论新时代背景下的横向转移支付——以解释论展开

●胡 帅 程干祥

财政转移支付是 “基于各级政府的收入能力和合理支出需要的不一致，以实现各地公共服务水平的均等化目标而实行的一种财政资金或财政平衡制度”。从广义上而言，财政转移支付外延包括中央对地方、地方上级政府对下级政府、同级政府之间以及政府对个体的财政转移支付，其中同级政府之间发生的财政资金平行转移便是横向转移支付。为了平衡地区差距，“对口支援”在我国早已存在多年，其虽具有横向转移支付性质，然而法律层面上横向转移支付制度尚付阙如。十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一提法直面我国经济社会发展中的区域发展不平衡，东中西、城市与农村以及发达地区与欠发达地区不平衡现象尤为典型。报告还指出，“城乡区域发展和收入分配差距依然较大，必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。”国家要履行再分配调节职能就必须充分利用财政转移支付手段，这无疑为探索建立横向转移支付制度提供了良好契机。

一、理论争议——肯定说与否定说

在学理上，对于是否应当建立横向转移支付存在肯定说与否定说两种观点。肯定说认为我国应当引入横向转移支付制度，其认为这是为了实现宪法赋予的公民平等权，让公民平等享受基本公共服务，利于推进社会和谐发展的目标。改革开放初始形成的“让一部分地区先富起来”的观念，一方面促进了经济社会发展的巨大进步，但另一方面也导致区域发展不平衡日益加剧。对于欠发达地区牺牲环境资源的代价，发达地区具有一定的治理责任。建立横向转移支付制度可使欠发达地区所受损害得到一定补偿，这旨在协调区域发展，最终实现社会整体资源的优化配置和经济和谐增长。否定说指出我国现阶段不应建立横向转移支付制度，其认为我国不具备构建横向转移支付制度的现实基础，即我国缺乏推进转移支付制度变迁的动力、条件和支持制度有效运行的技术条件。前者是指“削峰补平”式的财政资金转移无法消弭同级政府之间的利益冲突，自发的制度变迁无法实现；在对口支援常态化的背景下，中央强力推行富裕地区向贫困地区财富转移政治阻力较大，强制变迁亦难以实现。后者是指横向转移支付制度的运行需要一整套的复杂计算体系和高超的操作技术，我国的整体计算测算技术较弱，难以提供技术支撑。反对者还进一步指出，1994年分税制形成的“财权上移，事权下放”格局使得上级政府负有均衡下级政府财政支付关系的法定职责和内在动力，因为“财权上移”使上级政府有足够的财力通过纵向的转移支付统筹协调地方间财政收支平衡。

本文赞成我国应当引入横向转移支付制度的观点。针对反方的论点，第一，制度变迁受“成本——收益”基本定理的约束，制度变迁的前提是收益大于成本。否定说仅基于经济学角度来论证我国缺乏建立横向转移支付制度变迁的动力和条件不足取，制度变迁的力量不只来自于经济因素，亦有政治、社会、革命等因素，不能以偏概全。第二，技术条件只是一个很小的因素，不足以达到制约制度建立之程度，况且，随着互联网、大数据的广泛兴起，我国计算与数据运用技术有了质的飞跃，技术条件难谓成为阻碍因素。第三，上级政府如果能够很好地履行法定职责，纵向支付果能解决基本公共服务均等化，我国的经济社会发展现状就不会如此糟糕，地区差距就不会如此之大，建立横向财政转移支付制度的呼声就不会不绝于耳。否定者只关注了地方政府间的竞争关系，并以此寄希望于上级政府纵向转移支付，却忽略了地方政府间的互助交流合作，最终实现整体利益提升的双赢效果。新时代的主要矛盾侧重于不充分发展导致的不平衡，财政横向转移支付作为国家再分配调节的一种手段，其建设势在必行。

二、追根溯源——立法态度和实践的观察

对于建立我国横向转移支付制度，存有共同致富论、民族团结论、生态补偿论、权力均等论、自然灾害论等不同理论视角，这些理论的来源既是我国实际情况的反映，也是我国财政体制尤其是转移支付制度不完善的体现。在财政分权的制度框架下，纵向转移支付虽对全国范围内的财政均衡起到了很大作用，但未能在基本公共服务均等化上实现良好效果，面对市场经济固有缺陷加剧的地区间不平衡，欠发达地方政府承担了基本公共服务的主要供给责任，鉴于欠发达地区的财力与事权不匹配，同级政府间财政转移支付可以显著增强欠发达地区的财力，有助于实现基本公共服务均等化。

