妥协与突破：我国法官工资机制改革的多维分析与路径选择

刘希婧

一、当前我国法官工资机制的现状考察与域外比较

我国现行的法官工资框架是建立在1985年《地方各级人民法院工作人员工资制度改革实施方案》基础之上的，受长期以来行政管理体制和社会公众意识等多种因素的影响，已形成一种传统稳固的运行模式和制度依赖。虽然随后的《公务员法》、《法官法》对于法官工资均作出新的规定，但并无突破性进展，始终无法逃离旧有框架，即使在既定框架下，法官工资福利的保障与增长情况也并不十分理想，有的地区甚至难以保障基本工资，形成诸多问题，影响了司法权威的树立及法官的职业保障。

（一）制度性规定原则而抽象

法官工资机制的制度性规定是了解我国法官工资机制现状最直观和准确的工具，也是考察法官工资机制既有问题的有效方法。制度性规定是否系统完善、贴合当前我国司法国情和法官工作现状决定了该机制是否科学、是否具有现实操作性。为此，文章对我国法官工资机制的相关规定进行了搜集和汇总。（见表1）

表1：关于我国法官工资制度的相关规定

序号 举措（规定） 施行时间 内容 说明5《关于实行法官审判津贴的通知》2007.7.1《通知》对审判津贴的执行范围、津贴标准、津贴标准的调整、其他问题、经费来源、执行时间、组织领导等方面进行了具体规定。自2007年8月人事部、财政部联合下发该《通知》后，法官津贴才得到正式落实6《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》2008.11.28长期以来，我国司法不独立的一个重要根源在于司法受制于当地政府，法院的经费及其法官工资、检查院的经费及检察官工资等，都是由当地政府财政部门解决。本次司法体制改革将建立政法系统财政保险机制，以后法院、检查院的经费将由中央财政专项确定。该意见虽然对法院的经费来源进行了调整，但关于法官工资的来源没有变化，仍然由同级财政负担。

通过对相关法律法规、规章制度的梳理，我国关于法官工资机制的规定散见于《公务员法》、《法官法》以及其他方案、通知、决定中，没有关于法官工资机制明确的、统一的、系统性规定，且规定较为抽象模糊，既无法体现对法官职业的保障力度，又难以实现法官工资福利的有序增长，成为法官工资增长的制度性障碍。

（二）落实情况差强人意

工资制度是法官制度的重要组成部分。但长期以来，我国法官没有自己的工资制度，而是适用国家公务员的工资序列。为了改变这种状况，《法官法》建立了法官工资制度，对法官的工资保险福利待遇作了专章规定：“法官的工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”从而在法律上第一次确立了法官工资制度，把法官工资从国家公务员的工资序列中分离了出来。a周道鸾：《我国法官法的制定和修改——纪念人民司法工作六十周年》，载《河北法学》2009年第10期。《法官法》颁行已经21年了，法官工资制度和工资标准仍未落实，至今执行的仍然是国家公务员的工资制度。《法官法》第36条规定“法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴，其他津贴以及保险和福利待遇”。然而，20年来上述规定基本未执行，有的地方甚至连法官的工资也不能按时发放。

（三）运行效果不甚理想——法官工资水平不高且地区差异大

在现有法官工资机制运行下，法官的工资水平与司法权威、法官的工作强度并不成正比。以2014年公务员年平均工资为例，大概为62000元左右，而法官的工资收入与普通公务员基本相当，与城镇单位就业人员平均工资及其他单位就业人员平均工资相比，基本处于持平状态（见表2），且各地方差异较大。浙粤苏沪京等地公务员月均总收入在10000元左右；津辽琼吉宁黑新藏陕甘青内蒙古等地在4000—6000元左右；鲁闽渝贵晋在3000-6000元左右；皖滇桂川赣为2500—4500左右；冀豫鄂湘则在2000—3500元左右。b刘飞：《法官员额制背景下的薪酬保障研究》，载《嘉应学院学报》2015年第9期。公务员工资主要由职务工资和级别工资构成，这两部分的标准均依据公务员的行政级别决定。由于法院在行政级别上低于同级政府，法官所享受的实际待遇不如同级政府的公务员，所以享受的工资待遇也相应偏低。

