《环境保护法》修订案中环境行政功能之反思与批判

郭 武，姜 潇

引 言

2015年1月1日，由全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》修订案)正式施行。此次修订无论从立法理念、法律价值更新，还是从立法技术精致化，都体现出新时期环境法治理念发展和环境法理念更新的价值目标。作为当下环境法治领域的主要制度依赖和环境法律体系的基本法，《环境保护法》修订案的历史意义是深刻而全面的，它不仅体现环境法律体系的革新，更体现了对环境法治运行实践的日臻规范。值得一提的是，行政手段作为环境法治主要依赖的工具，在此次修订案中得以规范化、具体化，延续了1989年《环境保护法》“多以规范行政手段、提高行政机制在环境保护工作中的效果为立法重心，体现出较强的行政本位属性”*郭武、范兴嘉：《〈环境保护法〉修订案之环境司法功能抽绎》，载《南京工业大学学报》(社会科学版)2014年第4期。的特点，同时规范了行政权力的行使，较为细致地规定了干预行政的种类和适用条件，强化了公众参与，弱化了行政本位的色彩，形成了“以政府(包括各级政府、政府负有监管管理职责的部门等公权力机关和其他经授权的团体和组织等)、公众(包括公民和公民社团组织等)、企业(包括企业、生产经营单位和其他开发利用主体等)多元主体合作共治的格局”，*史玉成：《环境法学核心范畴之重构：环境法的法权结构论》，载《中国法学》2016年第5期。从理论上形成了环境法治的多元共治形态。

纵观《环境保护法》修订案，可以看出它以一系列行政许可、行政强制和行政处罚规定，将行政责任的承担方式具体化、明确化。如第45条变原法条对排污企业的“申报登记”制度为“排污许可制度”，首次将许可制度纳入环境保护法治领域的“基本法”之内，使排污制度规范于行政管理之下；再如第25条规定了“查封、扣押污染设施、设备”的行政强制方式，赋予环保行政部门防微杜渐的预防性行政权力。《环境保护法》修订案中涉及行政处罚方式的规定则更为具体和丰富：如第59条规定了“按日连续计罚”，第60条规定了有关部门对违法企业有权“责令关停”，第61条规定了“责令恢复原状或停止建设”，第62条规定了“责令信息公开”，第63条规定了“行政拘留”。行政处罚的力度由轻到重，给不同程度的违法行为预留了对应的裁量空间。与此同时，本修订案用一个章节的内容规定“信息公开和公众参与”，赋予普通公众监督企业和政府行为的权利。凡此修订，一方面改变了以往由环境法治行政力量不足所造成的环境保护主管部门惮于与地方政府及其他行政部门抗衡的局面，另一方面，增设了公民监督权，尝试为环境法治纳入社会力量，这也是规范环境行政权力的题中之义。

此次《环境保护法》修订案中，环境行政功能的精致化规定是一大亮点，然而立足新法施行三年之后的当下，可发现本修订案依然存在尚待完善的空间。本文拟在厘清法律条文的基础上，结合《环境保护法》修订案背景下的环境行政施行情况，批判性地探析《环境保护法》修订案行政功能之益弊，以期对促进环保法治有所裨益。

一、《环境保护法》修订案中环境行政功能抽绎

对《环境保护法》修订案进行梳理，可以看出本次修订案中的行政权力规定更为科学、合理、精致。修订案对环境行政的主体、对象、方式以及责任承担都做了进一步区分和细化，体现出精致化的立法发展脉络。环境法的综合性和科学性也决定了科学技术的运用是环境行政功能完善不可缺失的重要部分，为此，《环境保护法》修订案增加了对科学技术工具的合理借鉴，并形成具体的环境法律制度，呈现出更科学的行政监管方式。环境法以环境行政为主要法治手段，因而是否有完善的行政权力行使的监督机制，是甄别环境立法成败的关键因素。《环境保护法》修订案专设第五章规定了公民的环境知情权、参与权等监督性权利，这将进一步活络公民在环境政策上的对话通道，因此也形成了环境行政有力的监督力量。这是环境法治领域走向多元共治的必经之路。