我国针对实现基本公共服务均等化的相关立法，都表现出对欠发达地区或领域进行帮扶，带有推行横向财政转移支付的倾向。比如1999年《过渡期财政转移支付办法》第一部分过渡期财政转移支付的基本原则 “逐步调整地区之间的利益分配格局”、“过渡期转移支付重点帮助财政困难地区缓解财政运行中的突出矛盾，逐步实现各地基本公共服务能力的均等化”。2003年 《农村税费改革中央对地方转移支付办法》第二部分转移支付的目标和原则中“根据各地区的财力结构和财政困难程度，合理确定中央财政对不同地区的补助力度，适当照顾特殊困难地区”。2006年《革命老区专项转移支付资金管理办法》第1—4条“革命老区转移支付资金，主要用于加强革命老区专门事务工作和改善革命老区民生的一般性转移支付资金”。2007年《中央对地方一般性转移支付办法》第一部分目标和基本原则中：“一般性转移支付的总体目标是缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化”。2009年《边境地区专项转移支付资金管理办法》第1—2条：“边境地区专项转移支付资金，改善边境地区民生”。一般而言，目的和原则在本质上隐含了意欲追求和达到的理想状态，并以此驱动外在的行动实践，进而通过改造客体的一系列对象性实践活动来达致目标。立法具有目的性，不仅源于对过去实践经验的回应和总结，也包含了立法者对未来社会利益关系的再调整，立法本身蕴含的内在动机为推进现实制度改革提供了实践动因。因此，从立法史上来讲，我国对贫困地区的帮扶立法及相关规定其实是包含了平衡区域发展差距，推进基本公共服务均等化的目标定位与价值预设。

中国特色的对口支援其实就是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持，是一种基于财政平衡视角下的政府行为。从历史上看，我国的对口支援萌芽于50年代，初步实行于60年代，并在1979年以国家政策固定，其目的在于促进区域协调发展，缩小区域差距，帮扶贫困地区经济社会建设，最终实现社会和谐稳定发展。从对口支援的形成、探索、长期实践来看，以支援对象不同，对口支援可分为边疆地区、生态补偿地区、灾害损失严重及突发事故地区、少数民族地区、重大建设工程地区对口支援等模式。对口支援体现了我国作为单一政治体制的社会主义国家 “集中力量办大事”优势，是促进地区间平衡发展的特殊政策措施。换言之，对口支援不仅仅是经济技术的地区扶持和纵向转移支付制度的补充，其背后体现的是国家宏观调控权力，某种程度上它突破了地区间竞争关系的藩篱，以平行支援性的手段实现合作、互利、共赢。不少学者提出的共同富裕、政治稳定、民族团结、生态补偿等理论，正是对口支援存在的伦理基础和价值目标。客观上讲，对口支援确实发挥了巨大作用，然而，对口支援仍然只是一种非公式化、非法制化的运作，存在诸多问题。其一，对口支援是国家动用政治权力、依赖行政化手段形成的特殊政策，属于政治任务而非自发形成的法定义务，政策具有时效性和易变性，不能完整规制对口支援系统流程。其二，对口支援缺乏激励机制、轻视市场机制。激励机制不足主要源于地区间的竞争利益关系，由于利益需求和价值目标的差异，“政治式”的财政无偿转移无法使支援地有效执行。对口支援以政府为主导，缺乏市场对资源的优化配置，带有明显的计划经济特征。其三，对口支援未形成科学有效的评估机制。对口支援是立基于各种伦理基础上的特殊政策，其作用的有效发挥依赖于政策是否科学、体系是否健全。政策执行不能仅停留在任务执行层面，无论政策抑或制度均具有外部性，一方面需要评估对口支援的实施效果，另一方面也需考察政策对其他地区和社会经济发展的影响效果。不然，一味简单化地推行对口支援，而不注重相关政策工具的评估，无疑将会导致政策的预期效果无法实现。

“对口支援”本质上类似于横向转移支付，只不过其是国家带有计划性、应急性的以政治手段实行的财政转移行为，是一种非公式化、非法制化的转移支付运作。之所以对口支援能够转为更加规范化的横向转移支付，皆因二者在财政平衡体系内可以实现耦合。第一，从信息约束看，对口支援和横向财政转移支付都是平级资金调拨，能够实现基本“透明”的财政资金转移，而纵向转移支付往往受信息不对称的困扰。第二，从作用方向看，纵向转移支付基本是向下用力，同时又要便于上级政府对下级政府的控制。而对口支援和横向财政转移支付基本是平行用力，适合于体现“兄弟情谊”的事项，同时又要讲究速度等效应。第三，从执行效果看，纵向转移支付在政府财力均衡方面效果比较理想，但与基本公共服务均衡尚有差距，比如成本因素、地方政府的偏好因素。而对口支援和横向财政转移支付往往直指民生短板，对基本公共服务有直接的补偿功能。对口支援和横向转移支付的耦合为将“政治化”政策转为“法律化”制度奠定了基础，我国对口支援的一系列实践为此提供了历史经验，因此如何通过科学论证、民主立法，来建立新时代法治化的横向转移支付制度就变得更为迫切。综上而言，有关实现基本公共服务均等化的立法以及对口支援实践都体现了财政向某些地区倾斜，表明了建立我国横向转移支付制度有深厚的立法渊源和实践经验根基。

