城市街区综合体制改革的安徽“铜陵模式”评述

吴科澜

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

目前我国正处于全面深化改革的关键时期，随着“简政放权、放管结合、优化服务”改革的不断深化，社区将承接越来越多的由基层政府通过改革而下放的公共服务职能，其发展稳定与否直接关乎城市基层管理体制改革的步伐。改革原有城市基层管理体制，重新定位社区在城市基层中的地位，使之真正达到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标是我国城市基层建设的重要任务。自党的十七届四中全会以来，安徽省铜陵市铜官区不断进行探索，按照减少服务管理层级，提升服务管理水平，降低服务管理成本的要求，大胆施行城市街区体制改革，形成了具有独自特色的“铜陵模式”。正确地认识和评价我国基层管理的这一新模式，对于促进我国社区的建设和发展具有重要的现实意义和理论价值。

一、“铜陵模式”改革的背景

随着计划经济时期“划桨式”社会管理模式——单位制的逐渐解体，起到补充作用的街居制管理模式也在不断变革，城市基层承担起的公共管理事务持续增加。街道办事处是市或区政府的派出机构，社区居委会是社会基层管理的群众自治性组织。街道办事处作为连接市或区政府和社区的纽带，在实际的基层社会管理中逐渐由“主攻手”转变为“传递手”，其自身许多事务直接交由社区去完成，明显违背了街道与社区之间的指导与被指导关系，使社区带有了强烈的“准政府”色彩，同时街道办也出现了机构重叠冗余、权责不对等以及管理职能错位和缺位等问题，这极大地影响了社区自治能力的提升和政府对基层社区的管理。为此对我国社会基层街区综合体制进行改革势在必行。

二、“铜陵模式”改革的主要内容

（一）转变工作职能，实现两级管理

“铜陵模式”作为城市街区综合体制改革的一种模式，在“撤街并社”的机构调整过程中首先认真厘清了区直部门、社区各自的职能，建立起区政府、社区两级对接的新机制。职能划分的原则是“凡是关涉到老百姓的服务职能直接下移到社区”，这样就明确划定了社区的各项工作职能。具体调整的工作职能主要有两方面：一是经济工作职能上收。原街道办承担的经济发展、社会稳定、城管执法、招商引资等职能收归区政府负责，社区只可承担护税等一些基础性经济工作。二是社会工作职能调整。本属区政府承担的行政管理职能继续归由区政府负责，原街道党工委、群众团体和武装等部门所承担的公共服务管理职能，以及部分审批等职能下移到社区，社区必须设立综合服务中心，并开设专门办事窗口。

（二）撤街并社，建立大社区

随着社会主义现代化建设的进行，街道办的职能和管理权限急速膨胀，出现了职能错位、越位，权责不对称，机构臃肿等一系列问题，街道办指导社区工作的关系，甚至逐渐变成了领导社区的工作关系，使得社区带有较强的行政化倾向，俨然成为一级政府，这就违背了行政管理体制改革建设“小政府，大社会”的初衷。为此铜官区政府将原街道、社区进行整合，撤销街道办事处，合并社区组建“大社区”，实行区政府直接管理社区的管理新模式。具体改革措施是：撤销长江路等6个街道办，将天桥社区等49个社区合并为18个“大社区”，将原有的“市—区—街道—社区”城市管理体制转变成了“市—区—社区”管理体制［1］。

（三）构建“一个核心三个体系”的社区组织新架构

整合后的新社区建构以社区党工委为主，社区公共服务中心、社区居委会、社会组织为辅的整体新架构，形成党领导新社区工作的领导，居民参与和自治的社区服务与管理新格局［2］。

一是成立社区党工委，巩固党对社区的领导。社区党工委主要肩负社区内党建、信访工作等责任，领导社区公共服务中心正常开展日常工作，并协调社区委员会等其他自治组织依法开展工作。社区党工委主要由党委书记、专职兼职副书记共6～8人构成，同时社区党工委一般下设党务专干和综合治理协调员各1名，其中社区党委书记和专职副书记由区党委进行遴派，兼职副书记可以由辖区党组织责任人和居委会主任，以及各类在职党员兼任。此次改革撤销原社区党总支，但保留其所负责管理的支部，保留的支部直接归新社区党工委负责管理。

二是保留社区居委会，强化居民自治能力。在新社区成立后，按照一个社区设立一个居委会的原则，因保留了原社区居委会，重新依法界定改革后新社区居委会职能，明确各部门职责分工，其主要负责社区工作的监督和调解纠纷等。采取社区居委会与社区公共服务中心分设的方式，有效提升和强化了社区群众自治能力。社区居委会主要由主任、副主任等5～7人组成，一般设居委会主任1名，副主任和委员若干名，其中委员主要由所辖社区自治组织人员和老党员担任，主任、副主任享受生活补贴，委员不享受生活补贴。

