我国政府间财政事权与支出责任划分：一个理论综述

●于树一 周俊铭

一、引言

2016年8月国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称 “《指导意见》”），改革的顶层设计正式部署，意味着这项酝酿多年的改革终于迈开实质性步伐。

回顾历史不难发现，在各个层级政府之间划分事权和支出责任一直以来都是我国财政工作的重点所在，但划分原则是阶段性动态调整的。1979年，中央工作会议确定改革财政管理体制，中央对地方政府的财政管理实行 “包干制”，开始把部分财政事权和支出责任划分给地方政府。1994年，分税制财政管理体制开始实行，划分各个层级政府的事权这一要求被提出，“事权与财权相结合”这一原则开始成为处理政府间财政关系的基本原则，具体实施却集中在财权一侧，表现在所得税分享改革、调整出口退税在中央和地方政府之间的负担比例、调整证券交易印花税在中央和地方政府之间的分享比例等。尽管有些改革实为地方政府减负增收，但由于历史遗留问题和改革本身的不完备，分税制改革的结果是中央政府的财力如期得到增强，地方政府财力却呈现出明显缺口，尤其是基层政府财政困难突出，其原因主要是在事权和支出责任一侧的改革没有同步，事权出现无序下移，并形成财力缺口。2006年，“财力与事权相匹配”这一原则被提出，意味着决策当局开始对症下药，常态化地使用均衡性转移支付作为工具，以期缓解基层政府的财力薄弱问题，但基层政府的财政困难问题依然是悬而未决 （侯一麟，2009，杨志勇，2015），其原因是仍没有实质性推进事权和支出责任一侧的改革。到了2013年，党的十八届三中全会指出要明确政府间事权，建立“事权和支出责任相适应”的制度，2016年《指导意见》出台，改革首先锁定财政事权，并提出探索分领域推进这项改革的要求和改革整体完成的时间表。也就是说，事权与支出责任一侧的改革终于起步。

当下，事权与支出责任划分改革必须从部署层面转向执行层面，各领域的改革方案必须加速出台，亟待相关理论研究和政策研究为此提供理论依据和切实可行的政策建议。在这一背景下，对已有的研究成果进行梳理和评介是最为基础又必不可少的环节。

二、相关概念的内涵及外延

某一层级政府的“事权”是指该级政府管理行政事务的权力，定义了政府的职能边界和活动范围。俗话说 “花钱办事”，“支出责任”就是政府为了履行事权进行财政支出的责任和义务。“财权”是指政府筹集和获得财政资金的权力，具体包括税收权、收费权、发债权等。“财力”则是指政府所拥有的财政资金的数量，财政资金的多少制约着财政事权的履行（白景明等，2015）。

这几个核心概念之间有着怎样的关系，体现着概念的外延。在政府间财政关系的层面，“事权”不但强调政府有哪些管理行政事务的权力，更强调具体某项权力归属于哪一级政府，即由哪一级政府来履行；“支出责任”也不仅强调支出责任本身及其对应财政资金的多少，更强调履行某项具体事权的钱从哪里来，即支出责任应由哪一级政府承担。可见，先有事权才有支出责任，事权划分是支出责任划分的基础和依据；支出责任是事权得以落实到可操作的层面的保障，支出责任的划分需与事权划分相一致。否则，即使事权划分再科学，如果没有匹配相应的支出责任，事权也只能化为一纸空文（文政，2008，刘新凤，2011，赵云旗，2015，齐志宏，2001，李齐云，2001）。 “财权”、“财力”和事权的匹配，其实都是为了满足履行事权的财政支出需求，从强调“财权”、“财力”，到强调“支出责任”和事权相适应，这种演变既反映了对问题核心的趋近，对主要矛盾的把握，也反映了分税制财政体制下的各个层级政府之间权、责、利关系的动态平衡。

三、政府间财政事权与支出责任划分的原因

实施分级财政体制或者财政联邦制，并明确各级政府应履行哪些事权、承担哪些支出责任，是现代社会的普遍做法。然而，为什么要对事权和支出责任在政府间进行划分？需要从经济学规范分析的角度出发进行研究。

