基于土地流转政策的移民生计恢复研究

[提 要]易地搬迁是达成精准扶贫工作到2020年国家现行标准下农村贫困人口实现脱贫的重要抓手。基于D县异地搬迁移民土地流转、发展产业的个案研究，梳理了土地流转政策的法理基础，分析了D县对土地流转的现实需求，探讨了易地搬迁社区土地流转的风险识别与规避，就破解移民生计恢复难题提出“产治结合”双螺旋理论模型的分析框架，为相关研究及实践呈现了一个可供选择的视角和实践的路径。

[关键词]土地流转;产业扶持;产治结合

[作者简介]蔡萌生（1982—），男，江苏警官学院高级工程师，研究方向为移民社会学、社会评价、风险评估。（江苏南京 210031）

精准扶贫政策实施以来，各地契合移民避險解困、易地搬迁等政策新建了一批移民集中安置社区。在移民安置及生计恢复过程中，土地流转政策的实施起到了至为关键的作用。如何识别并规避其中存在的风险，保障移民生计恢复、实现乡村振兴战略;破解移民就业难题，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，成为亟需解决的问题。

一、土地流转政策的法理基础

《农村土地承包经营权流转管理办法》于2005年3月1日起开始施行，它是农业部为促进土地承包经营权的有序流转而颁布的政府行政法规，具有法律效力。该办法与《土地法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《物权法》等相关法律、法规建构了涉及土地承包经营权管理的整个法律、法规体系。

一是符合土地法关于保护耕地、复垦的规定。《土地法》第十九条就土地利用总体规划在严格保护基本农田、提高土地利用率、统筹安排各类、各区域用地、保障土地的可持续利用、占用耕地与开发复垦耕地相平衡等方面作出了明确要求。同时，国家在法律层面鼓励县乡两级政府开展土地整理工作，要求县级和乡级人民政府组织相关农村集体经济组织，按照《土地法》相关要求，综合整治村、路、田、水、林等，以达到增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境的要求。

二是契合农村土地承包法关于土地承包经营权流转的要求。《农村土地承包法》规定在遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;此外，还规定村集体成员可以凭借家庭承包依法取得的土地承包经营权，优先获得依法采取转让、转包、互换、出租或者其他方式流转的权利。

三是契合《农村土地承包经营权流转管理办法》规定。《土地法》规定“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变”。《土地法》还规定承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

四是符合物权法对用益物权的规定。《物权法》将土地承包经营权明确为用益物权，即承包方通过承包农村土地，依法取得的是具有物权性质的农村土地使用权。明确规定土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

二、D县对土地流转的现实需求

一是人多地少的现实突出了土地的价值。D县大中型水库移民数量较大、搬迁安置的标准相对较低，部分移民群众历经多次搬迁，耕地资源重新分配、经济财产损失较大，大部分移民家庭经济实力较薄弱。此外，地方政府在一定历史时期内对水库移民工作重视程度不够、对可能存在的风险和移民工作的复杂性认识不到位，将水库移民工作的重点理想化地放在了单纯安置、生活救济、分地分房层面，安置区经济发展比较缓慢、交通条件较差、文教卫生基础条件较落后，个别移民群众生活、生产十分困难，多数移民的温饱问题尚未得到解决。同时，受土地资源紧张的影响，无地、少地移民村大量存在，移民干部称之为“生无安居之所，死无葬身之地”，这从土地资源这一根本性因素上限制了移民产业的发展。D县的县域实际决定了土地在易地搬迁社区移民增收的地位和价值，对于为数不多的土地资源需要统筹规划、加以充分利用。

二是原有宅基地的复垦是易地搬迁政策落实的具体要求。根据现行的易地搬迁政策，D县采取“抵扣”的方式解决原有宅基地和新建社区建设用地的矛盾。一方面，委托第三方对于原有宅基地及地上附属物进行评估，作为宅基地的补偿参考标准;另一方面，新建社区建设用地在全省范围内进行土地增减挂，即解决了帮扶移民原有宅基地的补偿资金来源，又在一定程度上弥补了社区建设的差额资金难题。复垦之后的宅基地以及原有村台为土地流转打下了基础。

