论精准扶贫对农村秩序的重塑

余军毅 范国盛

[提 要]改革开放以后，随着计划经济体制的解体和家庭联产承包责任制的推行，国家对基层的总体支配开始松懈。农民减负、农业税取消、税费改革，在中央对农村“多予、少取、放活”的方针指导下，农村形成蓬勃发展生机。与此同时，“放任”、“自由”状态也导致农村秩序出现新问题。精准扶贫大力实施之后，形成国家深度介入农村事务重塑农村秩序的重要契机，对重塑农村秩序具有重要意义。重塑农村秩序要有系统性思维，要坚持基层党建、制度建设、发展集体经济和培育农村特色文化四位一体的模式。建强基层组织是“有人管事”，制度建设是“按章办事”，集体经济是“有钱办事”，培育乡村特色文化则是“和平共事”。四者是个有机整体，缺一不可。

[关键词]精准扶贫;脱贫攻坚;农村秩序;基层党建

[作者简介]余军毅（1976—），男，江西省扶贫和移民办公室社会扶贫与对外联络处副调研员，研究方向为公共管理;（江西南昌 330003）范国盛（1979—），男，中国井冈山干部学院主任科员，华东师范大学博士研究生，研究方向为干部教育、政治学。（江西井冈山 343600）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“精准扶贫”重要战略思想，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号，脱贫攻坚取得显著成绩。党的十九大报告庄严宣告：“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。”[1]精准扶贫，使农村发生了天翻地覆的改变，人民群众幸福感获得感明显提升。精准扶贫更是一次对农村秩序的重塑，它改变了农村基层党组织的软弱涣散状况，通过驻村第一书记和扶贫工作队把党的群众工作的优良传统带到了农村，把党的政策宣传落实在农村，重塑了干群关系，重建了干群互信，重整了农村秩序，再一次把党的权威和意志牢牢树立在农村，夯实了党的执政根基，确保了农村和谐稳定，也确保了改革发展的成果为广大人民群众所共享。因此必须充分认识新时代下精准扶贫对农村秩序重塑的重要意义，把握精准扶贫重塑农村秩序的重要机遇，由精准扶贫到乡村治理，再到十九大报告提出的“乡村振兴”，进而实现“农村稳天下安”的治理路径。

一、重塑农村秩序的迫切性

中国传统社会治理，“皇权不下县”，县以下奉行无为而治，地方事务由士绅主导，中央政府的权威是极其有限的。20世纪中国革命开启之后，共产主义革命在基层与农民运动结合，共产党政权成功地全面渗透进农村基层。新中国成立后，国家建构了一个非常细密而且触角到村的基层网络，形成了全面而彻底的总体支配格局，在经济上从乡村汲取资源以促进现代化。集体经济时代，国家控制了几乎全部的生产资料、生活资料，全面掌控着升学、就业等一切流動机会，形成了高度权威和秩序。

改革开放以后，随着计划经济体制的解体和家庭联产承包责任制的推行，国家对基层的总体支配开始松懈，不再直接支配和干预农村的生产生活，允许实行一定程度的村民自治，但是仍然维持着对乡村资源的汲取，以便维持国家运转和现代化建设。随着国家工业经济的快速发展，财政支撑已开始转为依靠工业税收，农民减负、农业税全面取消、税费改革，党的十六大“多予、少取、放活”的农村指导方针，这意味着国家改变了以往对农村的全面控制模式。农村在自发状态下，形成蓬勃发展生机。与此同时，“放任”、“自由”状态容易导致农村秩序失控，基层治理处于真空状态，如：基层党组织作用发挥不充分，干群关系疏离，农村两极分化严重，少数基层政权为村霸和宗族恶势力把持等。[2]

