农村党建嵌入基层治理——以杭州余杭区丁河村“党建+”引领议事协商为例

□ 龚上华

党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，通过“完善社会治理体制”，推进“基层协商”，“推动社会治理重心向基层下移”，[1](P39)把抓党建与保稳定、促发展、惠民生有机结合起来。这标志着我党锐意改革，高度重视基层党建工作，把基层党组织的工作重心转移到服务发展、服务民生、服务群众上来。近年来杭州市余杭区丁河村在创新基层治理过程中，结合本地实际创新性地推出了“党建+”引领民主协商的治理机制。这是对“完善社会治理体制”的积极探索与主动回应，激发了多元参与、合作共治，促进了民生服务体系和民众有序参与的长效发展，为我们进一步探索在党建引领下促进基层议事协商的模式、范围、内容及形式的拓宽和丰富，创新农村社区民主协商建设提供了重要典范。

一、“党建+”引领民主协商的背景与内涵

社区治理是国家治理的基础。改革开放以来，我国农村基层党建以及基层民主建设取得了长足的发展，也存在许多问题。在基层组织建设中存在一些薄弱环节和工作短板，比如一些基层党组织软弱涣散，一些党员不在组织、不像党员等等。这些问题的长期存在，必然导致基层党建“宽松软”等问题。而在基层治理建设方面也存在许多问题，一是农村社区基层治理的组织架构与制度重塑面临多方面的挑战。二是治理机制存在许多问题。在村级事业发展中，往往事难议、议难决、决难行；推进基层民主治理的举措没有落实，如“五牙子章”民主理财、“四议两公开”民主议事，都是“纸上画画，墙上挂挂”；有些地方对村监会定位不准、职责不明等。三是传统基层公共服务体系和社会矛盾化解体系难以适应快速变化的社会需求结构和利益结构多元分化。这种基层党建和基层治理所面临的双重压力在改革处于深水期时表现尤为明显，直接影响到农村的发展和稳定。

十八大以来，中央提出要全面从严治党，要求向每一个基层党组织延伸，强化服务功能，切实发挥好基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；发挥党的政治优势和组织优势，打通基层党建与基层治理之间的关节，全面推进基层服务型党组织建设，增强党组织的凝聚力战斗力，提高服务的精准化和有效性；要求党的工作有效嵌入社会，积极探索形成更具包容性、开放性的组织体系、工作阵地和服务平台，使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要，有效扩大组织和工作覆盖，巩固好党的执政基础。

因此，如何在服务群众中增强基层党组织的凝聚力和战斗力，打通基层党建和基层治理之间的关节，就成为当前基层党组织面对的一道现实考题。而协商民主*关于协商民主的研究，可以简要综述如下：一是关于协商民主的价值研究，如俞可平、林尚立、陈剩勇、燕继荣、朱勤军等均认为是协商民主是中国民主政治发展的价值取向或政治形态，是社会主义民主的重要形式。二是协商民主在中国基层的实践研究，如徐勇、余逊达、王浦劬、郎友兴、张国清、陈剩勇、何包钢、谢庆奎、慕毅飞等都对协商民主的落地进行了研究，认为“在公民社会成长较为迅速的浙江等地区所进行的基层民主恳谈，就是对协商这一民主形式的较好运用”。当然，协商民主要从理想成为现实，确实任重而道远，需要学者和实践者共同努力。的引入为其打开了一扇明亮的窗户。十八大指出，要健全“基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商。”[2](P21)十八届三中全会进一步指出，“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”[2](P528)从上述党的文件表述中可以看出，基层协商具有以下特征：一是基层协商必须在基层党组织领导下进行，这是基础和保障；二是基层协商的性质是基层群众自治；三是基层协商的目的是有序参与、信息公开以及权力监督；四是基层协商的内容是议事协商，是具体的管理问题，这一点与政治协商具有较大不同；五是基层协商的范围限于城乡社区治理、基层公共事务和公益事业；六是基层协商的作用就是打通基层党建和基层治理的关节和媒介。

