“失独家庭”困境与计划生育家庭特别扶助制度的实施

李 庆

(安徽大学，安徽 合肥 230601)

自20世纪80年代全面推进计划生育政策以来，我国在控制人口规模、提升人口素质、优化人口结构上取得了显著成效。与此同时，我国家庭结构由传统社会的“数口之家”日益转变为现代社会的“三口之家”，家庭结构日益小型化、核心化。家庭结构的转变意味着家庭抵御风险的能力下降，即一旦独生子女死亡，家庭将会陷入多重危机。家庭是社会的细胞，一旦家庭陷入危机，必将影响社会的稳定和发展。在此背景之下，公众对“失独家庭”的关注越来越多，一系列社会政策也相继出台。

一、“失独家庭”概念的提出

“失独”问题走进公众视野，是从学者王秀银等人于2001年在《中国人口科学》上发表《一个值得关注的社会问题：大龄独生子女意外伤亡》开始的。该文通过对山东荣成市15岁及以上独生子女伤亡家庭问卷调查分析，提出了对意外伤亡的大龄独生子女父母进行经济补偿和精神关爱的必要性。随后，北京大学人口研究所穆光宗教授对这类问题进一步探讨，并指出：在母亲过了生育年龄、逐渐丧失生育能力之后，独生子女家庭就变成一个“高风险家庭”[1]。这两篇论文引起社会上对这类特殊家庭问题的重视，并逐步意识到问题的严重性。但在这两篇文章中，作者将这类特殊家庭表述为“独生子女意外死亡家庭”，而非“失独家庭”。“失独家庭”这一概念首次提出是在2012年5月9日，广州日报刊发了一篇题为《全国失去独生子女家庭超百万，失独群体日益庞大》的报道，引发了社会的广泛讨论和持续影响[2]。自此以后，对这一特殊群体的称呼趋于稳定。学术界普遍认为，“失独家庭”是指独生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收养子女的家庭[3]。

二、“失独家庭”的现状：数量众多与需要紧迫

从理论上讲，自我国实施独生子女政策以来，“失独家庭”应该是一个庞大的群体，但是在政府统计数据中未涉及该项指标，故目前没有任何确切的数据。从现实来看，一些学者利用既有资料及统计模型对我国“失独家庭”数量推断来看，“失独家庭”确实是一个庞大的特殊群体。如：吴佩芬认为，2013年全国“失独家庭”已超过100万个，并且每年将增加7.6万个新“失独家庭”[4]。另外，万广州、郭志刚、郭震威认为，死亡独生子女母亲数量在2038年以前将持续增长，死亡独生子女父母人数，估计应该在220万以内[5]。根据上述学者观点可见，即便2016年“二孩政策”全面放开，随着意外事件发生概率的攀升，加之人口发展的惯性，我国“失独家庭”数量在将来的一段时间内将会继续攀升。

众所周知，独生子女死亡给其父母带来的痛苦是巨大的、难以弥补的，甚至是灾难性的。受计划生育政策和风险社会逻辑的双重影响，“失独家庭”在经历丧子之痛以后，不可避免地产生一些现实性的需求，当这些需求得不到及时满足时，随之而来的是一系列再适应问题。再适应问题主要归为“内部调适”和“外部融入”问题。“内部调适”问题主要聚焦于“失独家庭”内部成员的心态调整和夫妻关系的重新建构上。具体来说，一方面失独父母的精神和心理创伤难以弥合，难以走出子女死亡的阴影，长期处于痛苦之中，甚至还有可能出现严重的精神病态[6]；另一方面孩子的离世，导致家庭中心的塌陷，生活没有了中心，家庭也开始松散，有些家庭面临解体危机[7]。“外部融入”问题是指失独父母与外界社会成员互动过程中，由于个体逃避和社会排斥的双重影响而产生经济压力、社会交往困难、养老支持困难等一系列问题[8]。失独父母心态普遍比较自卑，不愿他人提及孩子，往往选择自我封闭，不与他人交往。

三、计划生育家庭特别扶助制度的产生与发展

随着学术界探讨的深入以及社会关注度的日益上升，并基于对“失独家庭”的需求的满足，我国先后出台了若干扶助政策。这些政策旨在帮助“失独家庭”提升自我调控能力、恢复其社会功能。由于社会发展的快速性、复杂性、多变性等特点，针对“失独家庭”的扶助政策仍在不断调整完善中，并且这一过程将继续持续相当长时间。