(一)行政立法精致化

《环境保护法》修订案是我国环境保护立法体系中的综合性立法，既包括体现环境政策方向、原则与环境法基础制度的政策性条款，也包括针对具体的环境治理事项、工具和执行手段的管制性条款。借助叶俊荣教授提出的“政策性环境立法”与“管制性环境立法”*叶俊荣：《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》，载《清华法治论衡》2013年卷，第19辑。的二分思路，《环境保护法》修订案中的具体条款可以类型化为政策性环境法条款与管制性环境法条款。与1989年《环境保护法》相比，《环境保护法》修订案在管制工具的选择上进行了区分和细化，对于不同的管制工具应对的管制对象和所要实现的管制目的进行了合理配置，增强了可操作性。如第十三条新增的“区域环境保护规划制度”，第十七条“环境质量监测站点和数据共享机制”和第十八条“环境承载额能力监测预警机制”等环境监督管理制度，是对作为管制主体的政府履行环境保护职能和义务的方式所做出的规定。上述法律条款的精细化，既是对社会分工细化的回应，也是环境法治手段多元化的具体体现。

从宏观角度考察，《环境保护法》修订案中的权利面向更为立体，视角更为多维。一改往日的“政府——企业”二元扁平化主体结构和“国家管制权力——公民保护义务”单向度权利义务分配模式，此修订案突破了“从国家权力出发到公民义务、从公民义务出发强化政府权力的立法思路”，*蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期。纳入社会公众这一环境保护的重要主体，从主体构成上形成多元共治的局面。修订案用第五章专章规范信息公开与公民参与的权利，这是对政府权力的监督和公民权益的保障。

(二)行政监管手段更科学

环境法对于人与自然关系的协调建立在自然生态规律的基础之上，因此，环境法对科技发展的依赖成为迥异于其他部门法的独特标志。在法学框架下嵌入自然科学的方法和工具，也是环境行政功能不同于一般意义上国家行政功能的地方。当代科学技术发展日新月异，遵循科技发展规律，选择能够纳入环境法律规范体系、提高环境法治效率的科学思维和技术手段也是环境立法的重要课题。《环境保护法》修订案第七条关于“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平”的规定，以政策性条款的方式确立了对环境保护相关科技产业的支持。为了增强环境行政执法的准确性、真实性、合理性，该修订案在诸多制度上有所更新、突破，借鉴吸收了有利于环境执法效率的自然科学思维和方法。如修订案第二十条将“跨区域联合防治协调机制”写入法律，让环境治理突破行政区划的限制，更符合生态治理规律；再如第三十条关于“引进外来物种”的规定，第三十一条增加“生态补偿”制度，第四十四条增加“总量控制”制度等，都是由生态科学规律而促生的环境法律制度，它们经由立法确认，成为环境法合理借鉴科学技术手段的佐证。

环境问题并不囿于行政区划而产生和蔓延，因此环境行政部门对于环境数据的监测也应当不拘于行政区划的限制，实行管理过程有分工但监测数据共享的机制，这对于环境管理本身也具有积极的作用。《环境保护法》修订案第十七条规定的“建立监测数据共享机制”即是对这一治理方式的立法确认，且在数据共享的基础上，强调了环境监测规范性、真实性、准确性，确保共享而不混乱。与此相呼应，第十八条做出了可以“委托专业机构进行调查、评价”的规定，该规定明确了第三方机构对于环境评估和监测系统建立的合法介入，引入社会化监测机制保障了环境污染数据监测过程和结果的透明，进而也保证了监测的公正。第二十条规定了“跨区域联合防治协调机制”，统一规划、统一标准、统一监测、统一防治，从宏观上为数据共享机制搭建了运作的平台。监测数据共享能够极大地提高环保行政机关的监管效率，也对环境保护司法过程中的取证等证据环节提供了支持，有效避免以往环境纠纷中事实难以确认及取证难的问题，同时也推进了举证责任制度的发展。

