相对集中行政许可权改革的实践与思考——以河北省沧州市为例

沧州市编办课题组

近年来，河北省开启了相对集中行政许可权改革工作的实践探索，沧州市先行先试，走在了河北省前列，其探索的行政审批局和“互联网+政务服务”两种改革模式同步推进的做法已初见成效。研究沧州市的实践探索，可以为破解改革中出现的政府职能转变和监管等一系列问题，以及探索新的改革路径提供理论基础。

一、相对集中行政许可权的内涵和改革演进

（一） 相对集中行政许可权的法定条件

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，全面深化改革，将政府职能转变作为深化行政体制改革和经济体制改革的关键，并多次进行部署。2015年5月，全国相对集中行政许可权改革现场会在天津市滨海新区召开，“行政审批局”的改革模式得到充分肯定。国务院《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》在第一部分中指出：“继续开展相对集中行政许可权改革试点，推广地方实施综合审批的经验。”

《中华人民共和国行政许可法》对相对集中行政许可权作出了规定。《行政许可法》第二十五条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第二十六条第一款规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。第二款规定：行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

我国已经基本建立以《行政许可法》为核心的行政许可法律体系，奠定了相对集中行政许可权法治化的基础。但随着改革不断向纵深推进，制约相对集中行政许可权改革的制度化弊端日渐凸显。在“职权法定”的前提下进行分析，可知这种制度制约主要表现为既缺少对相对集中行政许可权行使部门的法定和统一授权，又缺少行政权力的来源和范围边界。

（二） 相对集中行政许可权的理论内涵

要把握相对集中行政许可权的理论内涵，首先应明确它的最终目的是：深化简政放权，逐步向服务型政府转变，使原来行使行政许可权力的行政主管部门提高公共服务的供给效率，将权力行使与权力监督进行分离，解决行政审批公正性的问题，让人民群众有更多的获得感。其次应明确它的本质是：重构我国行政许可权，重新配置权力，重新设置主体、行政许可权的运行模式，明确行政主体的责任。

结合以上分析，相对集中行政许可权的理论内涵首先是经批准，将有关部门行使的行政许可事项集中起来，交由一个部门统一行使；其次是将许可的受理权、审核权、决定权、颁证权相对集中，既要做到权力本身的“相对集中”，又要做到权力、职责的统一；再次，相对集中行政许可权在不创设新的行政许可类别的前提下，创立把过去由多个行政机关行使的许可权分离出来，交由另一行政机关统一行使。因此，在相对集中行政许可权改革中，特别是“行政审批局”模式的改革能否平稳推进，关键在于能否将“相对集中行政许可权”的理论内涵贯穿于整个改革过程。

（三） 相对集中行政许可权改革的演进过程和成效

目前我国相对集中行政许可权改革的一个重要特征是：从中央到地方自上而下部署落实与地方政府因体制机制、经济发展等需要自发改革相呼应。一方面，中央运用顶层设计，进行统一部署，对于地方政府有明确的时限要求，同时提出“压缩行政审批事项1/3以上”等具体要求，希望以一种运动式改革的方式提高改革效率；另一方面，一些地方政府迫于经济社会发展的制约，出于提高营商环境竞争力等方面的考虑，主动创新体制机制，实施流程再造、“一站式服务”、“互联网+”等一系列改革创新。

1.相对集中行政许可权改革的演进过程。相对集中行政许可权的演进经历了以下几个阶段的发展历程：第一阶段变革是空间上的集中办公，即建立行政审批大厅（或政务中心）。该模式实际上是享有行政许可实施权的行政机关在办公场所方面的集中，只是将行政许可办理程序中的受理权和决定后的送达权集中行使，从形式上相当于“传达室”和“收发室”的作用。第二阶段的变革是职能部门内部审批的集中，即内部成立行政审批机构，也就是所谓的“两集中、两到位”。该模式使行政机关不仅拥有了行政许可受理权、送达权，而且被赋予了直接审批权，这就给行政许可相对人带来了物理空间上的便利，并且推动了行政许可权的科学配置，对改革产生了积极的影响。第三阶段的变革是实质性行政许可权集中，即成立行政审批局。该模式与相对集中行政许可权内涵最为接近，也是《行政许可法》第二十五条的体现和落实。

