报告的附件。检查人员监盘实物资产时，应对其质量及所有权予以关注。

（十）观察

观察是财政监督检查人员对被检查单位的经营场所、实物资产和有关业务活动及其内部控制的执行情况等所进行的实地察看。观察法是一种常用的检查方法，灵活性强，适用面广，特别适用于对内部控制制度的调查和财产物资保管情况的调查等。

（十一）查询

查询是指财政监督检查人员对有关人员进行的书面或口头询问。通过向被查单位内外有关人员调查询问，可以有效了解书面资料未能详尽提供的信息，弄清事实真相。

（十二）函证

函证是检查人员为印证被检查单位会计记录所载事项而向第三者发函询证。函证可分为积极函证和消极函证。积极函证是要求被函证单位在收到函证信件后，不论“是”、“否”都应给予答复。如未得到答复，需要重复发函或派人亲自前往进行面询，以便取得书面证据。消极函证是指被征询人在收到函证件后，认为委托或要求证实的事项有差异时，才给予回函答复，如没有差异，则不必回函答复。检查人员在发出函证件一定时间未得到答复时，则认为所查事项无误。在一般情况下，财政检查应采用积极函证法。

（十三）分析性复核

分析性复核是检查人员对被检查单位重要的比率或趋势进行的分析，包括调查异常变动以及这些重要比率或趋势与预期数额和相关信息的差异。分析性复核常用的方法又可以分为对绝对数的比较分析和相对数的比较分析两种。

十二、单位银行账户的查询权

法律条文：

第十七条 实施财政检查时，经财政部门负责人批准，检查人员可以向与被检查人有经济业务往来的单位查询有关情况，可以依法向金融机构查询被检查单位的存款。

检查人员查询存款时，应当持有财政部门签发的查询存款通知书，并负有保密义务。

法律条文重点内容解读：

本条是关于单位银行账户查询权的规定。

所谓单位银行账户的查询存款权是指县级以上人民政府财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构依法定程序向金融机构查询被调查、检查单位存款情况的职权。《财政违法行为处罚处分条例》第二十二条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。”即《条例》授予财政部门对有关被检查单位银行账户的查询权。

为正确行使查询权，避免滥用权力，《财政部 中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》（财监〔2006〕2号）对行使查询权建立了严格的工作程序：第一，必须经本部门负责人批准；第二，必须出具执法机关负责人签名并加盖单位公章的统一格式的《财政查询通知书》和出示执法人员身份证明；第三，必须使得到的资料得到有关单位确认并加盖公章;第四，在查询存款时，不得将资料原件借走，需要的资料可以抄录、复印、复制或者照相，并经金融机构盖章。对金融机构提供的有关资料，财政部门负有保密的义务。另外，财政部门查询被调查、检查单位存款时，应当提供被调查、检查单位的开户银行名称、账户名称及账号等情况。对无法提供被调查、检查单位确定的账户名称或账号的，财政部门应当向有关金融机构作出说明，有关金融机构应当积极协助财政部门进行查询，如实反映被调查、检查单位存款情况，及时提供有关资料，不得拒绝、阻挠或拖延。

十三、证据资料的先行登记权

法律条文：

第十八条 实施财政检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经财政部门负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7个工作日内及时做出处理决定。在此期间，被检查人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

法律条文重点内容解读：

本条是关于证据先行登记权的规定。

证据先行登记保存是指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的物证当场登记造册，暂时先予存封固定，责令当事人妥为保管，不得动用、损毁或者隐匿，等待行政机关进一步的调查和作出处理决定。证据先行登记保存是一种带有强制性的行政措施。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”财政部门在监督检查过程中遇到特殊、紧急情况时采取的证据保全措施，不是对行政管理相对人违法行为进行的事先惩罚，也不是对其财产进行的预先处置，更不是行政执法机关的终局行为，而仅是对有证明作用的物品，采取的一种具有强制性保管的措施。其目的在于保持证据的证明作用，为最终做出处理决定提供事实的证明材料。

财政部门实施先行登记保存证据的情形主要有：（1）被调查、检查单位或者个人可能隐匿、转移、毁损、篡改或者变卖证据的；（2）受保存条件或其自然属性的限制，证据可能自然毁损或灭失的；（3）证据可能灭失或者以后难以取得的其他情形。依据《财政部门证据先行登记保存办法》（财监〔2005〕103号），本条所指证据包括：会计凭证、会计账簿、财务会计报告等会计资料；合同、协议、会议记录等文书资料；录音、录像、电子存储数据等电子资料；现金、有价证券、存货、固定资产等资产；财政部门认为应当先行登记保存的其他证据。

在实施登记保存措施时，财政监督检查人员应当遵循合法、谨慎和效率的原则，严格履行先行登记保存的有关法律手续。向当事人出具由财政部门负责人签发的证据登记保存通知书。对需要保存的证据，财政监督检查人员应当现场登记造册，必要时，可以采取复印、录音、摄像等技术措施和手段，并应当在7日内作出处理决定。（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）