(三)监督行政手段法定

德国现代行政法学奠基人奥托迈耶在其《德国行政法》一书中以反向表达的方式定义了国家的行政行为：行政是除立法和司法之外的国家活动。*[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，罗豪才译，商务印书馆2013年版，第20—34页。行政行为之庞杂由此可见一斑。尤其是二战之后行政国家兴起，“行政权逐渐成为最活跃和最强有力的国家权力形式”。*鲁鹏宇：《法治主义与行政自制——以立法、行政、司法的功能分担为视角》，载《当代法学》2014年第1期。可以想见，这样一个由国家机器操控的权力系统，如果没有良好的规范和限制，极易抹杀公民个体存在的价值。因此，要加强对政府环境责任的规范，促进政府在环境治理上的积极作用，以避免“管制失灵”，必须要求加强对监管者的监管。*吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度构建》，载《法商研究》2009年第5期。在环境法上，环境行政行为严格法定是依法行政之必要条件，将行政行为以概括加列举的方式规范地写入法条，是符合法律规范逻辑的做法，给依法行政创造了前提条件，使相关政府部门在行使行政权力时，有法可依。此外，在现代行政法理念之下，依法行政也可以表述为“依程序行政”，行政过程的合法性是环境行政合法的当然内涵。环境行政过程合法即“保障实体性环境权利、监督制约环境公权力而设置的程序权利，主要包括环境知情权、环境参与权、环境监督权”等，*史玉成：《环境利益、环境权利与环境权力的分层建构——基于法益分析方法的思考》，载《法商研究》2013年第5期。而公民正是以这些程序上的权利，抗衡或者制约行政机关的执法权力，调和基于行政机关法律地位不对等造成的巨大反差，从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者。《环境保护法》修订案中确认的信息公开和公众参与制度，一方面为普通民众提供了一个介入行政的渠道，以直接参与的方式影响环境决策，另一方面，信息公开与公众参与也可以构成约束政府部门行政权力合法、正当行使的一种外部规范力量。《环境保护法》修订案第五章规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，确认了公民等第三方主体的环境法主体地位，初步形成政府、企业、公众三方主体互相制衡的法权结构，从而形成公众、政府、企业之间监督互动的格局。本章第五十四条、第五十五条和第五十六条还分别规定了政府主管部门、重点排污单位和建设单位的信息公开和为公众获取相关信息提供便利的义务。由此可见，信息公开的义务主体从相关政府部门延伸至企业(重点排污单位和建设单位)，这是对公民环境知情权的制度支持，也是对《宪法》规定公民知情权的回应。《环境保护法》修订案在总则第六条中开篇明义，规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，并从政府、企事业单位、公民三个维度表述了义务履行的方式。鲜见的权利篇章出现在第五章“信息公开与公众参与”之中，具体体现为以环境信息知情权和环境参与权的方式强化政府的监督管理职责，为环境治理中“第四种权力的监督”*应松年：《当代行政法发展的特点》，载《中国法学》1999年第6期。创造了渠道。在一部以行政权力的规范化为主要目的的立法中，信息公开既可保障公民知情权，也可保障行政拘束力合法合理。

三、《环境保护法》修订案中行政功能之不足和反思

(一)《环境保护法》修订案中环境行政功能之不足

从环境行政的宏观设置层面考察，《环境保护法》修订案展现了立法技术的更新和突破，如依托当代科学技术的发展，引入社会第三方主体参与，立法趋向精致化、合理化等亮点。而从《环境保护法》的微观运行方面考察，它依然有诸多不足之处和改进空间。

1.行政赋权多于限权，且行政权力模糊。《环境保护法》修订案赋予行政机关以多种管制权力，与1989年《环境保护法》以六条法律条文规定政府的“环境监督管理”权力相比，此次修法将“监督管理”章节拓展为十五条，法条数量增加了一倍有余。增加了行政机关“环保规划”管理职能，加强了“环境质量监测”管理职能，建立了“环境承载能力预警机制”，及跨行政区域的“联合防治协调机制”，增加了行政强制权力等。更遑论“法律责任”一章对行政机关权能的加强。

