大扶贫格局下社会组织参与精准扶贫的影响因素研究

陈怀宇 杜国明 吴 玲

（东北农业大学，a.文法学院；b.资源与环境管理学院；c.马克思主义学院，黑龙江哈尔滨150030）

贫困是一个全球性的重大社会问题和现实问题。作为扶贫政策的制定者，我国政府在农村反贫困方面取得了显著成效：农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2016年的4575万，贫困发生率相应地从30.7%下降到2016年底的4.5%。这标志着《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出的中期目标顺利实现。在农村贫困人口和贫困发生率均已大幅缩减的脱贫攻坚阶段，改善民生，消除贫困，实现共同富裕，成为一项艰巨的历史性任务。精准扶贫作为习近平总书记在新时期对扶贫工作提出的战略思想之一，是解决在扶贫开发工作中出现的目标不准、底数不明、效度欠佳等问题的重要途径。社会组织具有灵活性和创新能力强等优势，能够通过与政府合作完成扶贫项目实施、贫困人口识别、扶贫效果评估等一系列工作，从而达到精准扶贫的目的。

习近平总书记在党的十九大报告中强调了社会组织在各方面的作用，表达了党中央对社会组织在新时代、新征程中再立新功的殷切希望，特别是在阐述坚决打赢脱贫攻坚战时，强调要发挥社会力量的作用。在新的历史起点，探讨如何推动社会组织参与精准扶贫，对优化精准扶贫政策体系、完善“大扶贫”工作机制具有十分重要的意义。

一、社会组织扶贫问题的研究维度及评析

（一） 在反贫困实践过程中如何定位角色的研究维度

党的十九大报告提出坚持大扶贫格局。在大扶贫格局中，社会组织是参与反贫困实践的重要社会力量。2016年11月23日，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》），其中明确指出“鼓励和支持社会组织参与扶贫资源动员、资源配置使用、绩效论证评估等工作，支持其承担扶贫项目实施。……鼓励社会组织在贫困地区大力倡导现代文明理念和生活方式，努力满足贫困人口的精神文化需求”。由此一些学者开始重点关注社会组织在反贫困实践中的角色定位。他们指出，社会组织可以担当整合者的角色来动员与整合各方扶贫力量和资源，承担评估者的角色来考评地方政府的扶贫成效，扮演使能者的角色来激发和提升扶贫对象的进取精神和内生动力［1］。

（二）社会组织扶贫必然性的研究维度

当前，国内学者一般从“政府失灵”和社会治理的视角研究社会组织扶贫的必然性。所谓“政府失灵”是指政府在扶贫过程中存在容易滋生腐败、资金使用效率低、瞄准度不高、创新能力不强、忽视对贫困人口“造血”能力的培养、重物质扶贫轻精神扶贫等问题［2］，这也是多数国内学者倡导社会组织参与反贫困实践的起因。党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，“治理”与“管理”的区别在于是否更加强调多元主体的协商合作。有学者认为贫困治理是社会治理的重要组成部分，逐步发挥社会组织的作用是社会治理体系自身完善的表现［3］。这些观点为构建和完善大扶贫理念提供了理论支撑。

另外，有学者认为，在社会存在大规模贫困人口时，政府是承担全局性扶贫开发工作的合适主体［4］。当贫困发生率下降到10%以下后，扶贫方式就必须从宏观向微观转变［5］，而微观层面正是社会组织活跃的领域。党的十九大报告指出，自党的十八大以来，脱贫攻坚战取得了决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，中国贫困发生率从10.2%下降到4.0%以下。由此可见，社会组织扶贫也是中国贫困形势变迁的需要。