基层党建工作和基层治理工作作为全面深化改革的重要领域和关键环节都是系统工程，必须要有系统思维。习近平多次指出：“进一步深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重点领域和关键环节改革，”[3]“需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。”[4]在实践中，理论工作者与实践工作者逐渐创新出“党建+”工作模式。所谓“党建+”就是把党建工作融入基层经济社会发展中的各方面、全过程，探索党建工作与中心工作融合的新模式，构建以党建为引领、统筹推进经济、政治、文化、社会、生态等各方面的改革举措良性互动、协同配合、有机衔接，进一步增强党建工作实效。作为基层党建和基层治理的链接纽带，“党建+”引领下的民主协商，就是强调“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，[2](P527)这种中国式协商民主，是新时期在党建引领下促进基层议事协商的模式、范围、内容、形式等得到拓宽和发展的有效途径。

二、“党建+”引领民主协商的实践探索

在当前我国社会的发展中，人们自主行为方式和价值理念逐渐趋向于多元、分歧和冲突，迫切需要创新协商与对话方式，消除各种分歧与隔阂，促成合作与共识。近年来，杭州根据村庄实际，坚持分类指导、科学规划、积极稳妥创新农村社区社会治理实践，为农民市民化、农村城镇化、农业现代化做出了突出贡献。余杭区丁河村践行的“党建+”引领民主协商模式是其中的一个典范。该村积极打造基层党建，推进村级治理现代化，把党建工作融入基层经济社会发展中的各方面、全过程，探索党建工作与中心工作融合的新模式，提出“党建+组织”“党建+制度”“党建+服务”的“党建+”基层社会治理方式，以党组织统揽全局，构建“开放性”党建服务体系，引领推动农村各项工作全面发展。

(一)党建+组织，为民主协商提供组织保障

按照从严治党新要求，丁河村坚持把党建工作纳入“六个一”工作运行机制，定期召开党建工作会议，按季度开展督查活动，认真落实党建工作目标管理责任制，严格落实考核问责机制。一是抓好党组织建设。丁河村以5个网格支部为单位，划分了5个网格点及网格支部活动阵地，每周开展党员组织生活会。落实基层党建“7+2”重点任务，开展党员基本情况、组织关系转接等情况摸底核查，党员组织关系集中排查、党费收缴等工作。组织党员深入学习党章，开展严守党的政治纪律、组织纪律集中教育活动。二是加强党员学习。丁河村扎实做好各项工作，利用村级廉情预警检查、党员固定活动日等方式组织党员干部集中学习。同时认真开展“基层走亲”活动，通过入户走访、实地查看、民情恳谈等多种方式，一对一进行帮扶，紧密联系农户与困难村民。三是树立党员先进典范。通过党员大会、村民代表大会进行民主测评和工作考评，发挥典型示范带动作用，以点带面，确保各项工作增效提速。四是完善干部考核机制。坚持正确用人导向，选好用好干部，建立健全党员干部工作效能制度和管理监督机制，将检查、考核的结果作为评先、选优的重要依据。五是打造阳光党务村务。对村级三资管理和各项工程实行五议两公开，推动“三务”公开信息透明度、为各项村级工作的开展打好坚实基础。

(二)党建+制度，为民主协商夯实平台

村两委班子充分认识到民主法治建设在全村经济社会发展中的重要作用，将民主法治村创建工作纳入党委、村委会重要议事日程。一是坚持大党建统领。二是成立创建领导小组。由书记担任组长，主任为副组长，村两委委员为领导小组成员，明确工作职责，确保创建工作有人抓、有人管。三是完善各项制度。健全组织机构，发挥两委的领导职能，完善两委联席会议、岗位责任、财务管理、村民会议、村民代表大会等各项制度。