（一）部分村级党组织软弱涣散

乡村干部是推行国家政策、收取税费的国家代理人和基层事务的当家人。[3]党的各项政策在农村基层的落实，关键靠广大基层干部。而部分农村基层党组织面临软弱涣散困局：一是农村基层党组织党员老龄化严重，很少过健康正常的党组织生活，他们对党和中央政策了解甚少，思想上的局限导致行动上与党中央保持高度一致的偏离，党组织缺乏生机活力，很难起到引领群众发展的作用。二是村干部生于斯、长于斯、老于斯，村内关系盘根错节，沾亲带故，在处理涉及贫困户评定、低保、建房、计生、村民纠纷等切身利益时，碍于情面很难做到客观中立、公平公正，也难以像独立第三方那样得到村民信任。三是随着国家对农村的大力扶持，村级事务逐渐增多，而村干部数量有限，大量的村级事务需要村干部几乎是全职工作。而村干部工资很低，仅靠那点工资难以养家糊口，因此一部分村干部把工作当副业，主要时间和精力放在自己的营生上。有的干部遇到忙时，工作打太极，有的甚至抱着多一事不如少一事的心理，把党的文件政策压在案头，这也经常导致好政策落不了地。四是由于少数地方对农村管理过软、过松，导致被一些投机分子钻了空子，极少数村庄被村霸和宗族恶势力把持，他们把黑手伸向各种涉农资金和办事群众，严重损坏了党和政府的形象和声誉。这使得党的基层组织与群众靠不近、贴不紧、服务做不实、关系也疏远，基层党组织难以发挥战斗堡垒作用。

（二）村集体经济一穷二白

分田到户之后，我们又进行了山林、水面等制度改革。大部分村子把山林、水面分的一干二净，几乎没有给村集体留下任何资产，也就没有任何集体收入。如果说村集体还有收入，那就是依靠上级的财政转移支付，但支付村里各项开支之后，村干部工资也就所剩无几了。由于基层财政收入有限，村集体又无经济能力，面对村民日益增长的公益事业建设需求，乡村两级力不从心。即便申报国家项目，但程序繁琐、周期漫长，也充满了很多不确定性因素，因此难解燃眉之急。这点在贫困地区尤其明显。两者之间的巨大差距和矛盾，也是导致干群关系紧张的重要原因之一。一旦问题发生，乡村干部就像救火队，急匆匆奔赴各地，疲于应付。党的十九大报告对此作出新的论断：“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[4]党的执政能力充分体现在党引领发展，带领人民群众奔向美好生活的实际效用上，这也是党的全部威信之所在。但大部分农村基层党组织引领发展能力不强，带动发展意愿不高，壮大村集体经济缺乏专业人才、技术支持和市场销售平台等配套体系，导致村集体经济上不去。发展壮大村集体经济可以繁荣活跃农村经济，促进贫困地区可持续发展，为村民提供更多就业岗位和发展机会，同时稳定干部队伍。村集体经济为满足人民发展公益事业的需求提高了坚强的物质基础[5]，大力提高了党和政府的威信，增强农村基层党组织战斗力和凝聚力，能极大促进农村社会稳定。

（三）农村拜金主义思想严重

受市场经济以利为先及西方不良思潮影响，不少农民只主张权利而不承担义务，自私自利、私欲膨胀。一些民间流传的段子非常形象地刻画了这种情况：“有田有地不靠你、不偷不抢不怕你、外出打工不求你、有了困难就找你、解决不好就骂你。”我们的公司是有限责任公司，而政府却是无限责任政府。部分激进分子无视或忽略了我国仍处于社会主义初级阶段这个最大国情，动不动就要求福利待遇和国际接轨，给党和政府造成很大压力。部分贫困户有“等、靠、要”思想，甚至出现贫困光荣、争吃低保怪现象，这也引起了一些新的社会矛盾。中国传统乡村文化讲究“德业相劝、过失相规”，农民长期在一起共同生活、共同劳作形成的“邻里相亲、守望相助”的情感文化共同体正在消失，当年大集体一起劳动、有说有笑的场景成了历史回忆。一切向钱看，拜金主义、拜权主义盛行，乡村伦理亲情淡漠，一切问题都用金钱解决助长了物化主义和金钱拜物教，宽容、理解、和谐、尊重变得更加困难。农村利益的调整，农村个人发展之间的不平衡，村民之间的互相攀比，“不患寡而患不均”的文化传统，再加上一些不良媒体舆论的助推，这使得农村各项矛盾更加错综复杂。[6]基层组织动员能力弱化，协调各方利益矛盾时往往孤军奋战，陷入前后夹击困境。