三是成立社区公共服务中心，提升社区综合管理水平。社区公共服务中心工作的开展由社区党工委和居委会进行领导，同时对所辖社区公共服务事务采取“一站一厅式”集中审批处理，尽最大可能地缩减办事流程，缩短时限以提高公共服务水平。其主要职责为负责辖区内司法、民政等公共事务服务工作。社区公共服务中心和社区居委会同属于我国城镇居民服务性自治组织，但其设立性质和职能有所不同，社区公共服务中心的工作往往与政府有所关联，具有政府行为，而社区居委会是自具一套组织系统的自我管理和服务的自治性组织，与上级组织属于指导和支持关系。总的来说，社区公共服务中心承担了居委会的部分工作职能。社区公共服务中心主要由主任、副主任和综合事务协调员构成，通常主任和副主任各设1名，其他工作者若干。社区服务中心为副科级建制。

四是培养社区民间组织，推动社会支撑社区建设。社区民间组织的性质是非营利互益的，是一种群众自发形成的组织，是社区内社会资本建立和发展的重要载体。社区民间组织有效提高了居民的社区认同感，同时还能有效地整合社区内大量分散的民间资源，培养社区的自组织能力，这样一来其肩负起的城市治理责任就越来越重了。在改革中，首先，大力组建辖区内业主委员会，其成员由物业管理区域内成员中产生，并代表所有成员的共同利益，主要负责物业管理公司的监督工作和物业管理服务职能。其次，加大力度培养医疗卫生公共服务机构，开展形式多样的便民利民志愿者公益活动，充分发挥各类社会优质资源的作用，共同构建现代化新型大社区。

（四） 规范社区人事管理标准

改革意味着权力和利益的重新分配，不可避免地会触及一部分人的利益，处理不当很可能阻碍拖迟改革进程。原有街道、社区人员的安置是铜陵改革面临的一大难题。铜官区按照“综合配套、统筹推进”和“老人老办法、新人新政策”的原则，改革人事制度并完善用人机制。对于原街道、社区的分流人员采取“人员下沉”和“人员下调”分配方式，对于重新聘任人员，采取社会公开招聘方式，外加民主推举和组织鉴定等多种形式进行人员聘用。对于分流人员的具体措施：街道办原有成员大部分通过考核方式下放到相应新部门。部分人员从外部通过公开考核聘用的方式任用。对于原党政办成员直接下派到新社区党工委，对于城管执法人员归由区政府行政执法局管理，对于原司法所、派出所、民政办事处等人员直接调至社区公共服务中心，对于志愿想到社区工作的，通过简单的考核直接派至社区居委会工作。

（五）创新规范社区运行模式

一是调整区直相应部门和社区职能，施行扁平化管理对接新机制。撤销街道办，重新厘清调整区直部门和新社区的职能，实行扁平化智能数字化管理，有效提高行政事务管理和为民服务效率。改革按照提高信息在行政层级中传递速率和社区公共服务管理水平的宗旨进行［3］。改革具体措施是将原街道党工委职能直接归至新社区党工委，对于人事管理采取重新考核提拔的方式，同时对辖区内各单位综合事务管理等工作拥有提议权，甚至对于某些工作具有“一票否决”权。将社区城管执法工作直接归由区政府的职能部门管理，主要由城建管理执法局直接负责，具体采取两种方式：主干道垂直分层管理，支干道和小区采取横向纵向多层管理。而原社区司法所不予调整继续保留，工作地点设在社区，进行社区分片管理。

二是创新社区内部运行模式，施行网格化管理。网格化的运行模式是顺应社会发展新形势的管理新模式，其本质特征就是按照地域分块网格结合管理。将合并的新社区按照一定户数或一定区域进行条块化分割，并配备专门负责人进行管理。取消原工作人员工作坐班制，实行“一厅一站式”综合办理模式，形成“受理窗口一站式、处理窗口分类处置式”的工作机制。实行网格化管理的具体方式是将辖区按照每200多户的标准进行分块设置网格，且每个网格配备相对应的负责人（俗称“网格管理员”或“网格人”），网格人应将姓名和联系方式在对应责任区内公告，并在工作过程中佩戴醒目标识。对于社区内的网格负责人施行一个岗位担负多个责任的AB工作方式：A岗为职责内的工作事务，而B岗为应有职责外巡逻等事务。网格人对辖区居民进行分类管理，定期对住户进行上门走访服务，提供个性化服务。网格化管理方式也规范优化了铜官区政府对相关工作人员的考核制度，可直接对工作者A岗位和B岗位工作完成情况进行考核，同时在对工作者的考核中引入社会中介组织，进行专业化水平的评判，对工作者进行全面客观的考核，最终制定并出台相关考核制度，使之更为规范化、透明化。