在全球化和现代性境遇下的社会发展，必然要求政府坚持社会治理过程的公开与透明，能够包容其他社会主体参与其中。丁河村村民自治组织健全，严格落实“四民主两公开”*即：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开，财务公开。，着力推进村民自治制度化、规范化、程序化。一是换届选举规范有序。严格按照《村民委员会组织法》等法律法规的要求，采取无候选人“自荐直选”的选举方式产生，同时，以村民小组会议无记名投票的方式推选村民代表和小组长。二是村级决策民主公开。丁河村建有完善的村民会议和村民代表会议制度，议事规则完善，有规范的民主决策程序，重大村务事项决策前都进行民主协商，实行村民会议或村民代表会议民主决策，并有完整的表决和会议记录等档案。三是村务监督推进有力。建立集体财务审计监督制度、民主评议村干部制度，村干部依法接受村民监督，每年由村民代表审议年度工作报告并对村干部进行一次民主评议。同时，丁河村积极探索村务监督方式，成立村监会和招投标领导小组，参与村级财务收支情况监督，先后对系列大工程和活动的招投标、采购、经费使用情况等进行全程监督，确保各项工程和活动规范、高效推进。

(三)党建+服务，为民主协商提供有力支撑

在基层社会治理领域，多元治理主体的出现本身就需要协作性的合作，这种合作需要基层党组织求同存异，多元化发展，满足不同需求。在公共事务的服务中，只有紧紧抓住民生、民情与民意的核心要点，才能把各种利益主体引导到协商道路上来。一是开展党员志愿服务，强化民生服务意识。村党委牢固树立服务意识、群众意识，组建了平安巡查队、环境治理队、矛盾化解队、困难家庭急需服务队、农户建房助力服务队、行政事务便民服务队等6支党员服务队伍为百姓解忧。二是围绕重点项目建设，强化民生优先意识。通过发挥环境治理队的专项职能，按照“最美乡村”的最高要求，开展立面整治，实施桥头街拓宽工程，打造美丽乡村典范。通过发挥党员干部的带头作用，顺利推进“三改一拆”。通过组建完善的党员志愿者队伍，发挥党员带头的作用，顺利推进“五水共治”。三是服务保障G20峰会。坚持把党员志愿者工作与村有关工作结合起来，开展形式多样的志愿者活动。把驻村指导员、村干部及志愿者组建“丁河村志愿服务工作群”，开展志愿者队伍日常管理。以服务保障G20杭州峰会为契机，专职联防队和义务巡逻队相结合，加强日常巡查、重点督查、矛盾纠纷排查化解和应急处置，确保村民安居乐业。

三、“党建+”引领民主协商的治理绩效

丁河村的“党建+”基层社会治理方式，做到了点面结合，单一多元的统合，形成了“本土化”特色的基层治理新方式。这种治理模式坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。村民经过“本土化”的协商训练，通过日常生活的感知和学习，提升了参政、议政的能力，也促进了基层党建和基层治理的有效联动。

(一)构建了协商体系，促进三社联动

一是建立了议事协商主体。按照《余杭区村(社)基层民主协商议事实施办法》，建立了村邻里协商议事中心，协商讨论村(社区)热点难点问题。同时建立了一支网格议事员队伍，充分发挥社会工作者化解社会矛盾的积极作用。二是明确了议事协商内容。坚持广泛协商原则，针对不同渠道和层次特点，合理确定协商内容。三是丰富了议事协商形式。根据不同的协商议题选择不同的协商形式，开展了会议协商、活动协商、网络协商等多种形式，从而拓展了村民协商渠道。四是规范了议事协商程序。在实践操作中严格按照确定协商议题、组织协商议题、落实协商议题、监督协商议题等程序，确保协商有内容、有部署、有运用、有实效。