三是土地流转来源以农户承包地、原有房屋拆除后复垦的宅基地为主。一般而言，移民在安置地流转土地的来源大体分为两种：村里预留的机动地和安置地农户富余或闲置土地。D县避险解困异地搬迁社区土地流转的来源除上农户承包地、村集体预留机动地、富余或闲置土地外，还包括原有房屋拆除后复垦的宅基地。基于上述情况的考量，D县土地流转的复杂性要比一般的移民安置流转土地的情况高，主要体现在宅基地增减挂、复垦以及复垦后土地所有权的归属和利益分配。

四是土地流转是移民群众脱贫致富的重要抓手。土地流转对于深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，尤其是壮大移民村集体经济有着积极作用。研究发现，易地搬迁帮扶对象具有脱贫解困的政治属性、水库移民的身份标签、安置工程的系统性和复杂性、产业扶持的特殊性、集中安置的聚合性、社区居民的高同质性、社会治理的综合性等特征。基于以上考量，易地搬迁社区的建成只是解决了帮扶移民群众安居的问题，至为重要的则是解决移民群众脱贫致富难题。具体地讲，移民群众可以通过土地流转至少获得土地流转费用、就近务工两项收益，村集体亦可获得相应的经济回报，壮大集体经济。

五是移民群众对土地流转的现实诉求。受地理区位以及人地矛盾出等现实因素的影响，D县是劳动力输出大县，外出务工人员较多，随着年轻劳动力的外出打工，留在库区和移民安置区的大多数是“386199”人群（即妇女、老人及儿童）。通过土地流转帮扶的移民产业对于吸纳易地搬迁社区“40、50、60”（指年龄在40岁、50岁、60岁左右的农村劳动力）劳动力就业有着积极的作用，调研发现对于类似人群而言，外出务工并不乐观，反而在“家门口”的移民产业项目中打零工等灵活的就业方式赚取劳务报酬更加方便合算。D县部分移民群众在试点过程中切实尝到了土地流转甜头，由此带来的示范效应较好，易地搬迁社区的移民群众对土地流转的呼声较高，有着较为强烈地改变原有农业生产方式、适应城镇化新生活、增收致富的现实诉求。

三、D县易地搬迁社区土地流转的风险识别与规避

一是“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的决定解决了土地流转的制度性障碍。《农村土地承包法》规定农村土地流转期限不能超过剩余承包年限，1994年农村土地‘二轮承包后，按照30年不变的政策，即将到期。党的十九大报告指出“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这一决定在制度层面破解了这一难题。

二是解决土地增减挂政策的落地与实施存在的诸多问题。D县易地搬迁社区在建设过程中最大的障碍是建设用地指标的问题，即存在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的难题。破解这项难题离不开省级国土部门的介入，在各方努力下，D县所在的省级国土部门深入参与扶贫工作，通过土地政策倾斜、建新拆旧和土地整理复垦等措施，在解决安置社区建设用地指标的基础上，还解决了帮扶移民村脱贫缺乏资金的难题。

三是破解宅基地复垦后新增耕地的权属分配难题。D县易地搬迁社区用地为城镇建设用地，由省级国土部門通过增减挂等措施有偿划拨。基于上述考虑，复垦后的宅基地性质属于国家所有。土地政策的核心是地权的分配和保障，土地价值的充分发挥依赖于地权的细分和交易。复垦后新增耕地分配过程中存在的风险点较多，处理不好不但会影响移民村的社会稳定，更会影响到移民群众及村集体的合法权益以及实际收益。在具体操作上，D县易地搬迁社区建成后，原有住房复垦的土地性为农业用地，归村集体所有。在D县宅基地复垦后新增耕地的权属分配有以下几种试点方案：首先，归村集体所有。所有复垦的移民户宅基地、移民村道路及村委会等公共用地、村机动宅基地及其他复垦的土地均归全体村民所有，即集体所有;其次，复垦后新增耕地按户或人口平均分配给移民群众（以承包地的形式实现），村集体不保留集体所有的土地;再次，复垦的移民户宅基地归移民众（以承包地的形式实现），村道路及村委会等公共用地、村机动宅基地及其他复垦的土地均归集体所有。