（三）社会组织扶贫实践困境的研究维度

社会组织所面临的实践困境可归纳为三点。一是功能的独立发挥困境。作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中的多元主体之一，社会组织在参与政府主导的精准扶贫过程中，往往难以保持独立性与自主性［6］。二是在参与过程中的被承认困境。受制于“全能政府”的观念的影响，社会组织的社会知晓度、认可度以及信任度都处于较低水平［7］。三是服务能力的发展困境。现有的社会组织从业者的人数不多、地域分布不均衡致使扶贫对象和内容等方面不够广泛，社会组织部分从业者扶贫经验、农村知识的缺乏致使扶贫措施等方面不够深入，从而不能有效地回应大规模、复杂的贫困问题［8］。

（四） 本研究的意义

“角色定位”“必然性”的研究提到宏观政策支持、“政府失灵”等方面的促进因素，“实践困境”的研究提到政府、社会和自身层面制约因素等，实际上都属于本文研究的“影响因素”的范畴。伴随着中国特色社会主义进入新时代，影响社会组织扶贫效果的要素组合必然具有与其他时代不同的特殊性。我们只有立足于社会组织参与精准扶贫的方式，结合现实情况和上述研究成果，分析新时代下产生的影响因素，探究其影响机理，才能为促进社会组织参与精准扶贫提供有理论支撑的政策建议。

二、社会组织参与精准扶贫方式的类型划分

结合上述“角色定位”的研究和在黑龙江省调研过程中发现的较成功案例，我们可将社会组织参与精准扶贫的方式划分为三类。

一是代理服务形式，即社会组织接受政府的委托或购买服务，代政府履行扶贫服务供给责任。它包括针对特定的贫困人群开展特定的扶贫项目、贫困人口识别等。比如，黑龙江省大众社会工作服务中心实施的“特困老年人社工服务试点项目”，就是只针对特困老年人；“扶贫中国行”活动，就是根据寒暑假高校学生返乡调查所确定的贫困档案来识别贫困人口。

二是直接服务形式。社会组织直接向帮扶对象提供扶贫服务的形式。它包括开展职业技能培训、介绍和推广成功脱贫案例的经验。例如，黑龙江省女创业者协会每月为当地农村贫困女性开设2～3期免费技能培训，每年培训1000～1500人，并介绍受训人员到会员企业就业。由此可见，社会组织作为“使能者”对有劳动能力的贫困人口开展就业培训，可以不断增强困难群众的生存本领和造血能力，这是社会组织直接参与精准扶贫的方式。

三是间接服务形式。它包括社会组织整合资源、评估政府扶贫成效等。例如，2017年1月6日，黑龙江省河南商会承办了“全球豫商哈尔滨峰会暨百名豫商龙江行”活动，引导客商在绥化市兰西县、明水县、望奎县和大庆市林甸县投资110亿元建立5个大型养殖场。该项目现已全部动工，预计到2018年6月可全部投产。每个养殖场预计每年出栏100万头生猪，产值可达15亿到20亿元，吸纳当地劳动力2000余人，将有力带动贫困县的经济发展和贫困户的就业。由此可见，社会组织作为“整合者”通过链接资源等措施，能够解决社会公众与帮扶对象之间“供需脱节”的难题。另外，社会组织作为第三方评估机构，考核地方政府扶贫成效也属于间接参与精准扶贫的方式。

实践证明，一些社会组织的新扶贫模式确实使扶贫的对象识别、项目安排、措施到户更精准，而且能够通过“造血式”扶贫方式带动贫困人口脱贫，使扶贫效果更长远。由此可见，在政府主导的精准扶贫政策体系中，社会组织能够蓬勃发展并取得良好的社会效果。针对新时代下究竟是什么因素影响社会组织扶贫的产生和成效，结合笔者在参与黑龙江省某县政府扶贫绩效评估过程中的访谈内容，我们进行了分析，并对它们的影响机理进行了探讨。