什么是行政行为？它是一国除立法司法以外的国家公权力行为。从概念界定即可看出，行政行为的范围几乎是无限的，然而“行政功能的特征是拘束性和从属性”。*钱宁峰：《德国法上统治与行政功能区分的公法意义及启示》，载《法商研究》2011年第6期。因此，行政法规在规范行政权力的同时应当有详细的限制性规定，以划定权力的边界。在当今社会发展背景中，行政机关是以绝对强势的姿态介入社会管理的各个方面的，鲜有可与之抗衡的组织机构，依靠社会自发力量不足以构成有效的制约，因此用立法来限制其权力、规范其行为，是一种必不可少的途径。《环境保护法》修订案虽然赋予行政机关多种行政权力，这对增强环保机构的执法力量，实现环境保护的效果有重要意义，但立法精致化程度的低下直接影响到环境行政功能是否能够合理、合法实现。修订案对行政机关的环境行政职能进行了类别化规定，反映在文本上就是规定了多样的行政职能和处罚权限。“这样的立法思路虽然能够严格环境法律责任，但忽视了不同性质的行政手段在实现环境保护中的不同价值与功效”。*涂永前：《环境行政处罚与环境行政命令的衔接——从〈环境保护法〉第60条切入》，载《法学论坛》2015年第6期。环境行政权力的边界较为模糊，容易产生异化的解读，成为执行上的阻碍。

实践中，一方面监督不到位的行政权力可能被滥用，行政机关可以自我解读和自行裁判，在不应当伸出政府之手时依然进行行政管制，“该管的不管，不该管的乱管”。另一方面，权力越模糊，可操作性就越差，在多个政府部门的权力角逐中，或是与其他利益集团博弈的过程中，环境行政权反而可能占下风，受到排挤和打压而落空。纵使新环保法具备锋利的牙齿，却没有张口的时机。

2.惩处措施过于严苛，有违比例原则。从行政处罚设置的宏观布局和微观对比方面研读《环境保护法》修订案，不难看出其处罚措施更为严苛。首先，从宏观上对比1989年《环境保护法》与《环境保护法》修订案的行政处罚设置脉络，可以看到行政处罚的力度被整体“抬升”。1989年《环境保护法》中“法律责任”章节共计十一条，行政处罚的力度从警告到责令停业关闭，绝大部分处罚方式为罚款，仅有的一项程度超越罚款的处罚类别“责令停业、关闭”出现在第三十九条，且是对于罚款的补充规定的选择性条款。对比1989年《环境保护法》，《环境保护法》修订案的处罚力度在逻辑上跳过了警告这种最轻微的行政处罚方式，直接始于罚款，并延展至行政拘留这类限制人身自由的行政处罚上。同样是十一条法律条文，后者的处罚力度等于或高于旧法最高处罚形式“责令停业、关闭”的有三条，分别是第六十条“责令停关”，第六十一条“责令停止建设”，以及第六十三条“行政拘留”。从行政处罚体系的宏观建构考察，修订案显然整体加重了行政处罚力度，充分利用行政处罚具有的“威慑性、积极性、全面性与公正性，弥补了传统民法手段在污染控制方面因为损害内部化的效果不明显、无法遏止再次侵害、事实认定方面的局限、无法实现环境公益保护而呈现出的不足”；*吴凯：《我国环境行政罚体系的重心迁移与价值调适——以〈环境保护法〉修订案第五十九条“按日计罚”制度为中心》，载《南京工业大学学报》(社会科学版)2014年第4期。从微观方面对照观察，即使新旧法都有罚款这种行政处罚方式，但《环境保护法》修订案的罚款处罚措施新增了“按日计罚”的方式，其责任负担方式更为严格。可以看出，《环境保护法》修订案为环境行政机构赋予了锋利的牙齿，以期以高昂的违法成本督促企业遵守法律，改变以往“违法成本低，守法成本高”的环境治理困境。

在人权思潮的推动下，“比例原则主要作用于国家公权力可能对私人的权利及自由产生影响的活动领域”，*郑晓剑：《比例原则在民法上的适用及展开》，载《中国法学》2016年第2期。它不仅要求行政措施能够实现法律目的或至少有助于实现法律目的，更要求公权力所采取的措施适当，措施所造成的损害最小，并且这种措施所带来的利益与造成的损害成比例。*刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。以比例原则的三个子要求*依据通说，比例原则的三个子原则分别为适当性原则(又称妥当性原则)、必要性原则(最小损害原则)，和均衡性原则(狭义比例原则)。来检视《环境保护法》修订案，修订案中严苛的行政处罚规则和高昂的违法成本，是否符合比例原则？首先，环境行政处罚中多处出现关停的处罚措施，这种等同于结束企业法人生命的处罚手段，与让企业生存所带来的就业和税收等公共利益相比，损害不可谓不大，关停企业仅仅避免了将来可能发生的环境损害，但对已经造成的环境损害于事无补。从另一方面考虑，如果行政执法在克服重重阻力后成功地关停了违法企业，那么关停企业带来的剩余劳动力负担又是另一个需要政府解决的问题。这种以一个社会问题的代价去“解决”另一个社会问题的方式并非长久之计，亦是对比例原则的悖离。

