公共性：政府向社会组织购买公共服务的逻辑起点与价值追求

苗红培

（山东政法学院公共管理学院，山东 济南 250014）

20世纪七八十年代，英、美等国兴起的新公共管理运动带动了世界范围的政府变革。我国从20世纪90年代中期出现的向社会组织购买服务的现象即是这场变革的重要组成部分。自2013年以来，政府购买服务在各级政府层面如火如荼地展开，这项源于地方政府的改革尝试由零星发展到初具规模、由基层探索到顶层设计，成为改革深水期进一步推进改革的一个突破口。这场改革运动既有深厚的理论积淀，亦有英、美等国实践的示范，也是我国改革发展到特定阶段的必然产物。但凡事要做两面观，政府向社会组织购买公共服务（以下以“POSC”指代，Purchase of Service Contracting）作为一项新生事物在对公共服务供给机制改革发挥正面作用的同时，其潜在风险也不容忽视。诸多风险中最为关键的一点便是对公共服务公共性的可能侵蚀。只有守住公共服务公共性这一底线，改革才有可能成功。否则，改革只能是南辕北辙，背离初衷。为此，在改革进程中须审慎地对待公共性问题，从政府、社会组织、社会公众三方构建公共性保障机制。

一、公共服务的公共性：公共服务供给机制改革的逻辑起点

近年来，公共服务无论是在学术研究范畴内，还是政府工作报告中，均是一个出现频率较高的词。同时，公共服务也是一个长期沿用却内涵并不明晰的概念，但在它与公共物品、公共利益高度关联这一点上人们的分歧是较少的。也正因为如此，公共服务本身即具有公共性，且不随公共服务供给方式的变化而变化。POSC作为当前实践中推行的一种公共服务供给方式，通过引入社会组织的力量而打破原来的单一主体供给局面，这是一种技术性的变革，且应以对公共服务公共性的保障为基础。

（一） “公共性”解析

公共性思想自产生并延绵发展至今，思想界并没有完全一致的看法，从最初政治哲学领域认识占主导，发展到各学科加入到论证中对公共性加以阐释，形成了丰富的公共性认识。古希腊时期已经有了关于“公共”的认识，后经阿伦特、哈贝马斯、罗尔斯等人的阐释，公共性思想精彩纷呈。传统公共行政强调效率，至20世纪60年代，弗雷德里克森等学者批判了此倾向，并积极倡导了社会公平的价值观［1］。后历经新公共管理运动、治理理论、新公共服务理论的发展，效率与公平、责任并重的价值取向得以确立。新公共服务理论特别强调了公共利益，强调将人定义为公共人而非简单的经济人，强调政府的职能是服务。而社会公平和正义、公共利益、社会责任、公民参与等正是对公共行政公共性的体现。

具体来看，关于公共行政领域对公共性的解释，弗雷德里克森将宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共的回应以及乐善好施与爱心等作为一般性公共理论的要件［2］。国内学者孙柏瑛、王乐夫等也对公共性进行了界定。孙柏瑛认为，政府是人民权力的受托者，也是权力的执行者，政府在执行权力时要从公民利益出发，应遵从共同利益和人民意志［3］。王乐夫等对此持有大体相近的观点，政府理应秉承公平正义的理念和原则来按照规程使用公共权力，这一过程应是透明和公开的，且是以公共利益为指向的，公务人员以及政府决策应保障公共利益［4］。

（二）公共服务的公共性

公共服务内在地具有公共性，这种认识更多的是一种价值判断，而非一种可量化的判断。而且在这一点上，分歧较少，大部分学者都将其作为一个基本的前提条件。但当公共服务供给方式发生变化时，特别是当公共服务供给主体日益多元化，包括社会组织在内的社会力量加入到供给队伍中来时，对公共服务公共性的认识便不能继续停留在模糊的阶段，而要有相对明晰的维度。借鉴王乐夫教授对政府公共性、公共行政公共性的判断，我们也可以从供给主体、供给价值观、供给过程、供给对象以及供给目标等方面对公共服务公共性加以阐释。政府是当仁不让的供给主体，这一点经济学中的公共物品理论、政治学中的社会契约论等都有充分论证。从实践中观察，供给公共服务也是政府存在的必要条件之一。政府作为公共服务的兜底责任者在公共服务供给中始终在场。公共服务供给应秉承公平正义理念和原则，使社会公众能均衡地从中受益。公共服务与普通商品不同，不能按照消费者的支付能力来供给，而应公平公正地进行供给。此外，公共服务的供给过程应是公开和透明的，社会公众作为受益对象能够参与其中，最终实现公共利益最大化的目标。