三、社会组织参与精准扶贫的影响因素分析

（一）宏观政策的支持和社会功能的发挥

《规划》鼓励社会组织在精准扶贫过程中扮演“整合者”“评估者”和“使能者”的角色。为进一步动员和鼓励黑龙江省社会组织参与脱贫攻坚工作，2016年8月，黑龙江省专门下发了《关于进一步动员社会组织参与扶贫开发工作的通知》，引导社会组织在精准扶贫中贡献力量，并且把“动员和引导社会组织取得扶贫成效”纳入《市、贫困县党政领导班子和领导干部脱贫攻坚成效考核办法》。由此可见，社会组织参与精准扶贫不仅拥有宏观政策的支持，也具有一定微观制度的保障，促进社会组织在精准扶贫领域充分发挥社会功能。比如说，在贫困治理中引入的社会组织第三方评估，不仅提供了不同于政府和农民的专业化、中立性的视角，而且提供了一种新的自下而上传递贫困问题相关信息的渠道，提升了中央政府获取贫困人口真实信息的能力。更重要的是，社会组织直接接触贫困人口并试图获取真实信息的行为本身，就对地方政府施加了强大压力，促使地方政府更加自觉地关注贫困人口的诉求，推动实现“真扶贫”［9］。

目前政策和制度只强调“鼓励参与”，对社会组织在评估、识别、实施项目等方面并没有规定硬性指标，缺乏相应的问责机制，这在一定程度上影响了社会组织在扶贫中充分发挥应有的功能。

（二）群众参与和精准识别存在的问题

政府在开展村民收入基本情况调查时，可能遇到村民没有如实填写或没被纳入贫困调查范围的问题。这是因为，一些农户认为家庭收入填得越少越好，国家的钱不要白不要；一些农户认为家庭收入调查都流于形式，虽然自身有困难，但认为贫困户的认定都是“上面”定的。这导致一些并不贫困的农户为贪图补助成为贫困户，而实际贫困的农户反而没有成为贫困户。由此可见，政府“自上而下”选择扶贫对象的方式，容易剥夺贫困农民的参与权，造成贫困农民在现实当中经常处于被动等待的现象。相反的是，社会组织则主要是自下而上地选择，通过与贫困人口深入的互动交流，能够了解贫困人口的真实诉求，因人而异地制定帮扶措施，实现精准识别和帮扶。比如，黑龙江省大众社会工作服务中心在依安县实施扶贫项目的过程中，就经常派社会工作者进户调查贫困户致贫原因，特别是通过召集村民开座谈会，让村民自己分析贫困的原因，引导村民积极参与适合自己发展的扶贫项目。因此，社会组织确实可以通过发动贫困人口参与扶贫攻坚过程，提高扶贫的效果。

我们应该正视在扶贫实践过程中所遇到的问题，其中突出的问题就是，个别村民受“全能政府”观念的束缚，认为社会组织不能解决政府解决不好的问题。笔者在调研过程中发现，个别农户认为评估专家不是政府人员，不积极配合他们的调查。社会组织虽然具备上述优势，但是被认可度低，这会阻碍其扶贫项目的实施。

（三） 地方政府扶贫模式单一和农民脱贫的思想瓶颈亟待突破

贫困的内涵不仅包括物质匮乏，也包括能力的贫困。对于贫困的理解层面不同导致了扶贫模式的各异。虽然，习近平总书记多次强调“扶贫先扶志（智）”“变‘输血’为‘造血’”，但是，我们在调研中发现，大多数帮扶手段仅仅停留在节日给贫困户送一些生活用品和少量资金，很多人视帮扶等同于救济。只是一味“输血”而不带动“造血”，不能从根本上改善贫困户的生活。大部分农户对帮扶人比较满意，仅仅是针对了过节送米送面、帮忙干农活等措施，而这些措施无法从根本上解决农户的贫困问题。