2.相对集中行政许可权改革实现“三个转变”。中央对“行政审批局”模式加以肯定，该模式在相对集中行政许可权、深化行政审批制度改革方面具有其独特优势，其实践也取得了一定成效。主要是实现了“三个转变”：一是实现了从“物理整合”到“实质统一”的转变。设立行政审批局并将其确定为政府工作部门，对现有审批部门的审批职能进行划转整合，组建专门的审批处（科），将原审批部门从事行政审批工作的业务人员划转调入行政审批局，真正赋予其行使许可权的主体地位。二是实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”的转变。行政审批局的成立打破了部门之间的界限，直接改变了行政许可的实施机关，真正实现了实体权力的集中，同时，避免了重复审批、交叉审批、循环审批，实现了“谁审批谁负责”的统一。三是实现了从“权力减法”到“改革加法”的转变。在政府整体改革的层面来把握，以“行政审批局”模式为引领的相对集中行政许可权改革，产生了“鲇鱼效应”，激活了改革动力。紧扣权力改革的“痛点”，在“去权力”中倒逼政府部门职能定位的转变，重新梳理权责清单，强化事中事后监管体制机制变革；触发大部门制改革、综合行政执法改革、内设机构改革、“放管服”改革等一系列改革，共同构建了“大改革”的格局，实现了政府在弱审批、严监管、重信用、强服务中走向现代治理模式的重大改变。

二、沧州市相对集中行政许可权改革概况

沧州市相对集中行政许可权改革实行多项改革联动、协同推进，以深化“放管服”改革为主方向和原动力，以加快政府职能转变为落脚点，以优化营商环境为最终目的，力求打通“最后一公里”，最大限度释放改革红利，增强区域发展新活力。

（一） “一章审批”，权力集中

1.市、县全面建立行政审批局。2017年4月27日，沧州市完成了市、县两级行政审批局集中挂牌，启用行政审批专用章，将部门分散的行政审批权集中交由新设立的行政审批局统一行使，由其负责行政审批、政务服务和公共资源交易管理工作，并由其独立承担行政法律责任。

2.依法划转许可事项和人员。对于行政许可事项的划转，沧州市严格按照职权法定的原则和《行政许可法》规定的精简、统一、效能原则，编制《沧州市行政许可事项目录》，向社会公开，接受社会监督；建立完整的准入、退出评价机制，确保事项的立、改、废、留法治化、科学化；对暂不划转的行政许可事项和初审转报事项，按照“两集中、两到位”要求，逐步把事项、审批科室及人员集中到政务大厅，实行派驻办理、现场审批。对于人员的划转，沧州市机构编制部门均按相关文件要求，完善行政审批局“三定”规定，核定人员编制，按照“编随事转、人随事走”的原则，采取“硬划人、划硬人”的做法，把原部门想干事、能干事、干成事的审批业务骨干编制划转至行政审批局，其余所需人员按条件要求择优选调，确保从事行政许可的审批人员身份合法化。

3.促进简政放权。沧州市以相对集中行政许可权改革为牵引，最大限度地实行简政放权，已衔接国务院、省政府取消下放行政权力事项13批503项，市本级主动自行取消下放行政权力事项9批377项，进一步激发了县域和重点领域经济发展活力。深化商事制度改革，出台《沧州市企业设立“八证合一、一证一码”工作流程》，实现“八证合一”，按照“一表申请、一窗受理、一套材料、核发一照、加载一号”的模式，充分发挥行政审批局“一个部门管理、一个窗口办事、一个公章审批”的综合优势，实现了相关部门登记审批业务协同办理。在此基础上，积极推进“二十证合一”的登记制度改革，整合数量全省第一。