(二)对《环境保护法》修订案中环境行政功能的反思

1.赋权，抑或限权？——现代环境行政立法模式之选择

正如前文所述，《环境保护法》以环境行政为主要的治理路径，因此行政立法的合理性和科学化是现代环境立法的重中之重。科学合理的环境行政立法既可以保障行政权的效率，同时又能防止行政越权或滥用权力。在行政法上，赋权和限权之争在本质上反映了对行政行为功能之管理、控权和平衡的定位。管理论认为，行政法的主要目的和功能在于保障国家和社会公共利益。行政法的目的和功能决定行政法的手段。行政法律关系主要是命令——服从关系，从而行政法的手段主要是强制和命令性的。持这种理论的代表学者瓦林希科夫在其主编的教科书中指出：“在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限：它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施。”控权论则认为，行政法的主要目的和功能是控制政府权力和保护公民权利。英国著名行政法教授韦德指出，“行政法是控制政府权力的法”。美国行政法学者盖尔霍恩和博耶亦提出，“行政法是控制和限制政府机关权力(主要是通过程序)的法律控制器”。美国行政法学者施瓦茨指出，行政法的目标是要纠正个人与国家的不平等，“要尽可能保障在法庭面前，把个人与国家放在平等的地位上”；“法院的任务是保障行政权力不能无限制地增长……制约权力地膨胀和滥用，以免其损害私人权利。”他进一步指出，行政法就是用以解决行政机关应有什么权力，其权力的限度是什么和如何限制其权力的问题。*姜明安：《行政的“疆域”与行政法的功能》，载《求是学刊》2002年第2期。在控权论的语境下，行政法的基本任务就是用来控制和限制政府权力。

可以看出，管理论和控权论在为行政机关赋予权力和限制行政机关权力之间，有着十分显著的差异。管理论倾向于赋权，控权论倾向于限权。对行政功能解读的第三条路径平衡论是在既吸收管理论、控权论的合理内核，又批判二者的片面性的基础上提出来的。平衡论者认为，“行政法既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或者违法行使。行政机关的权利和相对方的权力应保持总体平衡。”行政法对于行政权力与公民权利关系的处理之所以应取此种平衡模式，是因为“行政权力直接或间接来源于公民权利。权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成，便同公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系”。罗豪才认为，“行政法的调整对象主要有两方面：行政关系和监督行政关系。行政关系和监督行政关系经行政法调整后，形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相联系，共同构建统一、和谐的行政法律秩序”。*罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，载《中国法学》1996年第4期。实现此种体现行政权力与公民权利平衡的法律秩序即是行政法的基本目的和功能。从平衡论的角度考察，行政法既有“管理”的功能，又有“控权”的功能。管理在于建立和维护秩序，实现行政的目标和任务；控权在于防止行政权的违法行使和滥用，保护行政相对人的合法权益。行政法的这两方面的功能都不可忽视，过分强调某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。但从行政法的整体性质和内容考察，行政法的控权功能相对于管理功能是更主要和更基本的。从这一意义上反观《环境保护法》修订案，其中关于控制环境行政权力的规定仍是捉襟见肘，这恰恰是未来中国环境立法亟待加强的领域。