表2：近年来城镇及其他单位就业人员平均工资c 数据来自于国家统计局官方互联网站。

另外，由于我国各地经济发展极不平衡，再加上中央财政对地方司法经费转移支付数额很小，几乎可以忽略不计，因而全国各地司法机关经费保障状况极不平衡：经济比较发达的地区司法经费比较充裕，而经济欠发达的地区司法经费则非常困难。d陈永生：《司法经费与司法公正》，载《中外法学》2009年第3期。同一省、市、自治区内，不同县、市由于经济状况存在很大差距，司法经费保障也很不平衡。

（四）域外情况对比

通过对域外法官工资机制的调查发现，各国对法官工资制度的规定不尽一致，但仍然存在通行的原则和规定。文章对域外法官工资制度的特点进行了简单归纳（见表3），通过比较可以发现，一国或地区的法官工资制度与该国或地区的法治状况与司法背景息息相关，虽然我国不能完全照抄照搬，但不少做法值得借鉴。

表3：域外国家或地区法官工资制度对比

二、背景探析：司法国情下法官工资机制功能发挥的现实困境

我国法官工资机制存在的诸多问题与司法特性、司法地方化以及当前司法公信力、法官职业化水平不高的现状息息相关，这些因素既是形成我国法官工资机制的主要原因，又成为了导致我国法官工资机制功能发挥的现实困境。ghg 陈春梅：《英国：适应其政治体制的法院经费制度》，载《人民法院报》2016年2月3日。h 杨奕：《美国纽约州法官薪酬特别委员会报告》，载《域外法制》2014年第5期。

（一）司法地方化和公务员范畴体系的双重桎梏是制约法官工资机制功能发挥的体制藩篱

当前，审判权的中央事权性质与我国司法地方化现状形成较大反差，而司法地方化最显著的表现则是法院经费保障的地方化。（见表4）

表4：人民法院经费保障模式框架

虽然我国人民法院经费保障体制经历了从“分级管理、分级负担”到“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的转变，但地方财政仍然是法院经费的主要来源，法院经费主要受制于地方财政。与此同时，法官工资纳入公务员范畴体系，未实现独立预算。2006年的《公务员法》将法官正式纳入公务员范畴。这一体制现状使得法官工资增长依附于公务员工资增长，无法脱离公务员工资范畴体系。另外，由于法院在行政级别上低于同级政府，法官所享受的实际待遇不如同级政府的公务员，所以享有的工资待遇也相应偏低。i马建华：《法官职业化研究》，人民法院出版社2004年版，第64页。法官的经费来源依附于地方财政，而有些地方财政相当困难，有的甚至发不了工资，j贺卫方：《中国的法院改革与司法独立》，载《浙江社会科学》2003年第2期。导致由于各地经济发展不平衡而使得法官工资出现较大差异。

（二）司法（法院）经费配置不足及非市场竞争性的特质是导致法官工资机制运行不佳的经济制约

虽然我国司法（法院）经费每年都递增，但与国家财政收入的增长幅度相比，远远小于其增长幅度（见表5、表6）。另外，法院经费在国家财政收入的占比较低（主要与域外和国际通行做法进行比较），在我国，法院经费占国家财政收入的比例非常低，通常不到1%，不及其他国家一半。我国法院经费不足还表现为法院经费的增长速度低于国家财政收入的增长速度。我国司法经费实行“分级负责”制，中央财政对司法投入比例过低，同时，中央财政对地方法院转移支付不足，导致法院系统司法经费配置不足，尤其是西部许多地方法院经费非常紧张。

表5：财政收入以及司法经费增长情况

说明：1.上表财政收入以及司法经费数据引自国家统计局官方互联网站。2.对法院经费的使用情况，有关部门一直没有公布，只有国家统计局在“中央和地方财政主要支出项目”下公布公、检、法、司（司法行政机关）总的经费支出，且此项数据到2007年就停止公布，因而这里只能以公、检、法、司总的经费支出替代法院经费进行研究。

表6：财政收入以及法院经费增长情况

说明：1.上表财政收入引自国家统计局官方互联网站。2.法院经费使用情况来自最高人民法院《全国法院经费保障体制改革情况调研报告》等相关文章，且仅能查阅到2008年至2011年的数据，近年来数据没有公布。

与此同时，法官工资是由国家决定，法官与同属法律职业共同体的律师、公司法务不同，不能进行市场参与竞争，收入也不遵循市场行情。另外，法官也不能经商或从事营利性的兼职，收入来源仅靠财政。这种非市场竞争性的特质成为法官工资难以有序增长的的重要因素。