（二） “多单体系”，多重监管

1.以制度建设引领事中事后监管。在全省率先制定出台了《关于进一步加强行政审批事中事后监管工作的实施意见》《沧州市行政审批事中事后监督管理办法》，文件在监管原则、监管内容、监管措施和保障机制等方面提出了具体要求，为政府部门转变管理理念、改进工作方式、加强事中事后监管指明了工作方向。同时建立部门与部门之间的监管协调联动机制，实现资源共享，建立健全横向协调、纵向联通、纵横协管的监管体系。

2.以清单管理制度建设推进建立新监管体系。一是对现有7张综合清单进行调整完善。其中包括：市本级行政权力清单2634项，责任清单3702项，行政许可目录清单306项，行政许可中介服务事项清单92项，市场主体行政审批后续监管清单605项，禁投产业目录清单34项，涉企收费和罚没事项目录清单167项。二是编制公开4张新的综合清单。行政执法事项清单3566项、市场监管随机抽查事项清单330项、政务服务事项目录清单和实施清单592项、保留和取消的群众和企业办事证明事项清单35项，以上清单全部编制完成并向社会公开。三是编制公开2张专项责任清单。生态环境保护监管责任清单共梳理出153项监管职责；对市直部门安全生产监管责任进行重新梳理，进一步明确38个市安委会有关成员单位的安全生产工作职责分工，形成了安全生产监管责任清单。四是推进清单管理制度向开发区和乡镇延伸。三个市属开发区行政许可事项目录清单全部公开，在乡镇（街道） 开展清单管理制度试点，整合试点乡镇的行政权力、责任以及监管、执法、服务等职能，编制公开1张综合性清单。五是打造3张沧州特色清单。包括编制公开40个市直部门的专项监管责任清单233项，市、县、乡、村四级网上服务平台办理事项目录清单784项，公共服务清单261项。

3.以内设机构改革强化监管职责。沧州市编办结合全市内设机构改革工作，科学界定行政审批局与其他政府职能部门的职责，合理设置原审批部门内设机构，打破原有的审批监管体制，整合审批职能、强化监管职能，实行审监分离，促进职能转变。对市本级33个承担行政审批事中事后监管职责的部门进行合理配置，组建相应的监管科室，相关内设机构由原来的36个增加到78个。重新修订部门“三定”规定，调整修改监管职责306项，明确强化监管职责256项。

4.以综合执法改革促监管落地。沧州市通过压缩执法层级、理顺执法关系、整合执法队伍推进综合执法改革，探索建立跨区域、跨部门执法协作和执法争议协调机制。一是推进城市管理层面综合执法改革，探索设置一支城市管理综合执法大队，推动市县两级城市管理领域综合执法全覆盖。二是在行业内层面，推进市、县两级卫生计生综合监督行政执法机构组建，推进市、县市场监管领域综合执法改革。三是在开发区层面，组建综合执法局，逐步实现归并执法机构，提高执法效率。四是推进乡镇层面综合执法改革，探索开展跨乡镇区域综合行政执法改革试点工作，实现“一支执法队伍管若干个乡镇”。

5.以云监管平台为载体创新监管方式。一是探索“云政务”。为破解“审管分离”后审批局和原职能部门工作如何实现无缝衔接、流程再造、审批监管等难题，沧州市行政审批局依托政务中心现有的信息化体系，探索建设将审批、监管、服务和监督合为一体的大数据云平台，对行政许可事前审批、事中事后监管实施数据化监控管理，探索出一条“审管同步、规范高效、公开透明、全程留痕、分析应用”的“云政务”新路。二是实行“互联网+监管”。充分发挥信息网络的广度和系统平台的便捷优势，实现监管、服务、反馈的同步联动。三是推行“监管模板化”。在强化“双随机、一公开”日常监管模式的同时，通过划定重点行业和关键区域、划定监管人员，使风险监管重点化。同时推动信用监管公开，对已获许可的市场主体进行信用约束，通过网络信用档案，对守信主体进行激励支持，对失信主体依法限制或禁止经营活动。