首先，实现公共物品的成本收益均衡。无论是中央政府或是地方政府，均通过财政支出行使事权，最终结果一般表现为向居民提供公共物品或公共服务，而政府需要权衡提供公共物品的成本和收益。成本取决于公共物品或服务的数量和质量，收益则取决于财政来源，即居民缴纳的税款。如果不划分中央和地方政府之间的财政事权和支出责任，即提供公共物品或公共服务的支出由一个层级的政府全部承担，且不同地区的居民缴纳的税款相同，那么，该级政府总会有动机通过政治渠道为所在地区争取尽可能多的公共物品或公共服务，因为他们的边际成本近乎为零。这样，政府的税收和支出脱钩，提供公共物品就无法实现成本收益的均衡（Oates,1972）。

此外，如果某一个地区的公共物品和公共服务的数量是固定的，居民数量是可变的，那么居民越多，公共物品和公共服务的平均成本越低，居民使用公共物品和服务所获得的效用越低，当每增加一个居民所产生的边际收益等于边际成本时，地区规模便达到了最优。只有在政府间科学划分事权和支出责任、每级政府主要为其辖区居民提供公共物品和服务时，边际成本和边际收益才可能最为接近，地区规模趋于最优。而如果所有地区的公共物品和服务均只由一级政府提供，最优规模则无从谈起，其成本和收益也很难实现均衡（Buchanan，1965）。

第二，优化公共资源配置。一个国家内部不同地区的经济发展程度有所不同，公共物品和服务的数量和质量也存在差异，居民有权选择居住在与其公共物品和服务需要相匹配的地区，他们既可以通过政治程序对本地提供公共物品和服务的数量和质量进行投票表决，也可以通过在不同地区之间自由迁徙，即通过选择居住地点，显示出自己对公共物品和服务的偏好（Tiebout，1956，Stigler，1957，Gramlich，Rubinfeld,1982）。

由于居民在不同地区的集聚反映出他们的不同偏好，如果单纯地由中央政府提供公共物品和服务，则难以满足不同地区居民的偏好，未能实现资源配置的帕累托最优。如果在多层级政府之间划分了财政事权和支出责任，地方政府就可以按照居民的偏好提供相应的公共物品和服务，从而能够满足社会福利最大化的条件（Musgrave,1959，Oates,1972）。

第三，消除不确定性和信息不完全的影响。社会的经济活动具有不确定性，信息畅通对于国家治理来说异常重要。地方政府与中央政府相比，更容易了解其辖区居民的偏好和需求，从而能够确定居民的消费组合内私人物品和公共物品的边际替代率，而中央政府由于信息不完全，不能确定这个边际替代率，如果单纯地由中央政府提供公共物品，就会发生偏差，造成公共物品的供给量过多或不足。在这样的情况下，需要在中央和地方各级政府之间划分财政事权和支出责任，从而将不确定性和信息不完全问题的影响内化（Stigler，1957，Tresch，1981）。

第四，激励地方政府创新。通过在各级政府间划分财政事权和支出责任，各级政府都拥有相应的事权，有利于鼓励地方政府的实践和创新。对于某一种公共产品或服务而言，每个地区都会有专门的管理者（部门）负责提供，在不同的地区就有不同的提供主体。与中央政府单独提供所有公共产品和服务相比，参与的主体多了，提供公共物品和服务的实践更开放了，在竞争的压力下，实现创新的机会自然更多（Tresch，1981）。

第五，理顺政府间财政关系。钱颖一（1998）认为在各级政府间科学划分事权与支出责任，各级政府将在严格执行预算的前提下努力发展经济，并保障产品和要素的自由流动，在地区之间形成良性竞争，而竞争将产生强有力的激励，从而充分实现激励相容的目标。郭庆旺、赵志耘（2002）认为在各级政府间科学划分事权与支出责任是保障政府公共职能的有效发挥和实现央地关系规范化的逻辑前提。

第六，顺应历史的惯性。政府的管理半径是有限的，而且地域越广阔、生产力和市场越不发达，政府的管理半径越小，这使得在政府间划分事权和支出责任成为必然并早已有之。历史上，因为人口较少，地域相对广阔，通信和交通不便，早已出现多层级的政府设置。加之生产力较为落后，市场交易也不发达，政府的权限较大，政府必须通过横向设置部门、纵向分级管理来治理国家，这就要求从纵横两个方向划分权责。当前，需要顺应历史的惯性，保持在各级政府之间划分财政事权和支出责任的一贯做法，但需要在时空的历史坐标下，基于当前国情进行科学划分，并以法律的形式加以保障（侯一麟，2009）。