就目前情况来看，“失独家庭”扶助政策发展经历了三个时期：一是政策初始期。计划生育家庭特别扶助制度的探索，以2001年颁布的《人口和计划生育法》为开始。该法第二十七条规定，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。二是政策形成期。计划生育家庭特别扶助制度的实施，以2007年人口计生委、财政部联合印发了《关于全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》为开始，规定独生子女伤残死亡家庭扶助制度扶助对象标准、扶助金标准等具体内容[9]，并于2008年11月28日正式更名为计划生育家庭特别扶助制度，在全国范围内开展该项扶助制度[10]。三是政策完善期。扶助金标准的不断调整和提高。2012年特别扶助金标准由2007年每人每月100元提高到135元；2013年特别扶助金每人每月340元(城镇)、170元(农村)[11]； 2016年特别扶助金每人每月均为340元，并根据经济社会发展水平等因素，实行特别扶助制度扶助标准动态调整[12]。

四、计划生育家庭特别扶助制度的特点

通过对文献资料的梳理发现，我国计划生育家庭特别扶助制度具有以下特点：一是政策制定相对滞后。计划生育政策在20世纪80年代初就开始实施，而扶助政策的探索在21世纪初才开始，两者相距近30年，这足以表明对计划生育政策可能带来不利的影响估计不足，认识不清，致使整个政策制定严重滞后于社会需要。二是政策调整较为频繁。从近十几年政策发展历程不难看出，针对“失独家庭”扶助政策调整的如此频繁，尤其是扶助金标准调整最为典型，表明我国计划生育家庭特别扶助制度需要进一步完善，并且需要充分考虑社会发展与“失独家庭”长远需求，进而出台在一段时期内具有相对稳定的政策。三是政府主导实施。从政策文本可以看到，中央政府制定的“失独家庭”扶助政策，是各地扶助政策的底线。中央政府制定国家扶助标准以及中央财政补助比例，然后各地方政府根据上级政府的标准制定本级政府对“失独家庭”的扶助标准。四是扶助形式较为单一。整个政策内容几乎都是围绕着基准扶助金标准、扶助金的财政补给形式、申领流程、发放形式、资金管理等问题进行规定。由此可见，我国目前针对“失独家庭”的扶助政策关注点在经济需求的满足，而未涉及“失独家庭”心理、社会再适应等层面的需求。

五、完善计划生育家庭特别扶助制度的建议

我国实行计划生育政策以来，取得了举世瞩目的成绩，在经济尚不发达的情况下，有效控制了人口增长，实现了人口再生产类型的历史性转变，有力地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善。但随着“失独家庭”规模的日益增大，在“失独家庭”养老保障制度和医疗保障制度依然缺位的情况下，“失独家庭”扶助政策的重要性日益凸显。建立和实施计划生育家庭特别扶助制度，是我国人口和计划生育政策的完善和发展，是解决独生子女家庭实际困难，稳定低生育水平，促进社会主义和谐社会建设的一项重要举措。但在实施过程中暴露出部门责任界定模糊、扶助标准偏低、政策服务不完善、扶助内容和方式单一等问题。这些问题，需要从以下几方面来深化认识和加以解决。

(一)明确责任主体，确保政策实施

“失独家庭”是我国实行计划生育政策以来形成的特殊群体，也是社会广泛关注的群体，政府于情于理都有责任对其实施扶助。从现有实践来看，中央政府和地方政府在“失独家庭”经济扶助政策中发挥重要作用，为丰富扶助内容和形式也做了一些探索和创新。但在实施这一政策过程中依然存在主体责任不明确，预期效果欠佳等问题。如《人口与计划生育法》从法律条文上明确了给予“失独家庭”扶助的必要性，但是具体帮助的内容是什么、具体由谁来进行执行以及如何实施等均没有具体说明[13]。针对这些问题，在后续政策调整中也没有相应的调整，因而政府对相关责任部门没有强有力的约束，在执行“失独家庭”社会保障政策时，政府缺乏相应的问责机制，导致许多政策成为“一纸空文”。因此，在以后政策调整中，不仅要基于社会变迁、“失独家庭”的需求，更需要明确满足“失独家庭”需求的责任主体，保障政策落地生根，进而达到预期的效果。