二、深刻认识精准扶贫对重塑农村秩序的重要意义

（一）精准扶贫是对农村全方位、立体式的综合性改革和重塑

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”[7]“中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景。”[8]“精准扶贫”是党站在新时代、新的历史方位和起点作出的一个重大决策，它是习近平总书记扶贫开发战略思想的核心，是“十三五”期间头等大事和第一民生工程，是以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。它改变了过去农村扶贫工作粗放管理和单兵突进的方式，是对农村事务的一次全方位、深度介入。中央对驻村第一书记提出四项职责：建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。这说明，精准扶贫并不是扶贫单项任务，它是包括基层党建、民生服务和农村治理等一系列、一整套的一揽子计划，是全方位、立体式的综合性改革和重塑。中央要求，精准扶贫“要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。”2017年，仅中央扶贫专项资金就达860.95亿元[9]，其力度之大空前绝后、绝无仅有。事实上，正如总书记所突出强调指出的：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，更是我们党的重要使命”“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”因此，精准扶贫必然会给农村带来天翻地覆的变化，给农村带来一个全新的重塑。事实上，这个变化已经发生，农村秩序也正在重塑。

（二）精准扶贫使党再一次巩固了农村阵地

改革开放以后，农村很久没有正式的国家干部长期驻村蹲点，党在革命和建设年代与人民群众形成的密切联系以及深厚友谊慢慢成为一种历史的回忆。精准扶贫大力实施后，第一书记和工作队长期驻村，与村民同吃同住同劳动，帮助带领村民“抓党建、促脱贫攻坚”，村民再次真切地感受到党和政府对农村的高度关心和重视，情感的纽带再次把党和群众的距离拉近。第一书记是国家正式干部，代表了党和国家政府的权威，再加上是外来干部，能在村里各个姓氏、各个家族中间保持客观中立，处理事情公道正派。因此，相比村干部，第一书记更容易得到村民信任和拥护。第一书记经常性地上门上户，和群众拉家常，了解民情，为民工作，让村民看到了共产党的好干部就在身边。第一书记为村子发展到处跑项目，访贫问苦，为村子带来了真切的改变，让村民感觉到共产党没有忘记农村，没有忘记农民。第一书记抓党建，落实“三会一课”，恢复健康的党组织生活，召开村民会议，把党的声音第一时间传递给各位村民，确保了党的政策在农村不走样。总之，第一书记重拾党的群众工作的优良传统，扎根农村，密切了党和群众之间的联系，增强了党的向心力、凝聚力和号召力，再一次巩固了农村阵地。

（三）精准扶貧奠定了重塑农村秩序的经济基础

贫困问题不仅阻碍着国家经济的发展，更是影响民生、社会稳定的重大问题。“农村精准扶贫是一个国家基层治理的典型代表，它既是实现农村公共服务均等化的一个重要抓手，也是发展乡村社会经济的重要路径。”[10]国家对于精准扶贫，政治上高度重视、经济上大力支持。中央专项资金、各省市区配套资金以及各帮扶单位和社会扶贫资金，强大的经济力量有力地改变了农村的基础设施状况，奠定了农村经济发展的硬件基础，缩小了城乡之间的差距，它综合复兴了农村，使农村成了城里人的向往。精准扶贫不再是过往的锦上添花和大水漫灌，而是“靶向治疗”、“精确滴灌”，是改“输血”为“造血”，是要激发内生动力的“智志”双扶。精准扶贫“核心在精准，关键在落实，确保可持续。”它对贫困人口实行全覆盖，并涵盖了从上学、就业、创业、医保、安居等社会生活的几乎全部方面。因此，精准扶贫有力地改善了贫困人口的经济状况和提高了他们的生活水平，提升了他们的幸福指数和获得感，从心理上纾解了他们的不公平感和不满情绪，创造了社会压力的“减压器”和社会稳定的“稳压器”，奠定了重塑社会秩序的经济基础。精准扶贫同时对发展村集体经济有相当的要求，比如J省，要求贫困村第一年达到村集体经济3万元，到2020年达到村集体经济15万元。正如上文所说，村集体经济可以提供经济基础，增强服务功能，满足人民发展公益事业的需求。因而，贫困户的发展和集体的发展成为重塑农村秩序的双重保障。