(二)达成了协商自治，促进居民互动

丁河村为了有效加强村民互动，在协商和实施过程中邀请党员骨干、村民代表、小组长、乡贤理事、村庄能人等参与社区恳谈会、听证会、议事会等，拓展了协商渠道。一是完善了社区《村规民约》《村民自治章程》的修订工作，夯实了社区议事协商的法治基础。二是减轻了社区行政负担，为社区自治让渡空间。三是发展了“互联网+”议事协商模式。通过建立社区APP、微信等载体，充分运用余杭区大联动APP、区社会治理大联动信息系统的资源，加大了村民之间、村民与社区之间的互动交流，从而拓宽了村民参与议事协商的渠道，提高村民参与议事协商的参与率。

(三)深化了协商治理，提升社区品质

一方面，丁河村深化网格化管理，建成了区、镇(街)和村社(网格)三级联动“王”字型的村社网格“底线”，夯实了大网格协商的运行基础。通过建设廉政文化墙、法律文化长廊、专栏、三务公开栏等举措，以“一墙一廊一礼堂”硬件建设，调动和激发了村民参与村级事务管理的积极性、主动性，减少了村务工作的阻碍，推进了村务工作的建设。另一方面，确定“一长三员(即网格长、参与员、协管员、指导员)”为网格议事员，积极参与社区议事协商，建立了村民议事厅，确定每周三为“网格议事日”，协商讨论社区热点难点问题，取得了良好的效果。如村委在污水纳管工程实施中，在刚启动的分散式处理器项目上就被村民否决。为确保工程质量和进度，考虑到因是首户施工就被否决，之后的工作更加难开展。为此，村委迅速召开班子会议，制定分步工作计划。通过此次党员带头、网格议事，村委巧妙地解决了原本与村民可能发生的“纠纷”，消除了全体村民的顾虑，使得工作顺利得到开展。

(四)推进了协商参与，落实项目推动

在“党建+”的引领下，丁河村着力实现村社区事务服务项目化运行，从而打造出社区社会工作新格局。一是建立村民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织择优承接、社工团队执行实施的新机制，完善社区服务体系，在项目实施过程中，突出协商治理和联动服务。二是开展系列社区“暖心工程”项目。通过项目参与、议事协商，促进了村班子成员依法决策和民主管理，引导了村民自主学习法律法规，参与村务大事民主决策和监督、对村务工作提出合理性意见的积极性和主动性，为村里和谐发展献计献策。三是开展社会工作督导提升项目。通过项目化运作形式，培育了社工的专业技能，为社工协助社区解决突出问题，改善社会矛盾提供了支撑。

(五)升华了协商共建，激发志愿行动

在党建+的引领下，丁河村充分发挥社区社会工作者、志愿服务者在议事协商中的重要作用。一是开展“进家门、知家情、解家难”主题活动。充分鼓励驻辖区共建单位代表、网格专管员代表、人大代表、政协委员、基层群团组织负责人、知名人士及其他代表等多元主体参与，共商、共建、共享社区治理和社区发展成果。在实践中，组建以村成员为带头人、青年志愿者为主力的服务队伍，以“进家门、知家情、解家难、暖家心”为工作标准，为村民群众提供多层次服务。二是以社区需求为导向，以协商共建为价值取向，由志愿者带动老年人、外来人口、边缘人员参与到社区议事协商中，为社区协商治理提供良方。在协商共建中，依法制定和完善村规民约，形成村民共同遵守的行为规范；充分发挥六支队伍的组织作用，有效化解矛盾纠纷，村风民风明显改善。三是发挥党员志愿者“党心连民心、亲情进万家”为主体的志愿服务活动作用，开展以“一举一动树形象”为主题的“四个一”活动，即“每月做一件好事、参加一次公益活动、找村居民聊一次天、帮助群众解决一个问题”活动。既树立党员志愿者的榜样形象，又推动村服务工作的发展。