三、他山之石——比较法上的借鉴

前已述及，反对者的一个理由就是纵向转移支付已能够实现地区间基本公共服务均等化。国内的财政转移支付一般包括纵向和横向两种，纵向转移是上下级政府之间财政资金的无偿转移补助，其支付目的是为实现纵向均衡抑或横向均衡，也可能是二者兼而有之。横向转移本质上是地区间的一种财政互助形式，财政资金由富裕地区直接转向贫困地区，这种形式一般被称作“罗宾汉”模式，也即兄弟互助模式。“横向转移不需要中央的资金，而是将富裕的地方政府资金转移到较贫困的地方政府，它只在瑞典、德国等少数国家实施，在其他国家一般只是以辅助形式出现”。马克思主义哲学指出生产力以及生产关系决定上层建筑，因此一国的财政转移支付模式由本国实际国情和财政平衡的实际需要决定。财政转移支付有两种基本模式，即自上而下式的单一纵向转移和以纵向为主、横向为辅——纵横交错的混合转移模式。从世界范围内来看，尚未有国家只实行单一的横向转移模式，绝大多数国家选择采用以纵向转移支付为主的转移支付体系，只有德国、瑞典等少数国家实施实行纵横交错的模式。我国现在正处于新型加转轨时期，如何通过财政转移支付促进社会基本公共服务均等化，进而最终实现社会公平是一个亟待解决的问题，这也是我国选择何种财政转移模式的决定性基础。因此“从我国的现实国情和财政制度的变迁沿革来看，我国应当实行以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交错的财政转移支付法律制度。我国现阶段建立的横向财政转移支付法律制度的功能定位在于实现横向财政平衡、促进地区合作发展、缩小民族、区域差距”。这种安排源于国家的财政再分配权和控制地区间发展差距的任务，同时也说明了纵向转移支付与横向转移支付之间并不是非此即彼的关系，二者可以并存。

我国地域广阔，基于自然地理位置、资源、人口分布状况以及地区经济结构的客观差异事实，由此造成的地区发展和财政支付能力差异极为明显。在现实体制之内，国家财政决策偏向于纵向转移支付，而忽略了横向转移支付在实现地区间基本公共服务均等化的功能。以国家整体经济社会发展程度和财政公平角度考量，仅仅依靠纵向转移支付难以实现整体资源优化配置和利用效率，也无法实现地区间的财政均衡。在比较法上，“发达国家的财政转移支付一般以效率为主，而发展中国家的财政转移支付一般以均等为主。而专项转移支付一般是市场发育比较成熟、地区间经济较为平衡的发达国家财政转移支付的政策取向，如美、英等国家大多实施的是专项转移支付制度。而发展中国家和地区贫富差距较大的国家,则注重于均等化财政转移支付，目的在于缩小地区差距，保证全国平衡”。横向转移支付的功能侧重于地区平衡和基本公共服务均等化，而纵向转移支付倾向于调控宏观经济和协调政府间财政关系，因此纵横交织的财政转移支付模式能够实现财政均衡和财政公平两个目标。经过改革开放近40年的发展，尽管我国已然成为“经济强国”，但仍处于发展中国家阶段的基本国情并没有变，十九大报告提出的社会主要矛盾转变表明我国会在 “发展起来前的矛盾”基础之上，新时代将着力于“发展起来后的矛盾”，也即是发挥横向转移支付解决发展“不平衡”的作用，既追求社会整体发展又促进人的全面发展，最终实现服务于“人民日益增长的美好生活需要”。

四、立足本土——一个国内法的解释

法学又称为法解释学或法规范学，乃以法规范为其研究对象。任何制度的建立都离不开本土资源的挖掘，建立我国的横向转移支付制度需要以国内法规范为依归，立足于本土，寻找制度解释的自足性和制度形成的规范渊源。