三、重塑农村秩序的对策

（一）加强基层党建，打通服务基层群众最后一公里

精准扶贫政策在农村的主要执行者和落实者是驻村第一书记和村干部，成败关键也主要取决于驻村第一书记和村干部。第一书记未来政策怎样，目前还不明确，但村干部却不可能离开村子。因此必须高度重视村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作，选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支“不走的扶贫工作队”。第一书记要利用驻村工作期间，做好表率，利用自己深厚的政治理论功底和宽广的视野，狠抓基层党建。要树立输不起的底线思维，大力提高村干部对脱贫攻坚重要性的政治认识和政治站位，打通村干部服务群众的最后一公里。要恢复健康、正常的党组织生活，严格落实“三会一课”制度，“两学一做”制度化、常态化，组织党员一起上党课、佩戴党徽、重温入党誓词，对党员干部进行经常性思想政治教育。党员干部的思想政治教育要结合实务工作。要务虚和务实相结合，互相依托，互相促进。要创造条件带领党员干部外出学习参观，拓宽他们的视野、增长他们的才干和启发他们的思考。基层党建要老中青三代结合，抓老年党员，发挥他们德高望重在村级事务中的舆论导向作用;抓两委班子，发挥他们在村级事务中的骨干作用;抓年轻党员，做好梯队建设。要大力提高基层党员干部的福利待遇，做好他们的生活保障，以让他们全身心地投入工作。还可以探索异地交流方式，直接强化基层组织，打通服务最后一公里。

（二）加强制度建设，提高以村民自治为主的村级治理水平

中国传统上农村主要按习俗和惯例治理，这是一种软约束，在现代化进程中，这种德治方式缺乏制度上的保障，容易遭到强势个人或团体的权力侵蚀。因此，必须依靠制度性建设，提升法治治理水平。要扎紧制度的篱笆，管住村干部的小微权力，必要时要收缴村干部的部分权力，由乡镇或县一级作出最后裁定。因为涉及到群众切身利益且群众特别关注的利益，一旦村干部从中牟利，在群众中将会造成恶劣影响，而由乡镇或县一级作为独立第三方更有客观公正性和国家权威性。同时要强化技术治理手段，要完善农村各项信息，建立大数据平台，提高科学化规范化管理水平。例如：农村低保和贫困户的评定经常是被村民诟病的，如果权力上缴，由乡镇一级作出裁定则更有公正性。如果再使用大数据系统，采用技术治理手段，让低保和贫困户两项制度衔接，则可以更好地防止村干部以权谋私。例如：J省规定，低保和贫困户两者匹配率必须达到85%以上，通过大数据比对，就可以很清楚地看出低保是否在真正地救济穷人，还是村干部把低保做人情。在坚持村民自治的基础上，要创新村民参与村务管理的制度设计，村民自治并不仅仅体现在村委会选举这一过程中，它体现在村庄管理的全过程。要“坚持四议两公开”，成立村民理事会，要创造条件让村民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。要提升为民办事服务水平，现在很多地方实行村干部民事代办，省去了村民很多麻烦。但还有很多民生事项村干部无法代办，为提高办事效率，各相关部门要把具体办理流程和联系负责人固化下来，公开张贴，及时更新，方便村民办理。如果条件许可，可以通过电视广播或新媒体的形式滚动播出、循环播放、永久公榜，方便村民查找和悉知。要充分利用精准扶贫的大好时机，探索和固化一整套行之有效的制度，提升村級治理成效。

（三）大力发展集体经济，提升满足人民日益增长的美好生活的需要

大力发展集体经济，各地要因地制宜，结合实际，努力探索一条新型农村集体经济发展的有效之路。首先，村集体要充分立足自身，盘活集体经济资源。要对那些集体闲置的土地、山林、水面、房屋等实行租赁经营，积极实施项目开发，兴办各类集体经营项目，实现集体资产保值、增值。[11]要大力开发集体资源，大力发展种养殖业，引导农业规模经营，推动农业产业化发展，形成“一村一品”的特色农业，提高农业经济效益。其次，要创新集体经济发展模式，推行股份合作社模式。以党组织为依托，发展入股合作分红模式。要引导村民成立农民合作社，采取股份制形式，使村民变股民，实现集体和个人双增收。例如，J省P县H村，利用村民大量外出务工，把土地集中起来进行流转，成立蔬菜种植合作社，提高了农民的地租收入，创造了农民就业机会和就业收入，同时增加了村集体经济收入，一举数得。再次，政府要加大对农村集体经济发展的扶持和引导力度。尤其是对于一穷二白的村子，当地政府及其相关主管部门，应采取有效措施加大对农村集体经济组织发展的指导、监督和扶持力度。建立支持农村集体经济发展的融资体系，帮助吸引社会资金，引导社会力量参与集体经济发展。近些年来，农村集体经济发展较快，村集体经济组织对融资需求明显增长，但从其融资能力来看，农村融资体系不畅，成本较高，村集体经济组织难以承受。因此，国家要加大政策引导，力促农业银行、商业银行和农村信用社等金融机构为农村集体经济发展提供完善的金融服务。[12]