（三） “一网服务”，创新方式

1.全面推进“互联网+政务服务”。沧州市在全省率先构建了市、县、乡、村四级网上审批便民服务平台，出台《沧州市加快推进“互联网＋政务服务”工作实施方案》，将行政审批局和入驻部门的审批事项完全纳入便民服务平台，实现信息共享，实现线上审批与线下服务的有机融合。将受理、审核、审批、告知等环节信息按照流程进行编程，嵌入电子表单、电子签章、电子监察等8个功能模块，使每一步运行产生的信息相互流转并贯穿整个事项，实现了网上办事“全程信息化管理”。将全市24个部门的217项事项纳入零跑动改革范围，变“群众跑腿”为“信息跑路”，打造了“办事方式最便捷”的政策洼地。

2.规范流程再造。根据企业需要办理的许可事项和审批流程改革运行机制，推行一个窗口流转、车间式流水线审批的运行方式，实现“一窗收件、联合审批、信息共享、一次发证”，并建立“一条龙、一站式”服务机制。对简单事项实行当日审批，对联办事项实行一口办理、一口答复，对关联审批实行一章多效，对网上审批实行一次领证，对踏勘验收实行统一勘验。同时抓好标准化建设，重新编制运行流程图，健全完善服务指南和审查细则，逐项规范事项名称、设定依据、申请材料等37项要素，形成行政许可事项实施清单。通过流程再造，审批的总时限和总环节分别削减到原来的44.7%和66.8%，在全省位居前列。

3.创新审批方式。一是实行扁平化审批。重新设置审批层级，重心下移，夯实科室审批基础。对涉及企业注册、变更登记以及相关生产经营许可等一般性的审批事项由科长批复，该类事项由26项增加到143项；对涉及重大公共安全、重大行政决策、第三方重大利益等审批事项报由局分管领导、主要领导或集体研究后批复，该类事项由214项压缩到77项，扁平化率达到62%。二是优化联合审批。制定《沧州市项目联合审批管理办法》，以政务服务中心、公共资源交易中心两个平台为基础，进一步优化固定资产投资项目建设审批流程，确保项目立项、用地许可、规划许可、施工许可、综合验收等全部流程更加科学规范。其中，政府投资项目审批、企业投资项目核准、企业投资项目备案分别压缩52%、55%、54%。三是推进多元化审批。对于重大投资项目和民生工程，创新审批方式，打破传统的一事一申请、一个事项一套资料模式，推行打包申请、打包审批，保障重点项目工程的顺利实施。四是探索容缺受理。探索在招商阶段和审批阶段提前介入，实行“期望办理”、容缺预审受理、预约申请等高效新型审批服务机制。严格按照法律规定压缩要件材料，对非要件材料可以容缺的，在颁发许可证时一并补齐，属于上一个审批环节的材料科室内部传递。

4.拓宽服务渠道。沧州市借助相对集中行政许可权改革，提出打造“办事程序最简化、办事态度最热情、办事理念最先进、办事成本最低廉、办事方式最便捷、办事成效最显著”的“六最”政策洼地，全力优化营商环境。一是落实各项改革举措降低准入门槛。实行认缴登记制，放宽登记条件；稳步推进先照后证改革，企业设立登记前置审批事项由226项减少为37项，减幅达84%；放宽市场主体住所登记条件，就住改商、“一址多照”、“一照多址”等问题予以明确，近2万户市场主体受惠。二是完善服务举措激发市场主体活力。推行提前介入服务、跟踪帮办服务、延时服务、上门服务、问题导向式服务、精准对接式服务等“六服务”；采取商标兴企强品牌、信用兴企铸诚信、融资兴企解难题、维权护企保权益、党建促企添动力等“五举措”。2017年，全市新增市场主体6.74万户，新登记企业新增注册资本近4300亿元，同比增长17.19%，全市营商环境进一步优化。