三是建立新社区财务资产管理新模式。新社区按照财务资产“统一核实计算、统一处理”和“财随事走，费随事转”的原则设立，每个新社区必须建立独自的财务账户，财务资产经费采取预算管理的方式，同时每个新社区资产独立核实统计，最终由区财政部门核拨［4］。新社区经费资产的管理实行预决算审计制度，同时财务管理过程中还实行报账制度。社区财务资产审核由区财政部门统一管理，按照社区和账户分类集中核算的方式进行，并直接配备相关核实人员，不再使用各社区专门财政人员。对于社区通过资产管理获得的收入全部投用到社区公共服务工作中，以形成一种良性循环。

四是建立健全社区工作考核体系。“撤街并社”的街区改革措施，为考核社区工作和社区工作者提供了便利条件和有效途径。区政府制定统一标准的社区工作考核管理指标，对各所属部门进行透明化、公开化的管理。另有改革创新之处的，在常规考核体系之外，再新增设领导综合评价分和居民满意度测评分两项考核指标，将其融入原考核体系中作为最终考核办法。在建立健全社区工作者考核体系之时，还应完善干部激励机制，将考核机制和激励机制配套使用，以达到互相促进的效果。同时，运用制定的综合考核指标来考察社区的工作人员，以此作为提拔干部和进修等各类人事管理的重要依据，其中在考察辖区网格负责人时还结合职能A岗位和网格B岗位结合的方式，亦即AB混合岗位考察法。另外，工作者的季度考核和年度考核结果将共同纳入考核统计结果中，以更为全面真实地考察工作者的工作实绩。

三、“铜陵模式”改革的总体评价

（一） 改革的初步成效

第一，减少了管理层级，提高了办事效率。“撤街并社”的直接效果就是减少了一个城市管理层级，大大提高了行政管理和为民服务效率。此项改革打破了传统的城市基层管理模式，有效改变了城市管理跟不上城市经济发展建设步伐的状况，为推进我国城乡一体化进程再次明确了方向，为政府简政放权构建“小政府、大社会”的治理目标夯实了根基。减少街道办这个基层行政层级，一定程度上避免了信息扭曲和失真等问题，明显增强了组织信息在传递过程中的真实性和高效性，也缩小了政府管理规模、减少了社会管理成本和缩减了办事流程环节，进一步拉近了社区与群众的关系，有效提高了社区管理与服务的精准性。

第二，巩固了党的执政地位。“铜陵模式”城市街区体制改革的重要一步就是撤销原街道办党工委、原社区居委会党总支，成立了社区党工委，直接隶属于区党委。我国社区是城市建设和城市管理的基础环节，更是党领导人民的根基所在，因此社区党建工作完善与否直接关系到千万基层党员的组织生活，关乎亿万人民对党持有的态度［5］。在新成立的社区实行横纵条块化管理的每一个条块内设置网格党支部，将党组织建设和地域网格化管理相匹配，再次强化了党的核心领导地位。在领导体制上，社区党工委成员由辖区党组织负责人和社区居委会主任（党员） 等组成。在不断完善创新城市街区体制之时，应始终坚持党的领导，一切工作都要以为民服务为出发点，让体制改革带来的积极效果遍及所有居民的生活中。

第三，提高了居民自治水平。铜官区实行“撤街并社”改革充分体现了社区居民自治，这也是本次城市街区体制改革的重要目的之一。改革过程中始终秉承着扩大民主、增进社区自治为主方向的宗旨，同时建立健全了社区居委会管理方法和社区居委会议事协商规则等制度，使得辖区内民主选举、民主协商、民主决策的气氛更为浓重，已经初步形成社区居民自治的新格局，有效地将原来“替民做主”的局面转变为“让民做主”的新局面［6］。在协商讨论社区重大事宜时，凡是涉及广大群众切身利益的问题，必须由社区居民代表大会讨论协商通过，而且务必使群众拥有知情权、监督权，广泛听取民意，充分尊重民意和遵从民意。

第四，资源配置优化升级向社区聚集。随着“铜陵模式”改革不断推进，原街道办的人力、物力等资源向社区倾斜，大大降低了行政成本，有效提高了辖区公共服务水平和能力，有效扭转了社区原有的“无人办事”“无钱办事”的局面。对于原街道办的公用办公房等基础设施，将正常使用数量范围外的全部用于社区建设为群众提供便利，同时人力资源也向社区集聚，有效地提高了社区工作者的综合素质。社区工作者人数由改革前7～12人增加到22～40人，工作人员年龄、知识结构得到了优化调整，有效改观了原来办事效率低的局面。改革直接导致社区数量的减少，使得每个新社区的财政实力明显增强，为推进社区基础设施的建设和提高公共服务管理能力奠定了雄厚的财政基础。