（三）司法公信力不高、法官职业化水平较低的现状导致短期内法官工资大幅增长难以获得公众认同

为能客观了解公众对当前司法公信力状况的评价，某中级法院利用人民日报客户端平台发起了“关于保证司法公正、提高司法公信力”的网络问卷调查，其中第一题为您对当前司法公信力的评价是？○非常信任、○不太信任、○比较信任、○很不信任、○不清楚；第二题为您对法院审判工作不满意之处是？○立案难、○关系案人情案金钱案、○审判效率低、○法官审判作风不好、○诉讼成本高、○法官司法能力和水平不够、○执行难、○其他。k相关内容来源于天津市第二中级人民法院人民日报客户端：http//www.tj2zy.com/ezyvote.经调查结果显示，对当前司法公信力“非常信任”和“比较信任”的比例不到50%；对法院审判工作不满意之处主要集中在关系案人情案金钱案、法官司法能力和水平不够以及执行难方面。由此可以看出，当前社会公众在对司法的信任上并不处于一个较好的阶段，基于当前司法公信力、法官职业化水平不高的现状，如果贸然实行法官高薪制容易激发社会的逆反心态和抵触情绪，难以获得公众认同。

三、借鉴与考量：法官工资机制重构的理论探源与多维分析

现有法官工资机制存在的诸多问题及无法回避的现实困境，让法官工资机制改革进入理论界和司法界的视野，成为了顶层设计者们不得不考虑的问题。无论是从司法维度、市场维度还是职业群体维度，建立有序增长的法官工资机制有其必要性。

（一）市场维度：谈判博弈理论框架下之必然性

可以利用博弈论的相关理论——谈判博弈理论，l美罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川、董雪兵等译，上海人民出版社第6版，第126页。来分析现有司法国情下法官工资增长的必然性。以谈判博弈理论中涉及到的合作价值为基数对法官工资水平进行重新调查与定位。

以现有法官工资为谈判基础。如果以工资作为衡量法官在法院工作中的价值，那么法官对于法院的价值是工资G1。如果将法官放到整个司法市场或者更广泛的市场来衡量，假设仍然以工资作为衡量标准，则法官在其他司法市场中的价值是V，而最终谈判成功的工资是G2（G2≤V），如果工资G1小于V，就会产生合作的机会，也就是法官具备了向其他司法市场进行流动的动机和价值。此时不合作解的总价值是G1+V，此时产生的合作解的价值为G2+V。合作解与不合作解相比，净剩余是（G2+V）-（G1+V）=G2-G1。如果要使这种流动不成立，也就是发生不合作，应使净剩余小于或等于0即G2≤G1，也就是必须提高法官在法院工作中的价值即工资G1。由此可以看出，在谈判博弈理论的设想下，如果要保证法官职业群体的稳定和综合素质的非外力性降低，重新定位法官工资水平是必然趋势，也是司法体制改革背景下无法逃避的话题。

（二）政治维度：司法权威与司法现状合力下之必要性

对整个社会而言，公平正义的价值高于其他。国家通过法律来实现社会管理，而“法律是通过法官之手降临人世”，法官的审判权更是社会公平正义的最后一道防线。承认法官职业区别于一般公务员的特殊性对于我国建立法治社会而言十分重要和紧迫。要削弱现行司法体制严重的行政化弊病，在法官待遇方面就必须建立独立于行政人员的法官工资福利体系，并逐步缩小法官之间经济待遇的差别，从而实现法官之间的真正平等。随着经济的快速发展和社会转型期的阵痛，各类矛盾纠纷逐渐进入诉讼领域，使得法院案件数量呈现激增的趋势，法官的工作量也随之大幅度提高。比如，2015年全国法院收案数量为17659861件，与2014年相比，上升22.81%。m参见周强：《最高人民法院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人民日报》2016年3月21日。与此同时，随着立案登记制、以审判为中心的诉讼制度改革、终身追责制等改革的不断推进，对法官工作质量和效果也提出了更高的要求。按照我国按劳分配、多劳多得的分配原则，提高法官工资薪酬待遇应该是顺理成章的。