（三）公共服务供给机制改革的逻辑起点

公共服务供给机制改革源于现有供给机制的供给能力与公共服务现实需求之间的张力，且这种张力还在持续增大。长期以来，政府是占主导地位的公共服务供给者，公共服务供给因“搭便车”等问题，市场缺乏供给动力，由政府供给具有正当性。新公共管理运动强调了市场运作的示范效应，尽管其对市场力量的过分重视被治理理论、新公共服务理论加以修正，但公共服务的市场化、社会化改革已经成为一个趋势。我国原有的供给机制由于不适应社会转型、快速城镇化带来的公共服务骤增趋势，出现了效率低下、结构失衡等问题［5］。因此，引入市场力量、社会力量也是我国公共服务急剧增加的客观要求。POSC则引入的是社会力量，那么，将社会组织引入到公共服务供给中来的底线在哪里呢？答案是对公共性的维护。事实上，即使是在政府作为单一供给主体时，也存在公共服务公共性的问题。只不过在那一时期，关注点在于因为公共服务具有公共性，所以政府理应承担起供给责任这一面。而POSC则是政府与社会组织之间的合作，这一时期的关注点则为新的主体进入会不会侵蚀公共服务的公共性以及如何更好地保障公共性的问题。无论在传统时期和新时期对公共性的关注点如何不同，公共服务公共性不容侵蚀这一点是确定的。

二、公共服务公共性保障的主体框架

保障公共性是供给机制改革的逻辑起点，也为改革提出了底线性的要求。但公共性保障是个系统性的工程，可以从多元角度切入来构建一个保障框架。其中，最为简单明了的切入点则是基于主体的分析，即从POSC的相关主体入手进行分析。传统的政府垄断供给时期，直接的相关者只有供给方和消费方，而且双方互动有限。在POSC模式下，则存在着多元的利益相关者，政府、社会组织、社会公众在购买过程中扮演不同角色，共同来完成公共服务的供给。理清POSC中的三元主体，并梳理清楚三元主体各自扮演的角色，可为公共性保障路径的提出做好铺垫。

（一）POSC中三元主体区分的理论铺垫

社会发展造成的公共服务需求猛增与政府供给能力低下之间形成巨大张力，要改革公共服务供给机制来缩小或者消除这种张力，但改革需要理论支撑。除了宏观的公共管理等理论为其他力量进入做了铺垫之外，在公共服务领域还需要更为细致的理论指导。在原有的公共服务供给模式下公共服务提供者和生产者是一体的，即政府既是公共服务提供者，承担着资金供给等责任，又是公共服务具体的生产者。20世纪中期一些经济学家对公共服务提供和生产概念做出区分，为公共服务领域改革提供了理论支撑。其中文森特·奥斯特罗姆等的观点在公共管理领域产生了重要影响，其提出区分“生产”和“供应”两个概念，认为“供应”职能应由政府承担，而“生产”职能则公私部门皆可承担［6］。这样就解决了公共产品和公共服务领域长期纠结的一个问题，即公共产品和公共服务的公共性要求政府承担起供给职能，同时又将供给和生产混为一谈，政府成为单一供给主体（也同时是生产主体）而出现了供给中的效率、质量、覆盖面等问题。这一问题的解决为市场力量、社会力量进入到公共服务领域扫清了理论上的障碍。

（二） POSC的三元主体：提供者、生产者与消费者

公共经济学学者为公共服务供给机制变革扫清了最初的障碍，以“生产”和“供应”区分为基础，萨瓦斯和萨拉蒙作了更为细致的区分。萨瓦斯认为安排者或提供者、生产者、消费者是公共服务的三个基本的参与者。提供者一般是政府，负责公共服务供给的宏观规划、资源供给等；生产者所扮演的是将资源具体转化为服务的角色，这一角色政府、企业、非营利机构都可以承担；消费者是公共服务的最终享用者［7］68。其实，引入其他主体最关键的前提就是将提供者和生产者做了区分，当然，政府可能集二者于一身，既充当提供者，又充当生产者。在引入其他主体之后，政府扮演着提供者角色，将作为生产者的力量与消费者联系起来，而引入的生产者则企业、非营利机构皆可。在萨瓦斯之后，萨拉蒙进一步对生产者这一角色进行分析，认为相对于以追求利润为目标的企业来说，非营利组织由于也同样服务于一些公共目标而更适宜于扮演生产者角色［7］44-45。这样，POSC中的三元主体便呈现出来：作为提供者的政府、作为生产者的社会组织、作为消费者的社会公众。