另外，多数脱贫户的脱贫方式是依靠政策兜底，这不仅与中央政府的“五个一批”工程的指导思想严重不符，而且导致了脱贫户内在抵御生活风险的能力较差，随时有可能再次进入贫困行列。这不仅说明政府扶贫存在一定的局限性，也反映出农村存在的亟待加强乡风民俗建设、提高农户的道德水平。比如，我们在调研过程中发现，一些具有劳动能力的贫困人口既不务农，也不出去打工，整日游手好闲、不务正业，靠父母和政府养活。此外，有的农民不向致富能手学习，而是羡慕低保户、五保户、贫困户，与贫困户攀比，甚至想方设法使自己贫困“达标”，采用瞒报收入、装病、人为地分家分户等手段，以求得到国家救济。

社会组织作为“使能者”，和贫困群体之间不是领导与下属的管理关系而是纯粹的平等关系，这种关系使社会组织和农民之间没有隔阂，使农民很容易信任社会组织。这种信任有利于说服农民并改变他们的传统思想，有利于摒弃他们落后的贫困文化观念，培养他们的内生脱贫动力。由此可见，社会组织在做好精神扶贫方面具有一定的比较优势。

四、结论与建议

本文基于在调研过程中的访谈与观察，挖掘新时代下社会组织参与精准扶贫的影响因素，通过对其影响机理的分析得出了结论：社会组织参与精准扶贫是不可或缺的，对于政府主导的精准扶贫来说，不仅可以弥补行政型扶贫所存在的不足，也能够推动大扶贫的实践发展，有助于精准扶贫实践实现精准化、整合化和持续化；就社会组织而言，参与精准扶贫实践是社会组织走出社会承认不足困境的必由之路。

根据以上分析和结论，针对“如何推动社会组织参与精准扶贫”，本文提出以下建议。

一是社会组织通过加强能力建设，在提升专业水平和职业技能的同时，应该把“四个基本问题”“六个精准”和“五个一批”工程等精准扶贫思想融入扶贫实践中。社会组织只有找准精准扶贫的“点”，才能准确发力、有效对接，实现贫困户精准脱贫；只有找准“扶持谁”的切入点，才能做到“扶贫对象精准”；只有解决“谁来扶”的发力点，才能做到“资金使用精准”；只有抓住“怎么扶”的关键点，才能做到“措施到户精准”；只有“项目安排精准”，明确“如何退”的问题点，才能做到“脱贫成效精准”。因此，社会组织应该针对贫困人口的特征分类施策，比如，社会组织采取产业扶贫模式，可以利用贫困地区的固有农产资源，携手金融机构、电商企业等多方力量，使其与市场需求有效对接，实现贫困地区可持续性脱贫，从而做到“项目安排精准”，因地制宜地解决“怎么扶”的问题。

二是厘清在大扶贫格局下社会组织的权限和责任，完善问责机制。目前，我国已经形成多元主体共同参与的扶贫模式。厘清各主体的权限和责任是使它们资源效益最大化发挥的关键。在三类参与扶贫形式中社会组织的权限和责任也是各异的。因此，我们应该做好对于社会组织在各形式中与其他主体的关系的微观分析，从而细化其权限和责任。比如说，在政府购买社会组织提供的扶贫服务过程中，不仅政府需要采用招标的方式选取社会组织来承担具体的扶贫项目，而且政府和社会组织双方还应该通过建立法定的契约关系，明确各自的权责，让社会组织来承担具体的扶贫项目，而由政府来负责监督扶贫项目的实施，评估社会组织执行扶贫项目的效果。

三是提升社会组织自身的公信力。社会组织没有良好的公信力就不能获得大量的外界支持。社会组织如何才能获得良好的公信力呢？首先，要及时准确地披露扶贫信息、财务来源、支出和扶贫效果等，接受公众、媒体等多元监督。其次，可以利用多种媒体对外宣传社会组织扶贫的先进理念、策略等，转变贫困户对社会组织不信任和排斥的观念，从而获得他们的信任和支持，从而有利于促使社会组织扶贫工作的顺利进行。

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[9]陆汉文.扶贫评估机制的创新实践[N].光明日报,2017-10-09(11).