行政服务中心制度改革的检视与出路——基于幅度-层级的理论视角

□ 吕承文 葛璐媛

一、问题的缘起

(一)行政服务中心发展历程

行政服务中心又称“一站式”服务，最早发端于西方商务活动中的资源外包服务，原指企业为客户提供完整的“一条龙”服务。早在撒切尔执政时期，英国人率先将这一理念引入其倡导的政府改革实践中，并明显提升了英国政府的行政效率。自此以后，澳大利亚悉尼、美国洛杉矶等地，都出现了类似行政服务中心的运行模式，韩国也开展了“亲切服务运动”。1995年，深圳市率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来， 成立了“外商投资服务中心”，虽然结构比较松散，但它是国内最早的专业性联合审批机构。1999年，浙江省金华市设立了我国第一个真正意义上的“一站式”服务机构，其内在结构相对完整，可惜未能得到很好的发展。同年，浙江省上虞县在效仿金华经验的基础上，参照了结构、规范了流程，首次打造了我国行政服务中心的雏形模式。[1](PP42-43)

行政服务中心是我国改革开放三十年来，适应市场经济快速发展的机制创新产物，它的一端联系着受计划体制惯性影响的旧体制，另一端打开了通往市场体制下的变革之路。行政服务中心在现实中也有自己的机制运作两端——政民互动联系，一端是政府部门，另一端则是社会公众，如何使得这两端紧密联系起来一直考验着行政服务中心的实际效率。

行政服务中心还有许多别称，比如，政务超市、政务服务中心、行政审批服务中心、行政服务中心、便民服务中心、行政服务大厅，等等，由于本来就是地方上自主试验的机制创新产物，所以在不同地方、不同时期有着形式各异的各种表现。

据有关统计资料，全国已有不同层级的综合行政服务机构3300多家，几乎覆盖了全国所有县市。我国综合行政服务机构的产生，顺应了建设服务型政府的现实要求，是政府公共服务方式和服务程序的一种新的探索。截至2013年底，全国共19个省级行政区设立了行政服务中心，3万余个乡镇(街道)建立了基层便民服务中心，其职能也拓展至政务公开、政务服务、政务监督，并在推进政府职能转变、提高政府效能等方面得到了地方政府和公众的普遍认可。[2](P48)[3]

表1 各类行政服务中心的数量统计(截至2016年)

表格数据来源主要是根据笔者对各类行政服务中心的网站情况的汇总与统计，由于行政服务中心的本质是“互联网+政务”，所以但凡网上查不到中心官网的，一律视为未有开设行政服务中心。

注明＊的地方数据进行了修饰，许多文章认为是19个，但是笔者实际调查发现只有12个省+4个直辖市=16个，其中网页打不开的都不能算作是设立行政服务中心的。

注明※的地方是通过中国开发区信息网(http://www.cdz.cn/Index.asp)，并分别进行中心官网的搜查，得出的数据结果。

我国省级行政服务中心主要有浙江、江苏、江西、河南、山东、山西、河北、宁夏、甘肃(政务服务网)，四川(电子政务大厅)，云南(行政审批服务大厅)、新疆(电子政务外网)，还有北京、上海(网上政务大厅)，天津的行政审批服务网(公共资源交易网)，重庆的网上审批服务网。而其余省份，如福建只是名义上开设了12345便民服务平台，不过是给下设市区县行政服务中心提供的汇总跳转网页而已；湖南的政务服务中心暂时还打不开网页；湖北、安徽、广东、广西、贵州、陕西、辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、青海、西藏等省没有开设省级行政服务中心。

国家级开发区包括18个国家级新区(拥有副省级管理自主权)、145个高新区、219个国家级技术开发区、63个出口加工区、31个保税港区、16个边境经济合作区。其中，18个国家级新区，除了江西赣江新区外，其余都设有行政服务中心，但名称各异。所有高新区都以行政服务中心为正式名称。北京、温州、大连、南昌、盐城、九江、威海、金华、郑州、重庆、昆山、南京江宁等大多数经济开发区都有行政服务中心(以此为正式名称)；还有，天津则是行政许可服务中心，烟台、武汉、淮安等设立了政务服务中心，嘉兴、连云港、青岛等则设立了行政审批服务中心，杭州却称市民中心办事大厅。宁波、大连、张家港等3家保税区设立了行政服务中心，天津保税区则设立了行政许可服务中心。在众多出口加工区中，宁波是行政服务中心，合肥是服务平台，厦门则称投资促进服务中心，深圳、武进则称综合服务中心。丹东、尹宁、和龙等4家边境经济合作区拥有不完全权限的公共行政服务中心、招商行政服务中心、便民服务中心。

