整体谋划 系统推进深化综合行政执法改革

● 江苏省编办

深化综合行政执法改革是深化党和国家机构改革的专项任务，要在总结前期试点经验做法的基础上，结合地方机构改革，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

一、全面把握中央深化改革的部署要求

党的十九届三中全会明确要深化行政执法体制改革，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量。2018年的《政府工作报告》中提出，大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《关于地方机构改革有关问题的指导意见》明确了深化综合行政执法改革的方向要求。要围绕处理好以下四对关系，全面把握、准确理解中央关于深化综合行政执法改革的精神，将思想和行动统一到中央的决策部署上来。

一是条与块的关系。在市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业5个领域，按条线整合组建综合执法队伍，实现一个部门（领域）一支队伍管执法。在基层，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合行政执法局等综合性机构，在乡镇探索逐步实现一支队伍管执法，构建简约高效的基层管理体制。二是上与下的关系。减少执法层级，推动执法重心下移，除中央有明确规定外，其他均要落实好属地监管责任。国家相关部门分别承担指导执法职责。省（自治区、直辖市）主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍。强化市县行政执法职能，设区市和市辖区原则上只设一个执法层级。三是体制与机制的关系。既要理顺行政执法体制，整合组建综合执法队伍，又要梳理、精简和规范行政处罚事项、行政强制事项，还要探索建立体现综合执法特点的编制管理方式，提高执法队伍综合素质和能力水平。要建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。四是规范与创新的关系。在自上而下完成“规定动作”的同时，鼓励地方积极探索创新。既要继续深入推进城市管理等跨地区跨部门综合执法，也要在市场监管领域鼓励将商务执法、盐业执法等直接到市场进企业、面向基层面向老百姓的执法队伍，整合并入市场监管综合执法队伍，并且允许地方从自身实际出发进一步加大整合力度，实行更大范围的综合执法。

二、总结前期改革试点的做法

为落实党的十八届三中、四中全会关于推进综合执法的部署要求，2015年3月，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，明确了改革试点目的和主要内容。

2015年9月，江苏省出台了综合行政执法体制改革试点工作指导意见，批复了8个国家级和8个省级试点改革方案。试点以市场监管、城市管理等10个领域为重点，采取三种方式推进：一是探索部门内综合执法，南通、泰兴等地在交通、文化、城乡建设等领域实现“一个部门一支队伍”；二是探索跨部门综合执法，南京、苏州等地在市场监管、城市管理、商务等领域实现“一个领域一支队伍”；三是探索区域综合执法，在全省范围20个行政管理体制改革试点镇和部分街道、开发区、风景名胜区实现“一个区域一支队伍”。如皋市先后在交通运输、市场监管、城市建设、农林水利、文体旅游等领域探索整合组建5支综合执法队伍，县级部门执法主体共精简53.3%，构建起县级“一个领域一支队伍”新体系。2016年，江苏提出县（市）要整合组建5-7支综合执法队伍。

总结江苏省前期改革试点，有四点启示：一是坚持问题导向，针对存在的多头多层重复执法、基层执法力量不足等问题，横向整合力量、纵向下移重心，推动减少层次、整合队伍、属地管理，大幅减少市县执法队伍种类，将执法资源调整充实到基层一线；二是坚持整体谋划，整域推进，加强设区市与所辖区、县（市、区）与所辖乡镇（街道）的统筹集成，提高改革的系统性、整体性、协同性；三是坚持务实创新，加强现代信息技术在执法监管过程中的应用，加大信用监管力度，完善执法体系和执法程序，提升监管执法效能；四是坚持配套衔接，将综合行政执法体制改革与加强事中事后监管、机构改革、事业单位分类改革等有机结合，改革举措要衔接配套，推进落实要上下联动，部门力量要协同配合，确保改革平稳有序进行，取得实效。

三、明晰深化改革的路径细节

中央确定的改革蓝图落地，离不开精细的施工。结合前期的改革试点探索，深化综合行政执法改革，建议重视改革细节，进一步明晰改革路径。

一是明确改革方向。要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持优化协同高效，坚持以法治方式推进改革，把综合行政执法纳入政府治理体系和治理能力现代化来整体谋划、系统推进，以构建简约、便民、高效的基层政府治理架构为目标，以权责清单为边界，以信用监管为核心，以网格化管理为基础，以“双随机一公开”抽查为抓手，以大数据为支撑，以综合行政执法为手段，以线上线下相结合的制度链为保障，建立健全权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，强化对行政权力的制约和监督，为推进高质量发展提供体制机制保障。

二是构建纵向执法体系。在大力精简省级执法队伍、统筹城市综合执法的同时，分类推进县域综合行政执法。县级整合组建后的5-7支综合行政执法队伍可在乡镇、街道派驻执法队伍。要强化乡镇政府、街道办事处在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法队伍的日常管理。鼓励具备条件的县（市、区）在县域范围内所有乡镇、街道整合组建综合执法局，实现“一个区域一支队伍”。要依法依规赋予乡镇、街道与其实际需求和承接能力相适应的执法权限，以真正解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的难题。

三是强化执法基础建设。要大力推进网格化管理，定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度，尽早实现“多网合一、一员多用”，建立健全落地查人的责任制。在推进网格管理并整合各类信息系统的基础上，建立全域统一、上下贯通的综合监管执法指挥平台，具体负责区域内监管执法的信息受理、工单派发、辅助决策、绩效考核等，逐步形成综合网格发现问题、及时处置，执法队伍精准出击、严格执法，指挥中心协调调度、监督考核的格局，推动实现“一个部门管市场、一支队伍管执法、一个平台管信用、一个网格管治理、一个中心管指挥、一套机制管检查”。

四是提高执法队伍能力。由于服务对象、工作性质、运作方式等方面存在客观差异，对执法队伍的使用管理应区别于一般公务人员。要统筹使用各类编制资源，探索建立体现执法工作特点的编制体系。专项用于综合执法队伍的编制实行单独管理、单独统计、单独使用。要统筹综合执法队伍的培养使用和日常管理。积极推动行政执法类公务员分类管理改革，职务职级待遇保障向基层一线执法人员倾斜，职务晋升、工资福利与办案质量、管理成效挂钩。坚持职业化、专业化标准，加强业务培训，强化条件保障，完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，规范执法行为，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。

五是依法依规推进改革。根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条相关规定，参照中央关于城市执法体制改革的已有做法，建议在明确市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域综合执法改革不需履行相对集中处罚权报批手续的基础上，由省里出台跨领域跨部门（含乡镇、街道、开发区）集中行政执法权工作有关事项的政策文件，明确市县在规定的领域内可自行调整，超出范围跨部门跨领域调整集中行政执法权的，则需逐级报省政府批准。这样，既积极发挥法治规范和保障改革的作用，做到重大改革于法有据、依法依规进行，又简化报批手续，减少繁文缛节，让基层改革方案尽早落地生效。同时，要统一明确各行政主管部门为执法主体、综合执法队伍承担具体工作，并及时修订相关法律法规规章。