四、政府间财政事权与支出责任的划分原则

在划分原则上，相关研究一般是先把地方政府作为一个整体，确定中央政府与地方政府之间财政事权和支出责任的划分原则，然后再在地方各级政府间沿用央地间的划分原则。

早在19世纪末，Bastable就提出划分的三个原则：一是受益原则，如果公共物品的受益对象为整个国家的居民，则由中央政府负责提供，否则由地方政府负责；二是行动原则，如果必须在整个国家的范围内作规划才能提供的公共物品，则由中央政府负责，其余的由地方政府负责；三是技术原则，如果提供某一些公共物品要求较高的技术水平才能实现，则由中央政府负责，否则由地方政府负责（Bastable，1892）。

到了20世纪下半叶，以Oates为代表的学者们研究了美国联邦政府和地方政府的事权划分，并逐渐形成了“财政联邦主义”理论。学者们首先考虑的是政府实施的宏观经济政策，他们认为，财政政策、货币政策、贸易政策等关系到整个国家的经济运行，属于中央政府的事权，地方政府显然不具备这方面的权力。其次，对于社会保障、人道主义援助等改变收入分配的经济活动，从福利经济学的角度考虑，这类事权由中央政府履行更为恰当。再者，对于公共资源的配置，学者们认为，有必要先区分全国性的公共物品和地方性的公共产品，然后由中央政府和地方政府分别履行事权。

针对中国的实际情况，楼继伟总结了与之适应的外部性、信息处理复杂性和激励相容三个划分原则。第一，对于某一项具体的事权，要从其影响其他地区的外部性的大小进行分类处理。中央政府和地方政府应该共同承担外部性大、影响波及多个地区的事权，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等，而外部性小的、影响范围局限于某一地区的事权，应该由地方政府承担。第二，地方政府在该地区内拥有信息优势，便于处理信息复杂程度高的地区性事权，而涉及全局事权往往可以忽略错综复杂的细节，信息复杂程度较低，适合由中央政府处理。第三，事权的划分需要实现各个层级政府的激励相容，这样各个层级的政府才会尽心履行事权，尽力做好自己分内的事情，才能最大化社会总体福利（楼继伟，2013）。

当这三个划分原则落实到操作层面时，学者们进一步提出，激励相容原则应该被放置于优先地位。因为激励相容与否和政府间事权的划分有着直接关系，只有划分的方案满足激励相容条件，才会改进公共物品的供给效率。而且在满足激励相容的条件下，再应用其余两个原则来划分事权，将会简化各个层级的政府之间的委托代理关系，建立可以问责的政府职能制度（李俊生、乔宝云、刘乐峥，2014）。事实上，激励相容原则转化为实践语言，即“调动或发挥中央地方两个积极性”，已经在我国国家治理实践中应用久远。

五、我国政府间的财政事权与支出责任划分

从1994年分税制改革实施以来，在我国各级政府之间划分事权和支出责任就成为财政工作的重点，但从结果来看进展不大，通过现状分析，可以发现如下四个方面的问题。

第一，政府和市场之间的边界不清。

一旦政府和市场清晰地划分边界，政府财政事权的全部内容就被确定下来了，这不仅是在各个层级的政府之间进一步划分事权和支出责任的出发点，而且也将直接地形成对各级政府的激励，影响各级政府的行为。而未能明确地定义出政府的职能范围，则既表现为政府干涉了市场在配置资源的过程中所起的决定性作用，也表现为在市场失灵的领域政府承担的事权和支出责任不足。政府事权的履行存在“越位”和“缺位”（寇铁军，2006，2016）。

一方面，制定巨细靡遗的产业政策、投资于一般竞争性领域、对特定企业进行财政补贴，这种从宏观层面到微观层面政府干预经济的现象并不罕见（冯兴元、李晓佳，2005）。比如在我国近年去产能、供给侧改革的大环境下，某些地方政府依然使用财政资金对产能过剩的钢铁企业进行补贴。政府的“越位”行为往往是低效率的，挤出了私人部门应有的投资，对市场的资源配置形成了干扰，降低了整体资源配置效率。