首先，依据《宪法》第62条全国人民代表大会行使下列职权：第(十)：“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，“第(十五)应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；第67条全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：“第(二十一)全国人民代表大会授予的其他职权”。第96条；“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”及第99条第一款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。第85条：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”及第89条；“国务院行使下列职权：第(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；第105条第一款：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，可知全国和地方各级人大及其常委会是财政转移支付分配的决策主体，中央政府和地方各级政府是财政转移支付分配的执行主体，即具体实施财政转移支付的主体。财政是国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的行为，是“以国家为主体的分配活动，是阶级性和公共性、强制性和非直接偿还性、收入和支出的对称性的统一”，财政转移支付表面上是财政资金的转移，其实质则是财政资金在相关主体之间的再分配。为此全国和地方各级人大及其常委会可以依据宪法规定，行使财政转移支付的相关职权，加强预算、完善审批权、监督权，这不仅是自身权力的行使，更是依法行使支付权的体现，而具体支付的执行由中央政府和地方各级政府落实，这也是宪法框架下我国权力机关职权分工、密切配合的体现。

其次，在《预算法》中存有构建横向转移支付的解释空间。《预算法》第12条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，同时在“预算编制”一章第39条“中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业”,这说明《预算法》中已有通过财政预算实现基本公共服务均等化的要求，为此再一味固守第16条第二款规定的：“财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体”，本条依文义解释而言，我国财政转移支付制度只包括中央对地方的转移支付，以及地方上级政府对下级政府的转移支付，而不包括横向转移支付。但笔者不以为然，因为从我国存在多年的“对口支援”来看，其较为类似于横向转移支付，但对口支援存在非公式化、非规范化的缺陷，一味固守此规定，不敢大胆修法纳入横向转移支付制度，立法者的保守是否正确回应了我国经济社会发展现实尚存疑问。事实上，笔者认为第12条“各级预算应当遵循统筹兼顾、收支平衡的原则”，由于是概括的原则性规定，依然存在较大的解释空间，即实现本级预算的收支平衡，不仅包括上下级政府之间的纵向财政平衡，亦包括同级政府之间的横向财政平衡，这也是统筹兼顾的应有之义。

最后，学者在研究我国建立横向转移支付制度时，对于完善法律制度方面，一般都主张修改《预算法》，或者主张制定我国的《财政转移支付法》对横向转移支付制度进行法律规制。以历史解释和沿革解释来看，我国多部部门规定，甚至《预算法》都有通过横向转移支付实现基本公共服务均等化的倾向。参考立法资料而言，2006年，中国人民大学徐孟洲教授和徐阳光教授受全国人大常委会委托起草完成了《中华人民共和国财政转移支付法(专家建议稿)》，其中对横向财政转移支付的立法问题采取了保守态度，建议在法律中规定鼓励性的条款，即：“鼓励地方政府间自愿进行横向财政转移支付”，具体方式可采取签订“横向财政转移支付协议”处理。由此可见，我国早已在立法建议稿中主张建立横向财政转移支付制度，只不过是较为保守的建议，这皆在于经济社会发展水平尚低，不敢过于激进的表现，不过已经敢于鼓励支持的表述已经表明了专家们的态度。如今我国迈入新时代，国家早已跻身世界第二大经济体，经济社会发展水平大大提高，但随之而来的社会问题日益显现，贫富差距不断加大、东西发展差距较大、贫困人口依然较多，自然灾害频发等等，而我国存在实践了多年的“对口支援”，在实现共同富裕、促进民族团结、保护生态环境、防范和治理自然灾害等起到了重要作用，这表明横向转移支付制度有着巨大的实践价值。十九大报告提出“服务于人民美好生活、促进人的全面发展”，全面发展包括整体发展和个体发展，前者是国家通过财政再分配权实现社会整体稳健发展，后者是为个人发展提供条件，其目标最终回归服务于人民美好生活。在中国特色社会主义进入新时代背景下，立法者不应再固守依循守旧的态度，应秉持新时代的理念和原则，并贯彻到制度和规则构建中，大胆探索建立新时代横向转移支付制度。

五、结语

新时代为探索建立横向转移支付制度注入了新鲜血液，社会主要矛盾转变直面的区域不平衡成为其逻辑起点，目标是实现基本公共服务均等化，促进人的全面发展，最终意旨回归服务于人民美好生活。横向转移支付的理论争议不应囿于肯定与否定的表面问题，而应明确通过财政平衡实现地区间公共服务水平均等化的价值目标。我国有关实现基本公共服务均等化的立法渊源，为建立横向转移制度提供了可供概括提炼的规范体系。以国内法规范为依归，横向转移支付具有制度解释的自足空间，以对口支援为实践经验根基，借鉴比较法和根据国情，我国可以实行纵横交错的财政转移支付模式。立法不应过于保守，应大胆探索建立新时代横向转移支付制度。

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