（三） POSC三元主体的理想关系：多重委托代理下的良性互动

在POSC中，社会公众和政府之间形成第一层委托代理关系，政府有向社会公众提供公共服务的义务，这也是政府存在的基础和重要职能；政府和社会组织之间形成第二层委托代理关系，二者之间关系由购买合同调节。这样，社会公众、政府、社会组织之间就形成了层层委托关系。POSC三元主体之间除了层层委托关系之外，各自要在扮演好自身角色的基础上进行良性互动。政府扮演着提供者角色，理应承担起宏观规划、资源配置、消费者需求确定、购买服务的制度供给、对合作社会组织监督和评估以及极端情况下的公共服务回购等责任。社会组织按照合同直接为消费者生产公共服务。社会公众是消费者，或者也是某些公共服务的共同生产者，并主观感知和客观评价社会组织生产和提供的公共服务质量。三元主体在整个过程中均不可缺席。彼此良性互动，政府可以更好地把握服务需求，挑选出合适的社会组织，而社会组织也能够更平等地与政府沟通、协商。社会组织与社会公众之间良性互动，能够让社会公众更好地表达自身需求并反馈服务质量信息，保证生产过程的顺畅。

三、公共服务公共性的保障路径

公共性体现在政府和社会组织对公共利益的追求，供给过程的公开和透明，供给中作为消费者的公众的参与，供给目的在于满足公共需求、供给效率的提升以及对公平、正义、责任等价值观的遵循等方面。公共性保障是公共服务供给机制改革的底线，政府、社会组织、社会公众则是POSC的三元主体。因此，公共性保障就要通过三元主体来实现。实际上，在POSC中，政府、社会组织、社会公众任何背离其理应承担职责的行为都可能侵蚀公共服务公共性，造成公共性流失。比如政府关于购买的制度供给不足，对社会组织的过分管控，社会组织承接力不足，社会公众参与不充分等，都侵蚀着公共服务的公共性，影响着公共服务供给机制改革的进程。着眼于更好地推进POSC的发展，三元主体理应扮演好各自角色，履行好各自职责，并进行良性的互动。

（一）政府服务意识的树立和制度供给的增加

政府是POSC的发起人，而且处于事实上的主导地位，这意味着一旦政府行为失当会严重侵蚀公共服务的公共性。从POSC发展的实践来看，政府确实存在一些不符合规范的行为，比如未将社会组织作为平等合作伙伴以及在合作伙伴的选择、购买丧失规范性等。在POSC中，政府与社会组织理应是合作伙伴，但我国政府对社会组织仍抱有警惕和怀疑态度，控制多于鼓励［8］。按照惯性，政府在选择合作伙伴时会有一些偏向性。若规范地选择，那么，社会组织的能力和公信力等是关键标准。在现实中，政府可能出现倾向性，倾向于选择自己熟悉或者信任的社会组织［9］。如此观念对公共性的侵蚀是显而易见的。当政府不是按照能力和公信力，而是按照亲疏远近以及是否容易控制来选择社会组织时，这些社会组织的生产能力是有待商榷的。政府首先需要转变观念，摒弃长期以来形成的管控思想，树立服务意识，对社会组织也要本着服务的观念，更好地扶持社会组织的发展。

除了观念转变之外，制度供给的增加也属于政府的职责范围。POSC需要以制度支撑，方能保证改革谨守公共性这一底线。在POSC推行过程中，出现了购买内部化的问题，即承接的社会组织和政府之间有着极密切的关系［10］。关于POSC，政府已经出台了一些相关制度，而政府又通过设立隐性进入门槛、形式化的竞标和评标等来达到选择自己中意的合作方的目的［11］。如此行为使公共服务质量不可控，公共服务公共性不可保。究其原因还在于制度体系不完善以及制度的碎片化。因此，政府进一步的工作重点在于查漏补缺，实现制度的体系化，制度关注点在于购买范围、购买方式、购买合同、购买监督和评估以及风险管理等。应抓住这几个基本的方面，形成健全的制度体系，做到POSC各个环节的运作都有据可依、违规必究。