另一方面，在市场失灵、应该由政府调控的领域，却出现政府“缺位”的现象，公共物品和公共服务的供给不足。李俊生、乔宝云、刘乐峥（2014）通过把政府细分至“中央、省级、地方”三个层级，对比我国与其他金砖国家、G20、OECD等国家的10项主要的公共支出，揭示出我国这种政府“缺位”问题。相比之下，我国中央政府和省级政府对某些公共服务投入严重不足或缺位，省以下地方政府在供给公共物品和公共服务时则显得负荷过大、力所不逮。

第二，政府和政府之间的边界不清。

在政府的同一层级之内，事权和支出责任的划分不清晰，多个职能部门共同承担某一项事权是常见的状态，但这种多部委的“联合行动”、“齐抓共管”容易导致“九龙治水”的局面，本来应该“人人有责”的复杂事权反而变得“无人负责”。在政府的不同层级之间，受我国单一制的政治体制影响，地方各级政府的职能设置和中央政府的大同小异，在各个层级的政府之间往往只是简单地按政府的权力半径划分事权，再按比例分配支出责任。这样划分，在理论上未能发挥出中央政府统筹全局和地方政府接近居民的比较优势，在实际上则造成了多个层级的政府“你中有我，我中有你”的低效率局面，尤其在基础设施领域不乏重复投资 （唐在富，2009，刘方、黄卫挺，2014）。

第三，事权和支出责任的划分缺乏稳定性。

目前，我国各级政府事权和支出责任划分主要依赖针对具体问题的文件作指引，由于这些依据过于零散，致使当前的划分缺乏整体性和统一性，这不利于改革向纵深推进，也不利于在中央和地方之间形成稳定的财政关系。郑培（2012）指出，缺乏明确的法律依据使事权的履行和支出责任的落实增加了制度成本。

特别地，随着我国政府向服务型政府的转变，在公共物品和公共服务的供给侧出现了一些新增的事权，如城市保障性住房建设、河流水体的污染治理等。因为法律法规的缺失，这些新增的事权在政府间进行划分只能采用“一事一议”的模式，根据事权划分所进行的支出责任划分也只能采取谈判博弈的方式，这种划分的不稳定和随意性导致了执行过程的无谓损失和低效率（寇明风，2015）。

通过调研河北、云南、江苏、山东、广东等率先试行省以下地方政府支出责任划分改革的省份发现，改革方案存在着不稳定性，一旦中央政府和省级政府就支出责任的划分发生变化，省级政府和市县级政府的支出责任划分必然会相应地改变，而且不同省份的划分模式不一致。而这种不稳定性有两个可能的弊端，其一，改革方案的变动可能产生与现行的法律法规的冲突，其二，改革方案的变动意味着各个部门之间利益的重新协调，如上级政府的专项转移支付的变动对某一些财力薄弱的市县级政府而言无异于伤筋动骨，从而利益相关的政府部门将会成为进一步改革的阻碍。不稳定性不利于优化政府间支出责任的划分（吕凯波、邓淑莲，2016）。

第四，事权和财力在不同层级的政府之间存在错配。

分税制改革意在强化中央财政调控能力，随着财权逐渐向上集中，事权和支出责任的重心出现逐渐下移的趋势，这种趋势在省级政府和市县级政府之间更为显著，而且，事权和支出责任的下移并未作出财力方面的联动。从横向看，各地区政府和各政府部门之间为了最大化自身利益，追逐稀缺资源，就财政收入展开竞争，结果必然是它们尽可能争取把财政资金保留在自身内部。从纵向看，在不同层级的政府之间，上一级政府可以通过行政命令的手段把一些“吃力不讨好”的服务类事权和支出责任向下转移给低层级政府，最终导致低层级政府不得不面对很多付出成本却难以获得收益的难题。财政分权和行政集权的矛盾最终导致高层级政府“事少钱多”低层级政府“事多钱少”的财政匹配困境（冯兴元、李晓佳，2005，郑培，2012，寇明风，2015）。

