对承诺制建设的思考

□王宁江

承诺制改革是深化行政审批制度改革、协同推进简政放权、优化服务的一项重要内容，各地都在积极实践、创新探索承诺制。同时，承诺也是守信行为的一种具体表现。有必要结合这两方面，谈一谈对承诺制建设的理解，希望能抛砖引玉，对推进承诺制改革这项工作有所帮助。

观点一：可以把承诺制和信用承诺制等同于同一项改革任务。据《新华字典》对承诺的释义，所谓承诺是对某项事务答应照办，隐含着某事物现在可能没办、但未来一定办的意思。同样，在信用的不同定义中，其中一种解释在表述上与之十分接近，所谓信用是指延期付款或交货、以偿还为条件的价值运动形式。所以，没必要拘泥于抠字眼，一定要找出两者之间的差异。

观点二：答应遵纪守法不应作为承诺事项。法律体现国家意志，遵纪守法是一个组织和公民应尽的义务，如果不遵守，那就是违法，是要接受法律制裁的。从惩戒角度看，违法对应的是司法性惩戒，是力度最大的惩戒。因此，主体是否遵纪守法这一底线应由法律来守护、由司法机关来守护，而不是通过约束性有限的承诺制来解决。

观点三：承诺不能代替行政许可。法律有明确规定应当设定行政许可的事项，不能以承诺代替许可。个别地方在推进改革过程中，出于便民服务、缩短审批时间的好心，以承诺代替了应当审批的事项，这将涉嫌违法。改革不是遮阳伞，改革也应当在法律框架下推进。提倡的做法，一是彻底减掉那些法律没有明文规定，靠“理解”还遮遮掩掩保留着的行政许可事项；二是依法履行行政许可的同时，对行政管理流程进行优化再造，通过并联审批、联合审批、一窗受理等方式提高审批效率，做到既依法改革，又优化服务。

观点四：承诺事项可大致分为三类，一是示范性承诺。答应要做到严于法律规定、高于标准规范的事项。具体落在承诺文本上的文字，例如要示范做到、提前做到、率先做到、按更高标准做到等等。二是履行约定义务承诺。约定义务一词是从法学专家学来的名词，与之对应的叫法定义务。履行约定义务承诺的大概意思是，约定双方作为平等的民事主体，在合同上约定各自的权、责、利，双方承诺要履行合同，并承诺接受单方违反合同的惩戒。三是真实性承诺，对材料、证明等信息做真实性承诺。在尚未核实信息真实性之前，先做“无罪推断”、执行契约。这里有两层含义，一方面，主观上是信任，强调诚信原则；另一方面，客观上要建机制，通过加大违反真实性承诺的惩戒力度，倒逼主体信息真实。

观点五：对违反承诺的惩戒应“对等原则、分类设置”。一是违反示范性承诺的行为，对应的惩戒应当是取消当时因为承诺而享受的激励、倾斜政策，如资金给付、名誉授予、绿色通道、监管便利等。此时，千万要注意，不能以取消基本权利作为惩戒内容，否则可能也会涉嫌侵权或违法。二是违反约定义务承诺的行为，对应的惩戒应当限制在法律框架内、限制在合约规定的内容内，单方不能人为地、随意地放大惩戒力度。三是违反真实性承诺的行为，对应的惩戒因恶劣程度相应处置，如果带有明显故意、恶意、欺骗性质的，应当在法律框架内依法从严处理。

在推进承诺制改革中，“标准+承诺”的模式值得推荐，“标准地+信用承诺监管”便是其中的典型做法。政府部门代表公共利益，根据政策提出环保、能耗、产业、公共利益等方面的要约邀请，作为引进企业投资项目的标准。中标之后，双方在平等的基础上，签订合约，承诺履行各自的义务，商定各自的违约责任。这种模式最大的优势，一是要约邀请标准化，有利于减少因信息不对称造成的交易成本增加。二是实行承诺制，招标方可以简化核查流程，减低甄别成本，提高撮合效率。三是提高合约履行质量。双方在合同中约定违反承诺的事后惩戒条款，对等放大失信成本，可倒逼合约正常履行。