三、相对集中行政许可权改革面临的问题

（一） 行政许可权集中后政府部门职能如何转型定位

在相对集中行政许可权改革推进过程中，行政主管部门原行使的行政审批权划转至行政审批局统一行使后，行政主管部门如何定位角色和职能、如何有效行使管理权最为关键。如何破解这一难题，将直接影响政府能否规范、高效、有序运行，最终影响改革的未来走向。有些原行政主管部门认为，改革就是断了它们最得力的手臂，让管理失去了手段，让监管没有了办法，因而无所适从。这种焦虑心态的核心是行政许可权被划转后，相关部门如何重新进行定位和转型的问题。

（二）行政许可权集中后如何监管

行政许可权集中后的监管体现在两个方面：一方面是对行政审批机关审批启动、审批运行、审批结果的过程监督；另一方面是对获得许可权的相对人在行使许可权过程中的监督，引导其在许可范围内，不损害他人及公共利益。行政许可是一种过程性、连续性行政行为，贯穿于许可事项的全过程，行政主体在这一过程中所要做的不只是简单的许可证核准与颁发行为，更重要的是对许可事项的监督、检查和管理，包括对被许可事项在实施过程中可能出现的中止、变更、撤销、撤回、注销等事务的处理。审监分离的相对集中行政许可权改革，集中的主要是事前的审查，事中事后监管的任务仍然由原部门承担。而行政许可的管理难度也恰恰集中在事中事后监管方面。

同时，有必要建立对权力运行的制约和监督机制，在保障行政许可审批权高效集中行使的情况下，将审批权限关进监督约束的制度“笼子”，让权力不能“任性”，谨防权力制衡出现“真空”现象。

（三）成立行政审批局后如何“上下互通”

目前对相对集中行政许可权的理论研究和实践，主要聚焦在横向集中的问题上。“行政审批局”模式，就是对行政部门之间的部分职责进行的横向关系调整。这种“横向调整”改革，必然与政府之间“上下对口、左右对齐”的职责同构格局相冲突，从而导致纵向政府间互联互通受阻。在这种情况下，本级政府的机构、职责的调整，必然要考虑如何与上下级（特别是上级）机关建立纵向业务上的联系。这一难题的破解，还依赖于政府管理体制改革中“职责同构”“条块分割”的深层次问题的解决。

（四） 相对集中行政许可权改革与相关改革如何协同推进

相对集中行政许可权改革的推进不可能脱离相关改革而搞“单兵作战”。比如，相对集中行政许可权改革在很大程度上促进了“放管服”改革；相对集中行政许可权改革带来的政府部门职能定位转变问题，势必影响内设机构改革，而政府转变职能又为相对集中行政许可权改革的推进提供了有力支撑；综合行政执法改革为事中事后监管提供保障。由此可见，相对集中行政许可权改革只有与当前各项改革统筹衔接、协同推进，才能达到事半功倍的效果。

四、相对集中行政许可权改革的新路径

（一） 破解合法性难题

行政许可权是一项法定权力，职能部门行使权力时应当做到依法行政，相对集中行政许可权改革必须在法律法规框架内实施。为确保改革的成效，除在按学者们普遍提到的从立法层面对相关法律法规进行修改和完善外，还应探索适应“立法滞后”的过渡方式推进改革。

我国现行法律明确了行政许可权的法定原则，同时也规定了行政许可权委托实施的相关制度。《行政许可法》第二十四条规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。沧州市行政审批局在事项划转时，创新性地采用协议方式承接行政许可事项，即与原审批部门签订《移交书》。这种承接行政许可权的方式使改革具有实施的弹性，不失为一种迎合现有法律制度合法性的探索。在中央和河北省尚未健全相对集中行政许可权在行政管理上下级之间协调沟通机制的情况下，沧州市行政审批局并不是行政许可权实施的法定部门或直接下级部门，以至于行政审批局在实施行政许可过程中就获取法律法规解释、业务指导与参与存在制度上的障碍。沧州市通过“协议”搭建起信息传递的桥梁，当具体行政许可事项发生改、废时，行政审批局可以及时获得上级部门的信息。

（二）加快推进政府部门职能整体构建

党的十九大报告指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”沧州市将内设机构改革与相对集中行政许可权改革协同推进，通过调整划分行政许可职能，确保精简、统一、效能原则的落实。