李汉文（2015）对贵州某县作典型案例分析得到结论：县级政府的支出责任和经初次分配的财政收入之间有着巨大的缺口，需要依靠更高层级政府的转移支付，即财政收入的再分配，才能完成事权的履行。而来自更高层级政府的转移支付主要是一次性专款，具体的项目每年都发生变化，并无成文规章可循，对项目拨款金额的计算因素也有商榷余地，所以县级政府无法控制经再分配得到的财政收入，而且这种情况在可见的未来仍会继续存在，不稳定预期对基层地区的政治安定将带来负面的影响。

六、我国政府间财政事权与支出责任划分的改进对策

面对当前我国划分政府间财政事权与支出责任的困局，学者们试图从三个方向探索改善的思路和对策。

第一，借鉴发达国家的经验。

他山之石，可以攻玉。无论是单一制还是联邦制，绝大多数的发达国家都采用财政联邦主义或财政分权制度，关于如何在各个层级的政府之间划分财政事权与支出责任，这些国家已经有了成熟的实践和经验，值得我国借鉴。

贾康、苏京春（2016）在考察了加拿大、澳大利亚、瑞士等国的教育、公共住房、移民等事权的划分情况之后，总结了这些发达国家所采用的财政联邦制有四个可供借鉴之处。首先，在各级政府之间划分事权时应该区分法定主体和履职主体，这既有利于减轻共同事权中的模棱两可，也有利于进一步明确各级政府的支出责任，还有利于进一步划分地方各级政府的事权。然后，由事权的履职主体承担相应的支出责任，这是在事权明确划分后使之落实的关键所在。确定事权的法定主体仅意味着确定权力的归属，尚未确定由哪个层级的政府来执行，为了确定共同事权的划分边界，就要求确定履职主体，而当履职主体承担了支出责任，事权才得以落实执行。再者，可以精细地把财权划分为决定权、征管权、使用权等，这些不同的权力可能隶属于不同层级的政府，以进行与事权划分相顺应的财权的精细化管理。最后，在实际操作中，难以实现事权和财权、支出责任和财政资金的完全匹配，则应该运用转移支付工具，弥补纵向财政缺口，保障横向财政均等。

杨雅琴（2015）参考了加拿大的经验，认为事权和支出责任的划分应该包含两个方面，一是在各个层级的政府之间划分事权的决定权，即解决由哪一个层级的政府决定具体某一项事权的履行标准这个问题，二是划分事权的决策者和实施者，以利用不同层级政府的比较优势，例如，高层级政府制定有关政策，由此形成支出责任，低层级政府接受转移支付，执行这个政策，最终履行事权。此外，划分事权的决定权应该保持稳定，而对事权的决策者和实施者的划分则可以灵活调整。

李俊生、乔宝云、刘乐峥（2014）将发达国家事权划分的普遍规律归纳为事权结构呈倒三角形。他们认为，随着经济发展和技术进步，各项财政事权的外部性越来越大，同时信息处理的难度却有所降低，则一个合理的趋势就是许多事权向中央政府集中，省级政府的财政事权也显著而突出，基层地方政府主要承担区域性事权。而且，为了强化基层地方政府供给公共物品和公共服务的可问责性，发达国家都会特别注重供给公共物品和公共服务的成本与收益之间的权衡，以实现财政收入和支出的可持续性。

安体富、贾晓俊（2010）考察了发达国家的基层地方政府提供公共服务的情况，指出目前我国的基层地方政府承担了教育、医疗卫生、社会保障等外部性大的事权，并通过接受高层级政府的转移支付来履行支出责任。他们认为我国的现状并不合理，考虑到现行的转移支付机制不够完善，为了提高财政体制的效率，从一开始就应由中央政府承担那些外部性大的事权及其支出责任。

不过，对于发达国家经验的借鉴，要防止陷入误区，如果这些国家和中国的国土面积差距大，就意味着政府的管理半径相差也多，事权划分方法、甚至政府层级设计可能都大相径庭。例如义务教育，作为正外部性强的公共服务，理论上要求由中央政府来提供，但是在现实中，受到政府管理半径的限制，大国的义务教育大多由地方政府负责提供，小国则多由中央政府提供（杨志勇，2016）。