四、党建嵌入基层治理的长效机制探索

从丁河实践来看，党建嵌入基层治理要可持续发展，需要完善议事制度建设，同时需要在议事制度建设中强化党建工作，进一步拓展“党建+”的内涵，构建大党建的良好局面，为村庄和谐提供保障。

(一)进一步加强议事制度的建设

可以从五个方面着手：一是要界定议事协商的主体，明确“谁来议”。从丁河村实践来看，首先是要建立社区协商议事社会组织亦即邻里协商议事中心，作为村级社会组织形式备案。此外，要建立一支协商议事队伍。充分吸收外来务工经商人员、流动人口、城市民间协助管理者等参与协商，培育扩大城乡社区协商多元主体。还要根据协商内容需要邀请与议题相关专家、居民和第三方机构等参与协商。二是要公开议事协商内容，明确“议什么”。“党建+”在引领民主协商中还需要规范村务公开事项，健全和完善社区协商议事清单目录，推行村民议事提案制，同时全力扩充社区协商范围，可以包括各类民生事项。此外，要围绕依法履职履责和民生需求导向，按照综合性服务或个性化服务等内容，分类处理协商内容，通过社区协商维护群众利益，提高村民参与社会治理的积极性。三是要丰富议事协商形式，明确“怎么议”。首先，要充分发挥大党建引领下的社会治理大联动工作，以村、网格、村民小组、农户等为协商议事场所，协商讨论社区热点难点问题。其次，要根据不同协商议题选择不同协商形式，拓展居民协商渠道。鼓励村民群众通过移动终端反映问题、咨询难题、互动交流，提高居民议事协商的参与率。四是要制定协商议事的系列程序，明确“规范议”。从丁河实践来看，必须完善协商议事流程。协商议事的一般程序是：广泛收集居民协商事项提案；理事会报村党组织审核确定协商议题并提前公示议题；理事会做好协商准备工作，协商方案经村党组织审核同意，协商会议要有多数理事会人员到场和议题相关人员参加才能召开；组织协商时，理事长或者召集人说明议题来源、审查情况、具体内容，相关人员就议题发表意见，按少数服从多数原则达成协商共识，形成书面协商意见；明确分工落实协商；监督协商实施等程序。其次，必须规范协商议事行为。经协商，对于意见分歧较大的事项，待充分交流、条件成熟后另行协商。对不需提交村民代表会议或户长会议表决的，可由村、网格直接组织实施。若邻里协商议事中心无法解决的，可上报镇进行处理。议事结果实行协商票议制，同时做好会议纪要，提交村班子联席会议，重要事项提交村民代表会议票决。加强村务监督委员会建设，每月底在村务公开栏及时公开协商成果落实情况，接受群众监督。五是要充分发挥议事协商作用，明确“有效议”。所谓有效议，就是要在法律法规许可范围内组织村民进行协商，保证协商成果合法有效。此外，村社区、村邻里协商议事中心可通过开展和谐(平安、文明)示范区、村社区公共服务、准入制度实施工作等群众满意度测评，确保议事协商真正达到目标。

(二)在议事制度建设中加强党建

基层党建要取得实效，务必寻求有效的载体。在当前农村社区转型发展中，我们要抓住时机，充分发挥议事协商的粘合力，把农村社区打造成良好的和谐社区，使基层党组织真正成为战斗堡垒。为此，一是在议事主体中，要充分发挥基层党组织在议事协商中的引导作用。村党组织在农村社区协商中要发挥主力军作用，在协商主体的选择中要发挥引导作用，要充分吸收村民委员会、村务监督委员会、村民小组、驻村相关单位等共同成为协商主体。村党支书要成为邻里协商议事中心理事长，或者推荐威望较高的乡贤担任。此外，基层党组织在理事会成员的选择方面要充分吸纳老党员、老干部、群众代表、党代表、人大代表、政协委员、基层群团组织负责人、社区社会组织负责人、网格员、社会工作者、法律顾问、乡贤、公益代表等加入。二是在议事内容、规则、程序等方面要发挥引导作用，在教育村民时也使得党员得到历练。如在协商议程中，党组织要广泛收集居民协商事项提案；理事会报村党组织审核确定协商议题并提前公示议题；理事会做好协商准备工作，协商方案经村党组织审核同意，协商会议要有多数理事会人员到场和议题相关人员参加才能召开；组织协商时，理事长或者召集人说明议题来源、审查情况、具体内容，相关人员就议题发表意见，按少数服从多数原则达成协商共识，形成书面协商意见。