行政许可权的集中实际上打破的是传统的“审管合一”体制，破除“以批代管”的传统管理模式，促进行政主管部门加快职能转变，重构职能定位，从微观决策向宏观管理转型，从权力行使向权力监督转型，将工作重心转到政策制定与调整、对审批事项与被许可人权利行使的监督、提出行政执法意见等事中事后监管上来，真正做到审批、监督、执法三环节各司其职、良性互动。同时，本着依法改革的原则，考虑到相对集中行政许可权改革的长期性、复杂性和重要性，建议建立高层次的协调机构，并由该机构主导、统筹、推进、监管改革的实施。

（三） 加强事中事后监管

一是加强制度性建设。加强对事中事后监管工作的总体谋划和宏观指导，明确监管主体和监管内容，研究加强事中事后监管的有效方法，发挥好行政执法、行业监督、技术监管和舆论监督的综合效应。二是加强清单体系建设。通过清单的编制和公布，进一步明确各级各部门职责权限，形成分工合理、边界清晰、权责一致、高效运转、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，为监管的科学规范和合法合规提供保障。三是强化综合行政执法体制改革。推进市、县、乡各级综合行政执法改革，厘清执法权限、推动执法重心下移、整合执法队伍，破解“权责交叉、多头执法、重复执法”等难题，明确综合执法机构监管责任。同时，探索建立健全跨区域、跨部门执法联动和协作机制，消除监管盲点，降低执法成本。四是创新监管方式。例如，可通过随机抽查、调查访问、引入第三方评估等方式对行政许可事项进行评价监管，也可探索将部分专业性较强的事项以购买服务、委托授权等方式转移由专业组织或机构承担监管。充分利用“互联网+”等信息化手段，建立监管“大数据”平台，实现信息共享，通过数据分析研判，找准监管重点环节，强化失信惩戒机制。五是推广“双随机、一公开”监管机制。进一步健全随机抽查系统，完善相关细则，提升监管的公平性、规范性和有效性；及时公开企业违法违规信息和检查执法结果，接受群众监督。这样做既减轻企业负担又使其自我约束、守法经营，既促进依法行政、执法公正又减少权力寻租现象。

（四） 大力推进“放管服”改革

着力推进政府管理体制机制创新，促进职能转变，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。要推动政府加快适应社会主义市场经济发展要求，进一步深化简政放权，进一步创新监管方式，进一步创新优化服务，打造便利、公平的市场环境，更大限度地优化营商环境，推动政府治理体系和治理能力现代化。以审批更简、监管更强、服务更优为标准，促进相对集中行政许可权改革。

下大力气进行流程再造。如天津市滨海新区行政审批局在办理行政许可事项时，探索“受理、审查、批准”分开设立，将各工作环节进行物理和空间隔离，形成“单一窗口、全项受理，专业审查、团队支撑，严格把控、终身负责”的审批运行模式，流程更科学，既提高了服务水平，又防止了权力寻租。借鉴天津经验，沧州市研究制定了《行政审批标准化操作规程》，将审批的要件、流程、标准、时限进行了规范和明确，通过对审批操作的各环节、各要点进行规范，挤压了自由裁量权，推进审批的依法依规。

（五）构建“互联网+政务服务”新模式

信息技术的飞速发展，云政务的理念和做法的普及，给行政许可审批流程优化提供了前所未有的契机。“互联网+政务服务”模式已成为转变政府职能、创新管理和服务的新方向，成为提升政府公共服务能力的新方式。在促进政务公开、优化审批流程、规范行政行为、降低行政成本、提高行政效率和加强监督管理等方面发挥着重要作用。

通过“互联网+政务服务”，将网上受理、电子印签、电子批件、流程跟踪、评价举报等纳入流程再造。建立完善行政审批大数据平台，推动阳光审批、规范审批、联合审批，并将行政许可审批与事中事后监管有机结合，构建线上线下相结合的一体化政务服务模式。通过整合各部门政务服务资源，优化服务流程，形成多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的服务合力，破解“最后一公里”问题。