2.合目的性，抑或合比例性？——行政权力与平等人权的博弈演变

合目的性与合比例性同属合理原则的要求，传统行政法上“裁量权的行使应当以法律目的为目的”，*杨登峰：《从合理原则走向统一的比例原则》，载《中国法学》2016年第3期。即把合目的性作为首要的和核心的基准。比例原则的产生是为了解决个人权利的疆域和公权力的入侵之间的紧张关系问题，即是讨论一个涉及人权的公权力，其目的和所采行的手段之间，应当存在一个怎样相当的比例问题。根据比例原则，行政行为应依下列原则为之：第一，适当性，采取之方法应有助于目的之达成。第二，必要性，有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者，也可称为最小侵害之原则。本原则广泛适用于行政权利之拘束方面，如果给予人民负担性处分(例如命令排污企业限期改善排污状况)而同样可达成行政目的时(例如总量控制的目的)，则不可处以撤销性处分(例如关停企业，撤销营业执照)。第三，均衡性，采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡，即不可以给予人民过度之负担。所谓过度的负担是指法律(或以公权力措施)所追求的目的和所适用的方法，在造成人民权利损失方面，是不成比例的。质言之，本原则所强调的是利益衡量方式，衡量目的与人民权利损失两者有无成比例，即不可杀鸡取卵。此种衡量预期手段对人权的侵犯程度的方式，必然参杂着人权价值的评估作用。*陈新民：《德国公法学基础理论(下册)》，山东人民出版社2001年版，第368—372页。德国行政法之父奥托迈耶教授认为必要性原则根源于自然法，基于自然法的要求，对人权之侵犯，不得过度。可以看出，比例原则内部的三个子原则之间存在着一定的竞争和制衡关系。适当性原则要求行政行为合目的，必要性原则要求在可以达成行政目的的诸多行政行为中最终采取的方式对人权的侵害程度最小，而均衡性原则可以作为前两个原则的衡量工具，最终定夺行政行为的走向。

根据比例原则的三个子原则，合目的性是合比例的前提。以行政权力之强大，必然可以快速、高效地作出符合行政目的的行政行为，但是，比例原则在行政权力的行使上加了一道“紧箍咒”，它所要求的价值超越符合目的性，而是要将公权力划至私人权益一定的界限之外，保障每一个弱小私权个体的人权不受过分侵害。比例原则是国家在一个涉及人民基本权利的公权力行为中，对其目的与手段之间有一个适当的比例的权衡。比例原则既是保障人民所有基本权利为其目标，其自身亦包括人民的平等权利在内。适用比例原则来保障人民的自由权利实则是公权力为了公益所需，并依法律保留之制度，来侵犯人民之自由权利。因此，自由基本权利本身即是一个可侵犯的人权。法律并非保障一个绝对不受侵犯之自由人权，故比例原则及法律保留原状及公益援助都是用来一方面授权、肯定立法者可藉以限制人权，另一方面也藉此防遏立法者之滥权侵害人权，在这二者之间寻求一个平衡状态。显然，《环境保护法》修订案在环境行政功能的立法设计上有违“目的”和“比例”双重原则的平衡。

三、我国环境行政功能完善的合理期待

(一)环境行政权力的精致化构造

《环境保护法》作为环境立法的“基本法”，更多的是提供环境决策平台的框架，对环境领域的后续立法起到导向的作用，其政策性立法特性毋庸置疑，但是纵观法律条文，修订案中所涉及的针对具体法律实施的管制性法律规范不胜枚举。这种体现在法律中的精细分工既是立法的进步，同时也不可避免地携带了管制性立法的天然缺陷。《环境保护法》修订案的管制性法律条款已然较为精致，但是在当下社会分工日趋精细、社会问题层出不穷的现实条件下，环境法对环境行政功能的规定也面临着越来越复杂和庞大的需求考验。管制性条款因其严格符合法律逻辑规范的特质，以其日益庞大的立法结构来适应社会需求，所以修订案的精致化管制性条款设计既是对现实需求的回应，也是其自身困境的体现。但分工虽细，过满则亏。立法设置了不同的管制主体、管制方式，落实到实际管制行动上则表现为互相独立的小系统，环境治理问题若能落入各个小系统的“辖区”，则是最理想的状态，但日新月异的社会发展会带来新的环境问题形态，这些新问题很可能落入行政管制的空白地带，无法得到及时有效的应对。另外，庞大的管制立法结构也可能产生法律适用、分工和落实上的重叠和冲突，导致本可以被管制的问题也由于权力冲突而被故意回避。