四是打破帮扶移民产业的建设与发展瓶颈。就业是最大的民生，产业是移民就业的重要支撑。成功地完成土地流转只是第一步，也就是移民群众认为的“有了梧桐树不一定引得凤凰来”。土地流转的目的是以此为依托的产业发展，已有经验证明如若规划不当，容易出现产业引进难、产业生存难、投资回报率低、产业投资失败等风险，这就需要地方政府及行业主管部门加强前期规划、做好市场调研、充分调动社会资源及市场的调节作用，有组织地开展移民群众职业技能培训，打破帮扶移民产业的建设与发展瓶颈，切实实现土地流转和产业发展之间的良性互动。

五是积极创新移民群众受益分红模式。土地流转是前提，产业发展是关键，移民受益是重点。调研发现，地方政府往往将各类资源投入到土地流转、产业发展等领域，但在移民群众受益分红领域给予的重视程度较弱。通过试点，D县在紧密契合县域经济发展的基础上，探索了以下几种移民群众受益分红模式：第一，创业盈利型，移民群众中的“能人”通过自主创业，借助合作社、农业园区等平台，从事种植、养殖、农产品加工等形式直接发展致富的模式;第二，股权分红型，移民群众通过成立合作社股民获得股权分红的一种模式。从股权构成视角分析，主要分为土地入股、移民产业扶持资金入股、个人资金入股几种形式，在分红的过程中，依据移民所持股份的多少进行分红;第三，按劳取酬型，移民群众通过到企业、合作社等机构务工获得报酬的一种模式。这是当前D县库区和移民安置区移民群众获得收入的主要类型之一，由于本地务工情况逐步增加，库区和移民安置区移民群众越来越多地选择在“家门口”灵活就业，既增加了务工收入还能有更多的时间照顾家庭;第四，间接受益型，通过帮扶各类产业，借助工业园区、农业园区等平台通过企业、合作社等方式向库区和移民安置区提供产品、拉动县域经济发展等方式，让移民群众间接受益。

四、“产治结合”的分析框架：破解移民生计恢复难题

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，移民虽然是一类特殊群众，但依然是县域人口不可分割的重要组成部分之一，解决好移民的问题是做好“三农”工作的重要组成部分。基于以上讨论以及通过对已有社区和产业配套发展的实证分析，本研究提出“产治结合”的双螺旋分析框架，作为解决易地搬迁社区移民生计恢复难题的突破点。具体地讲，即在土地流转的前提下，围绕易地搬迁社区周边（1-5公里内）建设水库移民产业园区作为保障社区移民收入的支撑。

五、结论

统筹推进乡村振兴战略离不开移民产业的发展，而土地流转为实现乡村振兴战略提供了一种可行的操作方案。从土地流转到产业发展再到移民受益增收，中间要做的工作有很多，需要解决难题也不少，本研究根据“产治结合”的分析框架，对于解决易地搬迁社区治理以及移民群众增收致富提供了一个可供选择的视角和实践的路径。

[参考文献]

[1]迈克尔·M·塞尼.移民·重建·发展——世界银行移民政策与经验研究[M].南京：河海大学出版社，1996.

[2]姜大明，朱隽.把政策的“真金白银”挖出来[N].人民日报，2016-05-30.

[3]张峻豪，何家军.能力再造：可持续生计能的能力范式及其理论构建[J].湖北社会科学，2014，（9）.

[4]刘燕屏.浅论精准扶贫视角下的农村土地流转：以永州市为例[J].湖南省社会主义学院学报，2015，（5）.

[5]黄莉，伊庆山.贵州水库移民安置土地流转模式推广的可行性分析[J].贵州农业科学，2013，（12）.

[6]余文波等.农村土地精准扶贫/脱贫研究综述及展望[J].江西农业学报，2017，（4）.

[7]徐绍史.在国土资源部扶贫开发工作暨赣南扶贫25周年纪念座谈会上的讲话[J].国土资源通讯，2012，（4）.

[8]伊庆山，施国庆，严登才.水电移民的土地流转安置模式研究[J].水利发展研究，2013，（12）.

[责任编辑：黄贝如]