那么，行政服务中心有哪些权限？这里，暂以浙江省行政服务中心权限设立为例，据浙江政务服务网显示，浙江省权力(责任)清单实施的思路是在横向上按照权力类别分为行政许可、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政奖励、行政处罚、其他行政权力等9项，尤以强制性权力居首。

图1 浙江省行政审批服务权力事项

在纵向上，实行的是部门划分，使得行政权力按照归口原则下放到市县(市、区)，主要包括省发改委、省经信委等41个省级机关，以及细分的省政府保留权力(1691项)、市、县(市、区)属地管理(2399项)、共性权力(共8项)、审核转报(209项)等四类权限。

图2 浙江省行政审批服务权力事项

事实上，简单和粗略的部门划分会导致权力背后的责任无法明确到相应的部门及其责任人。省级行政服务中心的权限与市县(区)、乡镇、社区之间权力同构情况非常显著，权力(责任)若无清晰区分，仍会影响审批服务效果。其中，乡镇(社区)便民服务中心起源于行政服务中心，它是行政服务中心在乡镇层面的具体表现形式，与县市级、省级行政服务中心之间除了权限与效应上有差异，其余方面在本质上都是一样的，即都是政府为社会提供公共服务的职能体现。

截至目前来看，行政服务中心改革发展最快且推广最深的应是在它的最早发源地——浙江，这个东部沿海经济发达地区。浙江又在时下推行与实施“最多跑一次”的创新试验，其设计初衷在于确保公众可以最便捷的方式享受到政府提供的公共服务，这使得公共管理的视角从“政府”转变到“公众”，从“包办”到“点餐”。如果这个良好的制度设计初衷能够得到顺利实现的话，那么，行政服务中心制度改革也将会全面深入地铺展。

当前，行政服务中心制度改革的困境在于现行行政科层(官僚)制度自身的弊端会在很大程度上影响它的机制创新效果。政治改革中新事物的普及度与推广度受到其与旧制度之间的适应性影响。然而，这么多年来的行政服务中心制度改革，核心焦点应是如何确保政府高效地提供优质的公共服务，也就是说改革的目标不仅是“高效”还包括了“优质”。在现实中，行政服务中心就出现了各种与体制改革的联系问题，比如当下行政服务中心建设有六大局限，即起点低(体制合法性弱)、“行政机关”只增不减、行政服务中心窗口业务与原行政部门审批权力对接不到位、行政服务中心仍然会遇到依照旧体制进行权力运作、操作运行中资源严重浪费及职能与流程之间不衔接[4]等问题。

行政服务中心与职能局之间的权限关系问题历来是行政服务中心制度本身的关键难题，这个难题在于行政服务中心与职能局之间审批权力总和设定问题。行政审批改革的着眼点在于政府法治化，即要在法律上设定一个权力总量以便于控制与监督；行政服务中心与职能局之间的审批权限关系并非是一个此消彼长的情形，故而，单凭当下做“加减法”的方式还无法搞清楚行政审批权的总量多少。这是因为：(1)从机构性质上来看，行政服务中心是由本级地方政府依职权委托组建起来的派出机构，它目前拥有的所有综合审批权限的来源出自本地地方政府及其职能局；当下，行政服务中心存在两个困境：一是缺乏法律依据，二是派出机构缺乏独立自主的权力；(2)从组织类型上看，行政服务中心主要由政务网和实体中心(包括审批服务中心、便民服务中心)，从省到设区的市到市、县、区到乡镇到村，已经形成了一个庞杂的行政服务中心系统；由于派出机构性质，各级行政服务中心之间并没有必然的垂直联系，这样一来会对省、市、县(市、区)、乡镇、村之间的协同与合作行政审批服务产生一定影响。如果公众、社会组织与企业可以依照地理就近原则实现行政审批服务的话，却让他们仍然依照行政层级寻求相应的审批服务，那么就会偏离行政服务中心“最大化便民服务”的初衷。事实上，行政审批服务改革应更集中于某一个部门的某一项服务事项，而非整个政府、整个流程、整个项目之上，这在理论上要求我们须从幅度-层级角度来重新审视行政服务中心建设。

(二)幅度-层级理论

在官僚(科层)制理论中，最关键的问题是层级与幅度的设置，它关系到作为官僚制灵魂的行政权力配置问题。官僚制的层级与幅度的设置是实现公共管理效率与质量的保障基础。《布莱克维尔政治制度百科全书》中有关于“官僚/官僚制(bureaucracy)”的词条：[5](P67)这是一个与君主统治、民主统治及贵族统治相区别的官员统治形式，及官员的集合体系(官僚体系)及其运作机制。哈佛大学行政管理学院教科书也曾为“官僚制”作如下的定义：一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。