因此，就管制性立法条款而言，明确环境行政权力的边界以及触发机制是亟待进行的环境行政规范化的要求，重构行政监督制度，需要“系统地描述出行政权力的运作过程”。*[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第20—34页。在这个层面上，环境法律的政策化是一种可行的解决之道。法律与政策的价值各自独立，法律具备较强的系统性和稳定性，而政策是更具有针对性、更为灵活的一种规范手段。在环境法律与环境政策的价值彼此独立的前提下，环境法律的政策化本质在于二者之间价值共赢与功能耦合。法律系统应当能够承认自身理性之不足，并善用其他系统的认知开放，通过培养对其他系统的反思能力来提高自身的机能。总体而言，环境法律政策化拓展了环境法律的规范和治理功能，在不损及环境法律稳定性并合理把握环境政策灵活性的前提下，加之单一制政治模式所体现出的特殊优势，环境法律政策化无疑极大地推动了中国环境法治化的进程。*郭武、刘聪聪：《在环境政策与环境法律之间——反思中国环境保护的制度工具》，载《兰州大学学报》(社会科学版)2016年第2期。法律精致化发展的过程需要汲取法律本身之外的环境因素来自我成长和完善，弥补、增强法律自身的功能和优势，进一步分工和细化法律规范诸要素，也厘清权力配置方式，避免在执法中出现权力错置、管制不当的现象。当下，以十九大报告“生态文明”篇章为核心的中国环境政策体系的最新发展在一定意义上实现了环境行政权力构造的精致化，无疑对新时期环境行政功能的充分实现产生了重要的推动作用。

(二)惩处合比例，实行恢复性生态责任

行政行为的运作必须符合比例原则，这是行政合理的充要条件。而《环境保护法》修订案中凡此种种关于行政处罚方式的规定，实质上限制了处罚的灵活，仅以传统的行政理念来处理环境保护这个特殊领域的问题。一方面这种多形式、高力度的行政处罚方式是以很高的社会成本来维系的，在本质上有违比例原则。严苛的环境治理手段，动辄以停业关闭为处罚形式，以类似打压的方式限制环境违法企业的经济发展，这是将经济发展置于环境保护的完全对立面，看似以环境保护为重，实则不利于环境保护的落实。另一方面，这种传统的处罚思路，仅能够避免将来可能产生的环境损害，而不能弥补届已发生的环境损害，因而不能起到有效地保护和改善环境质量的目的。这种单一且严苛的治理方式，不但难以符合比例原则的要求，而且也未能展现现代社会治理的水准。

环境治理的现代化路径，应当以整体主义的眼光看待环境保护，摈弃过去主客二分的唯人类独尊的治理思维，将整体性生态利益从私法法域管辖的“权利、义务”关系中解救出来。*邓海峰：《生态法治的整体主义自新进路》，载《清华法学》2014年第4期。将生态环境作为一个整体性范畴，对人类活动对生态造成的损害，不仅仅是施以经济上的制裁或补足，更要以恢复生态的方式予以弥补，尽力修补人类污染对生态环境造成的损害，以谋求人类和环境的双重可持续发展。环境保护法所追求的价值目标并非环境价值一枝独秀，而是寻求经济价值、环境价值等社会价值的多元平衡状态，这也是可持续发展的理念内核衍生出的法价值追求。在这一意义上，恢复性生态责任的功能尤为重要，它以可替代处罚方式来替代污染主体所要承担的责任。恢复性生态责任不再是对污染主体直接课以高额罚款、关停等行政处罚，而代之以“恢复环境生态”责任，在规定期限内尽可能消除所造成的环境损害，恢复生态原貌。此种责任负担方式，一方面能够延续企业所产生的社会效益，维持社会运作的正常秩序，另一方面也实现了良好环境状态的维系和可持续发展，实现了多元价值的共存共生。