（三）职群维度：干预与共生理论借鉴下之推动力

法律职业与国家的关系在一个国家的基本政治制度和职业市场体系的建立初期就有了相对稳定的结构和形态，除非经历大的政治或经济动荡，一般不会发生根本性的改变，这是干预与共生理论的一个基本观点。n杨建军：《法治国家中司法与政治的关系定位》，载《法制与社会发展》2011年第5期。中国司法职业在整个中国科层制官僚体系中居于何种地位，共生理论提供的思考框架是，现代社会中的职业和国家起源于同一历史变迁过程，职业自主性的确立与国家科层制的形成并非此消彼长关系，而是具有共生关系，法律职业的发展都受到了国家行政和司法体制变迁的实质性影响，并构成科层制政府的一支中坚力量。换言之，法律职业不但要在国家的干预之下维护其自主性并与国家权力共生，而且要通过个体或集体的行动来改变国家权力的运作方式乃至社会的基本政治理念。o李树民：《当代中国司法公信力建构的政治蕴含》，载《当代法学》2013年第6期。也就是说，政治生态变迁必然引发司法生态变化，法官职业群体应通过政治参与和集体行动率先推动这种变化和发展。从法官参与工资协商的角度来看，这种参与并不仅仅是基于法官自身利益的考量，而是密切关涉到法官职业群体在政治体制改革甚至国家政治走向中的地位与作用，如是继续放置于科层制的行政框架下还是实现独立的职务序列。但在当前实践中，法官对于工资协商的零参与和较少话语权表明职业群体的弱博弈力已然十分明显。

四、妥协与突破：法官工资机制重构的价值导向与改革路径

我国法官工资机制的既有问题以及难以有效解决的现实困境，使得法官工资薪酬问题不仅是当前司法体制改革的对象和影响司法权威的重要桎梏，更成为推动司法改革其他改革项目能否顺利推进的重要因素。无论从市场、政治还是职业群体维度来看，重新定位法官工资水平都势在必行。

（一）宏观向度：应把握的两个原则

通过对最高人民法院四个五年改革纲要以及法官、检察官工资制度改革试点方案中关于法官工资制度相关内容（见表7）的对比分析，并结合前文我国司法国情下现有法官工资制度功能发挥面临的现实困难可以发现，对法官工资制度的改革应把握两个原则：一是对法官工资水平的重新定位要以现有国情下经费保障的实际情况予以确定，不能冒进也不能过于保守；二是法官工资制度脱离公务员工资体系（也就是建立单独职务序列的法官工资制度）要分阶段、分步骤进行，具体规则设计要符合我国法官工作职业特点。

表7：最高人民法院四个五年改革纲要以及法官工资制度改革试点方案中关于法官工资制度主要内容比较

人民法院改革纲要及试点方案 关于法官工资制度的相关内容法官、检察官工资制度改革试点方案（2015.9）实行全国统一的法官、检察官工资制度，在统一制度的前提下，体现职业特点，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。建立与工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制，健全完善约束机制，鼓励办好案、多办案。加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度，鼓励优秀人员向一线办案岗位流动。

（二）具体设计：三条路径

1.市场规律弥补之路径

法官工资薪酬不能像法律职业中其他群体如律师、公司法务那样参加市场竞争，由市场决定，是法官工资薪酬难以实现按照工作数量和质量进行划定的重要原因。也就是说，虽然现在法官工作数量呈现激增状态，工作强度不断加大，但法官工资薪酬却没有同比增加，这由我国现有国情所致，也侧面反映了我国法官工资增长机制的不科学，需要通过其他手段进行弥补和完善。

（1）法院人员经费先行纳入中央财政预算，实现独立预算体制

目前国情下，要将法院经费全部统一纳入中央财政预算，具有一定阻力且现实可行性不高，但是根据前文分析可知，如果将法院人员经费（包括法官工资、福利等）先行纳入中央财政预算，建立法院人员经费垂直管理体制是现实可行的。具体操作办法是：首先从法院人员经费的来源上进行调整，将人员经费从法院其他经费中单列出来，在法院员额的基础上，纳入中央财政预算，由中央财政统一拨付给最高人民法院，最高人民法院再逐级划拨给地方各级人民法院，由地方各高级人民法院统筹管理。通过这种方式，能够有效剔除司法地方化弊端，地方党政部门也很难通过控制法院人员经费影响法院审判。

（2）科学定位法官工资水平，适当提高法院人员经费在中央财政预算中的比例

虽然法院经费逐年增长，但增长幅度与财政收入相比（见表6）仍然十分缓慢。在当前司法国情下，实现法官高薪制不太现实，但是按照社会中上水平对法官工资进行定位是科学可行的，适当提高法院人员经费在中央财政中的比例，既在国家财政能力承担范围之内，也不会引起社会公众较大心理反弹，从而实现法官尊严与责任、物质保障与职业权威相称。