第二，改进现行的划分模式。

随着工业化、城镇化、全球化的进程，即使政府间事权和支出责任划分的原则思路保持稳定，划分的现实模式也不会放之四海皆准，而是需要动态调整。虽然我国现行的划分模式存在的问题比较突出，但是总体上还算差强人意，基本保证了财政系统的正常运作，所以与其全盘否定推倒重建，还不如先保持现行划分模式的稳定，再逐渐寻求加以改进的方案。从现有的研究来看，一方面，我国划分政府间事权和支出责任的难度主要在于政府职能复杂化，其根源是政府和市场的权责不清。目前，我国全面深化改革强调政府简政放权，但简政放权的目标必须明晰，即推动政府职能转化，从投资型政府转变为公共服务型政府，进而在降低事权和支出责任划分难度的同时，促进划分的合理化与规范化（杨志勇，2015）。另一方面，不少学者已经达成共识，目前我国实行的“中央、省、市、县、乡镇”五级政府结构是划分政府间财政事权和支出责任的桎梏所在，应该改革为“中央、省、市县”三级政府结构，实行哑铃式行政分权。依此思路，财政事权需向中央政府和市县级政府集中，与此同时，省级和地市级政府的财政事权则需分别被弱化和废除（郭庆旺、赵志耘，2002，贾康、阎坤，2005，贾康，2007，马国贤，2016）。就具体的划分而言，吕冰洋（2014）提出一个改进方案：中央政府主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的事权，市县级政府主要承担地区的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等事权。郑培（2012）强调了省级政府在统筹财力、协调区域发展方面承上启下的作用。市县级政府履行事权离不开来自中央政府的转移支付，这部分财政资金需要由省级政府接受并转而下发，同时，省级政府也监督市县级政府的事权履行情况。更进一步地，寇明风（2015）突出强调中央政府和省级政府之间的财政事权和支出责任划分，认为这一层面的划分是总体划分的起点，其划分方案明确后，才能以此为参照形成省级政府和市县级政府之间的划分方案。

此外，傅勇（2010）通过实证分析发现，事权划分给地方政府之后，对于基础教育、城市公用设施这类非经济性公共物品，地方政府提供的质量数量都难如人意。而中央政府集中财政收入，再转移支付给地方政府，由地方政府履行支出责任，则会增加非经济性公共物品的供给效率。可见，改进现行的政府间事权和支出责任的划分模式，要合理使用转移支付工具来配合。

第三，建立符合规范的划分方案。

循序渐进地实行改革，其目标是使最终建立的政府间财政事权与支出责任的划分方案兼具规范性和可行性，学者们就此研讨了具有框架意义的划分方案。

张建波、马万里（2016）首先按责任主体的差异把财政事权分为四类：责任完全落在某一层级的政府之内的内源性事权，如国防属于中央政府的内源性事权；委托性事权，这类事权的责任主体为高层级政府，但考虑到执行效率或者管理方便，实际由低层级政府履行事权；公共物品或公共服务的受益范围覆盖多个区域，因而由多个政府作为责任主体的混合性事权，如河流水体的污染治理；还有随着经济发展和政府职能的复杂化而新增设的动态性事权，如城镇化过程中农民工的社会保障与子女就学。

然后考虑与事权相适应的支出责任，要求为不同类型的事权分别配套相应的财力，以落实支出责任。对于内源性事权和动态性事权，供给公共物品和公共服务所产生的成本和收益都在同一区域内，事权履行的财政资金应该来自该地区的税收和特定事权项目的收费。委托性事权应该由高层级政府负责主要的财政资金，并转移支付给低层级政府。混合性事权的支出责任则需要在高层级政府的协调之下，由多个责任主体按比例分担。

最后按步骤划分事权：第一步，区分清楚市场和政府的边界，把政府职能定位为满足社会的公共需要，把财政事权限制为供给公共物品和公共服务。这样既避免政府“越位”，又补足政府“缺位”。第二步，按照事权的不同类型，确定由哪一个层级的政府负责，再使支出责任与之匹配。第三步，还要利用好市场与非营利组织在供给公共物品和公共服务方面的优势，满足多元化的社会公共需求，提升整个社会的经济效率。这样得到的划分方案既符合规范又可以操作。

李春根、舒成（2015）基于路径优化的思路，指出政府间事权和支出责任的划分方案应该由自上而下的“上级主导、层层下放”优化为自下而上的“事权法定、外溢共担、超负上移”。经过优化的划分方案既有利于发挥出基层地方政府的信息优势，又赋予高层级政府裁量、监管的权力，符合因地制宜、分工合作的原则要求。

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