(三)构建多元共治的环境治理方式

基于现代风险理论的分析，后工业社会文明面临着风险不断扩展的人为不确定性，以及社会关系、结构和制度的日趋复杂化、多元化，生态、经济、社会皆涌现出复杂多变牵涉甚广的风险形态，“现代社会是一个风险社会，主要特征是不确定性的挑战，面向确定性的传统行政决策被颠覆”。*于立深：《多元行政任务下的行政机关自我规制》，载《当代法学》2014年第1期。相应地，环境治理模式也应当从以往自然资源利用和污染防治的单一视角，向多元治理模式演进，构建由政府、企业、私人和第三部门及其他社会自治组织共同参与的环境危机管理机制，尝试推动环境危机从政府治理转向分散化治理。当“正式制度”不足且公共部门无力响应社会需求进行制度改革(强制性制度变迁)时，具有深厚社会根基且强韧生命力的“非正式制度”，便可以促成这一转变。*李昌超、陈磊：《美国环境纠纷替代性解决机制引论——基于制度发展历程的考察》，载《西部法学评论》2014年第1期。在多元治理模式的选择上，“多元”二字可以因地制宜作出多种解读：可以是“多中心”治理，以政府为主导，充分利用市场和其他社会组织的自生力量；也可以是“多元主体”治理，主体之间形式上相互独立，运作上彼此协作，既能实现决策和执行上的多个中心点，又能分级、分层、分段地处理环境问题；还可以走整体性治理路径，将政府、企业、公众视为三位一体的整体性社会结构，实现资源和信息的交流互补，完善生态环境整体性治理的功能性因素。*郑艺群：《论后现代公共行政下的环境多元治理模式——以复杂性理论为视角》，载《海南大学学报》(人文社会科学版)2015年第2期。

何谓治理？福柯曾论述道：国家的现代治理的目的在于为了全体的利益而引导民众。治理不是政府的专利，市民社会中的组织也可能进行治理。治理是通过影响个体管理自己行为的方式以便间接地而非直接地干涉个体的行动。在这个意义上，治理是一种特殊地行使权力的方式：它是干涉他人(或自己)行动的一种方式，但不是直接进行，而是通过对行为的影响来达到目的。治理首要关注的不是管理国家，使它控制于某人手中或者遵从某些外在的合法性原则，治理在于将民众的行为导向全体的利益。*[英]巴里·海因斯：《权力、治理和政治》，载凯特·纳什、阿兰·斯科特：《布莱克维尔政治社会学指南》，浙江人民出版社2007年版，第42—50页。环境治理在这个意义上，就不是政府及其控制的部门的专利，而是应当遵循“行政权优先”和“相互尊重专长”*王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期。的原则，在不同的社会主体间做出合理分置。环境权益是关乎每个公民的权益，环境意识的觉醒以及对环境权益的重视是当下我国“环境时刻”的重要特点，在以往的从“国家权力管制”指向“公民义务服从”的单维度扁平权力结构中，对于关乎民生与社会安定的环境行政决策，往往“涉及公民个人的环境权问题，倘若处理不好，将严重影响到广大群众的身心健康和财产性权益; 更有甚者，引发公民抗议、游行示威以致群体性事件，成为破坏社会稳定与和谐的元凶”。*周珂、史一舒：《环境行政决策程序建构中的公众参与》，载《上海大学学报》(社会科学版)2016年第2期。公民往往只能以某些非正常方式来表达自己的环境权利诉求，这些环境行政决策都是关乎民生与社会安定。只有确立环境治理的多元共治方式，将信息公开和公众参与纳入环境法律体制，才能打通公民获取环境决策信息的渠道，从而才能开拓公民参与环境政策的空间，能够进一步活络市民社会在环境决策上的对话。

四、结 语

“对过去而言，法律是文明的一种产物；对现在而言，法律是维系文明的一种工具；对未来而言，法律是增进文明的一种手段。”德国新黑格尔主义法学大家约瑟夫柯勒曾如此概括。*转引自邓海峰：《生态法治的整体主义自新进路》，载《清华法学》2014年第4期。时隔二十五年的再次修订，使《环境保护法》修订案在诸多方面实现了变革和突破，从彼时应付国际社会的环境保护压力而写就的环境保护宣言，已经演化为此刻具有完备的制度设计与环境保护理念的精致法律文本，这中间长路漫漫，每一步都印证着环境保护与经济发展纠葛的复杂脉络，也孕育着我国环境法思潮转变、发展的逻辑。沿袭环境行政为环境主治工具的同时，在符合行政合比例原则的基础上，发展恢复生态责任和孕育多元共治的社会治理模式，则是环境法律与环境政策在促进生态文明建设过程中必须考虑的重大命题。