（四）大力培育农村特色文化，发挥新型特色文化对农村的整合作用

培育农村特色文化是促进农村生产力发展的重要条件，农民在日子过好后，对精神文化有着强烈需求，大力发展培育农村特色文化，有利于提高群众道德素质和文化水平，有利于促进社会的和谐稳定。要重视农村特色文化对农村的整合作用，打造情感和价值观共同体，增强凝聚村民共识，促进村民和谐共处，形成良好村风反过来再促进村庄发展。发展农村特色文化，首先，要加强文化基础设施建设。政府要把农村文化基础设施建设所需资金纳入本年度财政预算之中，为农村建设文化活动中心或文化活动广场，搭建文化平台。要组织村民开展丰富多彩的精神文化活动，把村民引入到健康、高尚文化活动之中，如篮球比赛、农村趣味运动会等，帮助村民戒除赌博陋习，移风易俗。让村民在共同文化交流活动中促进交往和交流，增进村民友谊和团结。要拓宽农村文化事业融资渠道，引导并鼓励社会热心人士参与或捐赠。其次，要加强农村特色文化人才队伍建设。要把村中文艺爱好者组织起来，给予适当的活动器材和音响支持，让他们成立文艺队，吸引更多的爱好者加入。比如，村子里现在有很多喜欢跳广场舞的村民，只要给他们购买一些音响设备，再让积极分子从中组织，活动就很容易开展起来。村里的男性村民一般比较喜欢打篮球，只要准备些篮球，村民热爱打篮球的风气很快就会带动起来。在组织村民开展文化活动的同时，要善于在活动中发现和培养人才，壮大农村特色文化人才队伍。地方政府同时要组织开展文艺爱好者培训活动，通过专门的文艺培训班来培养文艺人才。最后，要善于挖掘当地农村特色文化资源。我国是有着悠久历史的文明古国，各地群众在长期的生产生活中形成了自己独特的文化艺术生活方式。以江西省为例，如赣南的采茶戏、上饶的饶州调等。这些长期流传下来的传统技艺和民间习俗，群众喜闻乐见，有着非常强大的文化吸引力。有的地方还有不少身怀民间技艺的非物质文化遗产奇人。各地要善于挖掘，打造具有中国农村特色的农村群众文化品牌，弘扬我国各地区的非物质文化遗产，保护民间传统文化，促进农村群众文化建设的可持续发展。[13]

总之，新时代重塑农村秩序必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计。要坚持基层党建、制度建设、发展集体经济和培育农村特色文化四位一体的模式。建强基层组织是“有人管事”，制度建设是“按章办事”，集体经济是“有钱办事”，培育乡村特色文化则是“和平共事”。四者是个有机整体，缺一不可。党的领导是核心，制度建设是保障，经济建设是依托，文化建设是整合。只有从系统论、整体论的角度出发，来思考和观照整个农村秩序的重塑问题，才能寻求到稳步推进之路，也才能从精准扶贫破题，由点及面，从而实现从精准扶贫到乡村治理再到乡村振兴，进而实现“农村稳天下安”的治理逻辑。

[参考文献]

[1][4][7][8]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[2]王岐山.推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告（2017年1月6日）[N].人民日报，2017-01-20（04）.

[3]徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[J].二十一世纪，1997，（8）.

[5]陈国强.新时期发展村级集体经济之策[J].领导科学，2011，（10）.

[6]范国盛.一位驻村第一书记的调查与思考[J].老区建设，2016，（19）.

[9]2017年中央财政专项扶贫资金分配情况表[DB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/col/col50/index.html.2017-06-15.

[10]王雨磊.村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序[J].公共行政评论，2017，（3）.

[11]朱东海.加快发展村集体经济的几点思考[J].农民致富之友，2014，（8）.

[12]陈忠禹.发展村集体经济是保障村民自治权的物质基础[J].山西高等学校社会科学学报，2013（10）.

[13]陈富平.刍议如何发展有农村特色的群众文化[J].新闻研究导刊，2016，（4）.

[责任编辑：黄贝如]