（3）平衡地区不均差异，加大对低收入地区的倾斜力度和交流培训

在全国范围内平衡法官的收入，避免经济发达与欠发达地区之间法官收益的差距，建立法官交流制度，使每个法官在发达地区、中等发达地区和落后地区分别任职一段时间，有利于法官队伍的稳定。

2.司法权威补位之路径：以建立单独职务序列工资制度为中心

司法居中裁断的特殊性质与当前司法行政化倾向的矛盾，使得司法权威在一定程度上受到不利影响，其中表现之一就是法官职业没有从公务员队伍中独立出来，无论是管理还是工资薪酬都与公务员一致，难以真正实现审判独立，体现司法权威。

（1）分步骤实现与行政级别脱离的工资制度

当前，法官工资薪酬与公务员的行政级别挂钩，实行单独序列的工资制度，实现与行政级别的脱钩，应以现行工资机制为基础，实现逐步过渡。

具体实现应分三步走：第一步，现有法官等级确定仍然以行政级别为主要参照，将以往的行政职级套法官等级的做法，变为法官等级套行政职级，并将与行政级别挂钩的工资标准直接与套后的法官等级进行相应对接；第二步，完成套改工作后，法官等级晋升不再按照行政级别进行换算，直接按照法官等级进行晋升，工资标准随之提升转换；第三步，法官等级的确定与行政级别完全脱钩，法官等级的晋升和相应的工资标准除了考虑审判业务工作年限外，主要以审判业绩和实效为主要测算和评价依据。

（2）确定以司法产品数量与质量为基础的浮动审判津贴标准

根据2007年国家人事部、财政部下发的《关于实行法官审判津贴的通知》规定：“实行法官审判津贴的人员，按法官等级执行相应的津贴标准。各等级每月的法官审判津贴标准为：首席大法官340元，一级大法官318元，二级大法官298元，一级高级法官278元，二级高级法官262元，三级高级法官246元，四级高级法官233元，一级法官220元，二级法官210元，三级法官200元，四级法官190元，五级法官180元。”这一现行津贴标准远低于人民警察警衔津贴标准，p2016年人民警察警衔津贴标准调整后每月分别为：总警监2250元、副总警监2000元、一般警监1800元、二级警监1600元、三级警监1400元、一级警督1250元、二级警督1100元、三级警督960元、一级警司860元、二级警司760元、三级警司660元、一级警员610元、二级警员560元。数据来源于公安部官方互联网站。且与行政级别挂钩，与审判工作质效没有挂钩，无法体现工作效果与司法权威。如果重新划定审判津贴等级标准，应实现与司法权威和工作质效的紧密联系。实行与司法产品数量与质量挂钩的法官审判津贴，是由法官职业的特殊性决定的，不但有利于完善法官经济保障、促进法官职业化建设、稳定法官队伍，而有还有利于培养法官的法律信仰。根据以上思路，设计审判津贴数学模型如：

审判津贴=案件数量×边际生产率×基数工资额/权力寻租度。

其中边际生产率指每月案件数量增长幅度，权力寻租度指被评定为差错案件的数量。根据这一数学模型，法官审判津贴不再是每月的固定标准，而是以法官工作绩效为依据实现浮动津贴标准。

3.职业群体监督之路径：建立法官工资薪酬委员会制度

根据现实情况，以法院、政府相关职能部门、专业第三方职业评测机构为成员成立法官工资薪酬委员会。法官工资薪酬委员会是法官工资集体协商和谈判的重要一方，在推动工资增长机制形成的过程中主要起到协调双方利益的作用。委员会共承担三项主要职责：一是调查。对各地区的平均收入水平、物价上涨情况以及律师、公司法务等其他法律职业共同体收入情况进行调查，并根据调查结果，以平均收入水平为基准，参照其他法律职业共同体收入水平，参考本地区物价指数，适时、适当调整法官的工资水平，使法官收入更加符合经济发展要求，更加合理、公平、更加具有外部竞争性。q刘飞：《法官员额制背景下的薪酬保障研究》，载《嘉兴学院学报（哲学社会科学）》2015年第9期。二是监督。对高级人民法院（省级政府）是否按照要求按时足额划拨法院人员经费进行监督，防止出现省级政府因其他因素扣留中央财政下发的部分法院人员经费，或高级人员法院滥用该项权力实现对下级法院的不当管理。三是质询。根据我国的政治体制特点，当法官工资薪酬保障遭遇法律所禁止情形时，可采取由法官薪酬委员会会同最高人民法院向全国人大汇报，由全国人大向作出该行为的部门发出质询的做法，相关部门必须作出答复和改正。