(三)“党建+”的进一步探索

自农村实行土地联产承包制后，农民的自由度极大提高，形成了分散化的原子式生产和生活状态，村庄治理主要由村两委承担，形成了农村单中心的治理模式。随着农村的发展，尤其是农村利益主体的演化、分化，基于自身利益的考量，农民自发形成了许多农民组织，这些组织积极参与乡村公共事务管理，形成了乡村治理的多元利益主体，改变了由村两委单一治理的现状，推动了乡村向多中心协同治理变迁，为村庄自治、乡村民主发展提供了有效的途径和实践范式。在这种背景下，如何既加强村庄治理的政治方向，又保护好农民的参与积极性，需要我们从大党建的视野下予以把握和提升。一是要准确把握基层党建、基层治理以及基层协商三者之间的关系向度、制度向度以及伦理向度。从关系角度来看，基层党建、基层治理以及基层协商三者是互动关系，基层党建并非高高在上，而是必须深深扎根于农村的治理空间，在探索和完善基层协商的方式、方法中，反过来支撑基层党建的取得实效。从制度层面上看，三者的制度设计应该是互补的，共同为村庄发展和村庄和谐保驾护航。从理论来源上来看，协商理念和治理理念都是舶来品，在实际操作中不要视它们为洪水猛兽，只要坚持其本土化，在党建的引领下，必然会深扎农村，为农村的腾飞提供助力。二是要进一步探索农村基层党建的特点、难点、问题和内涵，提升基层党建和治理的信度。要坚持问题导向，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找基层党建和社会治理的切入点，统筹各方利益诉求，使基层党建和社会治理为广大人民群众带来实惠，让人民群众有更多获得感，从而巩固基层党委与村民的信任关系。三是要进一步探索党建嵌入基层治理的效度，实现党的领导和乡村治理的双赢，共同提升村治的绩效。我们要认识到每个主体之间都有相对的权威，尤其是对各个自发组织的内部而言，其权威性更不待言；在议事协商中，各主体之间在关系上是自愿平等与协作的，无论基层党建还是基层治理的直接目的都是为了提高村级公共事务的治理效能。因此，只有激发多元参与、合作共治，促进民生服务体系和民众有序参与，才能真正促进农村党建嵌入基层治理的长效发展。

总之，以基层协商作为联接基层党建和基层治理的重要节点，有效破解基层党建和基层治理的脱节，构建了以“党建+”引领民主协商方式推动村级事务发展，既发挥党组织的核心作用、引领作用，又充分尊重群众的主体地位，这种模式既具有理论性创新价值，又具有本土性实践生命力。这种基层治理方式立足于既有的制度体系框架，同时又结合本地的乡村治理现实，使村民的表达诉求变得便捷有效，激发了村民积极参与社区管理，不仅改变着乡村的经济面貌以及农民的生活方式和观念，而且推动着乡村社会治理结构和治理逻辑的变迁。

[1]本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问[M].北京:学习出版社.党建读物出版社,2017.

[2]十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014.

[3]习近平在广东考察时强调增强改革的系统性整体性协同性 做到改革不停顿开放不止步[EB/OL].人民网，http://theory.people.com.cn/n/2012/1211/c49152-19864678.html.

[4]习近平.在中共中央召开的党外人士座谈会上的讲话[N].人民日报，2013-11-14.