第五，工作队伍的素质进一步提升。随着我国全面深化改革的稳步推进，社会管理与社会公共服务的任务逐日加重，社区作为基层城市治理重要环节，对高素质工作队伍的需求显得越来越迫切，为此铜官区将工作队伍建设列为此次改革的重要环节。此次改革，首先，精减了原街道办事处和社区工作人员13.5%，看上去人员减少了，但实际上工作人员素质有着明显的提高，为民办事服务意识和责任意识有了明显增强。其次，重新确定了社区居委会委员选举方法，遵从委员会成员年轻化和高素质化的原则，采取社区居民代表直接选举和差额选举互相搭配的方式，具体采用年龄限定和文化程度限定的方法。

（二） 改革的不足之处

首先，政府职能与居民自治未能有效结合。铜官区在“撤街并社”的城市街区体制改革过程中明确了政府职能转变方向，对各部门职能进行了重新定位。改革虽取得了一定的成效，但仍有许多不足之处。整合新社区部门的结果就是将部分部门进行分离，表面上已按照改革内容施行，但实质上调整后部门并未配合衔接好，出现了某些职能重叠，甚至被社区直接垄断的现象。因原有体制对城市基层影响至深，虽已撤销街道办，但社区与区政府仍然存在着千丝万缕的关系，社区仍承担了许多区政府行政职能。提升社区内群众自治能力的核心是加强社区治理能力，政府简政放权，上级减少对下级的干预。随着改革的不断推进和社会的发展，区政府的工作任务势必会不断增加，这样难免对社区的工作约束不断增强，再加上改革之后新社区委员会成员大多为原街道办事处下沉来的，很有可能仍带有原来的官僚作风，这样就可能会极大地影响社区居民自治水平的提升。

其次，社区公共服务中心仍存在原体制功能定位之嫌。由于受传统管理体制和居民传统观念的影响，有许多居民群众认为街道办事处只是形同虚设，而老机制并未发挥应有作用，没有为居民生活上带来方便，因此有许多居民将这种老的思维观念移植到了对于整合后的新社区的认识上面，认为新社区与原来街道办事处没有什么两样，貌似“换汤不换药”。这虽然是部分群众片面的理解和认识，但是也充分说明了原街道办事处和社区工作存在的问题。因此，应以为本辖区居民群众服务为出发点和落脚点进行整体分析，研究改革，综合政府、社会组织和居民在内的各方因素，否则改革仍然只是表面行为。只有这样才能转变居民群众对社区的认识，并赢得其认同。

再次，监督体制尚未完善。监督是公共管理活动的必要元素，主要包含行政监督和社会监督，在我国基层组织社区内群众监督显得尤为重要。一个组织只有对其产生部门负责并受其监督，才能保证公共管理活动正常运行。此次改革对于整合后的新社区各部门行政监督尚不完善，改革后某些职务由同一个人担任，出现了自己监督自己的局面，这样不符合常规监督体制要求。且铜官区还未拥有一套完整的行政监督制度和社会监督制度，随着大社区成立，权力重新分配与划分不可避免，因此尽早建立健全监督体制是社区建设履待解决的问题。

最后，改革后体制仍存在“二传手”“机关化”之嫌。在我国，社区居委会和基层政权的相互关系有明确的法规进行规范，上级领导单位依法对社区居委会的工作给予指导、支持和帮助。目前我国社区处理上级交办的事务，基本按规定指示去完成，带有强烈的政府化色彩［7］。铜官区“撤街并社”的改革在人事安排上，将原工作人员按照人员“下沉”“下调”的方式分配，因原体制的影响至深，工作环境虽然改变仍难以去除原体制行政化倾向，改变这种局面的最有力手段就是规范化、行政化。第一，应明确社区居委会与其上级领导部门之间的关系。第二，应转变原街道办事处调配到新社区的工作人员的思想，改变其工作作风，主动去为民提供服务，只有这样才能获得居民群众更为广泛的认同、信任。

综上所述，安徽省铜官区撤销街道办、合并社区的城市街区改革取得了一定成效，为我国探索社会基层管理模式提供了样板。但我们应该清醒地认识到，任何一个改革模式不可能是普遍适用的，我们应该以辩证的宽容的态度去分析看待“铜陵模式”。从此项改革表现出来的积极效果来看，这种改革模式适用于中小城市，较大城市可以借鉴其中的部分做法，但从社会发展总体趋势来看，完全可以说撤销街道办事处是通往“小政府、大社会”的必由之路。