(二)调整扶助标准，确保生活质量

从整个社会发展进程来看，“失独家庭”为我国社会经济的发展做出巨大贡献，是国家发展的功臣，我们理应保障“失独家庭”的生活。在现实生活中，“失独家庭”失去了传统的养老途径，而且绝大多数缺乏经济来源，生活压力加大，需要政府的政策扶助以帮助他们应对生活困难。但是就目前计划生育家庭特别扶助制度来看，“失独家庭”扶助金标准远远低于人均消费支出。如，2013 年的国家扶助标准每人每年可以领取1620元， 而当年城镇居民人均消费支出为 16674.3元，人均食品消费支出6311.9元；2014年调整后，城镇和农村失独家庭的扶助标准有了不同幅度的提升，但依然偏低，甚至与最低生活保障标准还有较大差距。由此可见，扶助金额与人均可支配收入相距甚远，显示出扶助金额对于“失独家庭”来说象征意义大于现实意义[14]。另外，针对“失独家庭”开展扶助，不仅需要经济上给予扶助，更需要在心理上、社会再适应等层面给予扶助。也就是说，针对“失独家庭”扶助政策在保障基本生存的前提下，更应该注重帮助失独者走出心理阴影，重构当下生活得意义，促进回归社会，保障生活质量。因此，针对当前扶助政策不仅扶助标准要有所提高，而且需要在扶助内容上进一步丰富，以便在满足“失独家庭”基本生存需要的基础上保障其生活质量。

(三)简化工作程序，完善服务体系

就目前计划生育家庭特别扶助金申领程序来看，主要由人口计生部门负责扶助对象的确认，具体程序包括本人提出申请、村(居)委会和乡(镇)人民政府(街道办事处)进行资格初审、县级人口计生行政部门审批并公示、市级和省级人口计生行政部门备案，而且在申请过程中明文要求提供乡级以上医疗机构或公安机关或户口所在地村(居)委会出具的死亡证明。这种烦琐的申领过程无疑会对“失独家庭”造成二次伤害。另外，在现实生活中，“失独家庭”在经历丧子之痛以后，往往排斥与外部社会交往，选择自我封闭、不愿出门，社会交往活动急剧减少，与社会逐渐割裂，因而由于信息不畅通，容易形成“求助无门、维权无据、病无所医、老无所养”的“四无”困难群体。这样更加阻碍了“失独家庭”申领扶助金，进一步加剧“失独家庭”的生活困难。正如曾维涛、熊小刚所谈道：“有部分失独父母对政策信息公开和申请程序不满意，从而放弃了特别扶助金”[15]。因此，为了更好地服务“失独家庭”，政府部门应该转变观念，以服务为宗旨，简化工作程序。在实际的工作中，应该主动走出办公室、走进社区、走进家庭，了解“失独家庭”实际需求，并主动为“失独家庭”提供服务，满足需求，增强其自我调适能力，恢复其社会功能，促进其回归社会。

(四)丰富扶助内容，恢复社会功能

正如上文所述，“失独家庭”面临的问题主要为“内部调适”和“外部融入”。就目前扶助内容上看，主要是由政府直接对“失独家庭”给予经济扶助，即以货币化给予扶助。这样的扶助政策仅仅保障“失独家庭”最基本生存的需求，更不可满足“内部调适”和“外部融入”的问题。也就是说，我国对“失独家庭”扶助政策主要集中在经济扶助等救助性行为，而对精神抚慰、养老、社会功能恢复等问题几乎未涉及。由此可见，作为政策的制定者，应该在充分考虑“失独家庭”实际需要，进一步丰富扶助的内容，进而满足服务对象的现实需求，最终达到政策制定的预期目标。另外，随着“失独家庭”数量不断增加，政府财政资源是有限的，因而仅仅依靠政府单一推行扶助政策并不可行。例如养老问题是我国目前面临的一个重要社会问题，而且“失独家庭”的养老问题更是难以化解的社会问题。正如哈维·莱宾斯坦(Harvey Leibenstein)从经济学的角度分析了人们的生育行为[16]，其可以简单理解为对“养儿防老”现象的一种经济学解释，但是对于“失独家庭”来说，由于独生子女的提前离世，养老问题解决变得更加迫切。因此，要想解决“失独家庭”的困境，仅仅依靠政府提供经济扶助是不可能达到预期目标的，必须以“失独家庭”现实需要为依据，整合社会资源，积极主动为“失独家庭”提供形式多样的服务，帮助其恢复生活自信，重构现实生活的意义，恢复社会功能，进而促进社会回归。