（二） 社会组织发展理念的转变和承接力的提升

政府与社会组织之间，往往由于存在社会组织发展阶段、政府对社会组织的理念等原因，会形成一种非对称性依赖关系，即社会组织对政府的依赖要大于政府对社会组织的依赖。在POSC中，这种关系就表现为社会组织对政府近乎讨好式的态度。政府与社会组织之间关系的非对称性，比如在一些购买项目中，社会组织为了向政府示好，主动承担起一些原本应由政府完成的工作。社会组织之所以能够成为政府的合作伙伴，是因为其具有受非分配约束特征以及在目标上与政府之间的契合性。而这些社会组织在POSC中的行动逻辑则是以牺牲自身的独立性来换取发展所需资源。这从长远来看对社会组织发展不利，从当前来看则不利于POSC的健康发展。社会组织的发展理念也要适度转变。政府是社会组织发展最为关键的外部影响因素，完全抛开政府不管是不现实的，特别是在当前的情况下。但是，从长远来看，社会组织还是要立足于自身资源的挖掘来谋求更好的发展，也只有这样社会组织自身才能真正作为合作伙伴在与政府的合作中提供更多更好的公共服务。

不仅仅是社会组织以牺牲独立性来换取资源的理念会进一步弱化社会组织发展能力，从而影响POSC的发展，在政府购买服务时能够选择的社会组织数量不足而形成竞争性不足的问题也很突出。在英、美等国家，政府与社会组织在公共服务领域合作的历史较长，经验也更为丰富。我国的发展与这些国家相比，一个很重要的区别在于我们的改革本身就带有培育社会组织发展的目的。当然，这也意味着社会组织发育不充分，数量有限。而且有限的社会组织内部治理水平也堪忧。社会组织数量不足容易导致政府购买的“形同质异”［12］，社会组织治理水平有限影响其专业能力，这些都直接或间接地影响了公共服务的质量。要保障公共服务公共性，就要保障政府有足够的潜在合作伙伴，形成竞争性的格局。而这一格局形成的前提则是社会组织以专业能力提升为核心、以内部治理水平提升为支撑而谋求的内涵式发展，其中最为关键的是社会组织要有其明确的核心理念、价值和使命［13］。

（三） 社会公众角色意识的增强和公共精神的培育

在POSC中，社会公众扮演着消费者的角色，他们是公共服务的最终享用者，直接感知公共服务的数量和质量。社会公众是否有强烈的角色意识，在很大程度上影响着其对POSC的参与。在POSC的三元主体中，社会公众不可或缺，其参与主要表现为公共服务需求的表达、对政府与社会组织行为的监督、在一些公共服务中的共同生产、对公共服务质量的反馈等。这些都影响着POSC的推进，影响着公共服务的公共性。社会公众角色意识弱化，对购买的参与度低，例如，在社会组织供给公共服务时，有人会采取抵制态度，坚持应由政府来供给，对社会组织不信任。增强社会公众的角色意识，就是要使社会公众充分地扮演好自身角色，从公共服务需求的确定、社会组织的选择、社会组织的生产到服务质量的反馈等各个环节都要参与其中，监督政府和社会组织的行为，确保购买的公共利益指向。

社会公众角色意识的增强依靠其自身力量难以完成，这需要整个社会的努力，从根本上提升整个社会的公共精神，为社会公众角色意识的增强提供良好的土壤。公共精神的培育应是一项常态化的工作，基础性的工作是公共意识教育，即增强社会公众的公共意识。其中，社会主义核心价值观教育、法制教育、公民道德教育等都是重点。通过公共意识教育增强社会公众的公共意识，这种公共意识不仅会激励社会公众积极参与到POSC中，而且在其他领域中对于社会公众的积极参与的正向激励作用也是相同的。此外，公共意识是一种理念上的准备，公共参与的拓展则是一种实践历练，日常政治生活中的历练能够为POSC中的参与做好铺垫。

四、结语

公共性是公共服务的根本属性，是公共服务内含的品质和属性。随着时代的发展和理论的变革，公共服务供给者不再局限于政府，市场、社会力量被引进来。在POSC中社会组织正是基于其与政府在公共性目标上的契合性而成为政府的重要合作伙伴，但即使是与社会组织的合作，也要对公共性予以足够的重视。政府、社会组织、社会公众应各自扮演好自身角色，并进行良性的互动。关键的是政府扮演好制度供给者角色，社会组织履行具体生产功能，社会公众则通过积极的参与促进POSC发展。公共性保障应贯穿于POSC的全过程，成为改革的基本底线所在。从三元主体出发进行公共性保障的分析是一个基本的进路，其他的进路也具有可取性，并可与主体角度的分析相得益彰。

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