“由于官僚制的理性形式、不透明、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突”。[6](P47)公共部门的政府具有一般有了特定的纵向区域原则与横向的工作原则两大类，所以就有了行政区划制度与行政等级制度，体现了官僚制的基本内涵与主旨精神。官僚制中的各类管理与事务岗位还存在异于纵向等级制的横向划分形态，即专业分工，这样可以被认为是可以取得泰勒所说的科学管理的高效状态，它包括了公私分开、专业化及专职化等基本内容。然而，官僚机构极易背叛公共责任，实际上蜕变为不负责任的政府治理。[7]

从理论上看，行政组织的上级与下级和每一层级的相对应部门之间都存在着领导与被领导的关系，这就是行政组织的纵向结构，主要由管理层级和管理幅度组成。行政管理层级是指纵向上行政管理机构上下级之间的层级数量，而行政管理幅度则是指行政管理机构在机构的管理权限内所能支配的人员和部门数量。判断管理幅度与管理层次合理与否，在于管理幅度和管理层次是否与管理活动的进行所处背景相适应。如果管理的幅度与层次是相称的，那么在管理的过程中，效率将会得到提高，反之，效率则会降低。而且，如果假定国家政治权力总量恒定以及一国行政机构的总数恒定，那么就可以推导出该国行政管理体制所应设置的合理幅度和合理层级之间存在着反比例关系，二者此消彼长。并且，这个理论适用一切新的和旧的行政机关、机构。

图3 幅度与层级的关系

其中，P1意味着层级越多时幅度越少，O是合理的临界点，P2则意味着层级越少时幅度越多。在行政机构的制度设计过程中，这种建构活动但凡幻想寻找到幅度与层级之间合理的临界点O，而事实上大多只能在临界点O点的附近徘徊。我们还知道行政管理的“瓦格纳定律”——行政权力的不断膨胀，行政机构也随之膨胀，这说明只要稍对行政权力不加以约束和控制，就会导致行政权力的滥用，在行政机构上则表现为日益臃肿的官僚机器宿疾。

寻找合理的临界点O是不容易的，因为须认识到行政管理中幅度与层级之间并不是绝对的反比例关系，其间存在着各种前提条件(在理论上表现为前提假设)，比如，一国的行政(政治)权力集中是恒定的，法治政府是在建设当中的，行政管理体制是健全的，等等。

(三)行政服务中心制度改革的幅度-层级问题

行政服务中心建设的重点在于行政权力重构、公共服务标准设立、服务行为流程设计等，这些内容都直接从以政府为核心转向以公众为基础。一旦政府离开了公众，行政服务中心建设必将流于形式、悬浮于社会，以往行政服务中心的“传达室”困境便是其中重要的教训。虽然行政服务中心是伴随着行政管理体制完善与地方自主试验出现的新产物，但它在本质上还是一类隶属于政府行政序列的行政机构，无论其在当下遇到制度壁垒问题，还是行政权限问题。我们还注意到不少地方如江苏吴江、浙江嘉兴等，已经做出了关于行政服务中心职能局化的制度试验尝试，或称行政服务局也好，还是行政审批服务局也罢，行政服务中心将成为实质属于地方政府序列的一个完整的职能局，将是未来我国行政管理体制改革的一个趋势。

这说明行政服务中心内在的幅度-层级问题应得到重视与关注。而且，行政服务中心及其制度改革，应当把握与顺应幅度-层级的行政规律。一般地，我们认为行政服务中心的幅度是指其自身及其与其他部门的权限划分，而它的层级则是指行政服务中心所能、所应服务对象及其地域范围问题，由此，还要妥善处理行政服务中心的权限划分与服务对象范围之间的关系问题。

二、问题的检视

在诸多行政服务中心的类型中，不论是已经过时的政务超市，还是行政审批服务中心，抑或是乡镇(社区)便民服务中心，如果我们要关注核心问题——如何高效提供优质的公共服务——的有效实现，那么就会引发一系列的相关思考，诸如，我们是否需要这么多类型的行政服务中心？它们是真正地便民吗？毫无疑问，只有这些问题得到了正确解答，才能真正回应好这个核心问题。

作为一种新的制度试验产物，行政服务中心最坏的结果不过是制度“开倒车”(即行政服务中心解散后审批服务权限又回归各自职能局)，而理想的改革方向是顺应行政权法治化的潮流逐步将行政服务中心转化为一类权责清晰、运作顺畅的实体职能局。若在幅度-层级的理论视野下，行政服务中心制度改革表现出如下困境：

(一)行政服务中心的幅度问题

这是对官僚层级解构的行政权力解构与分权的思考，换句话说，就是如何设置合理的服务(管理)幅度才能适应行政服务中心的设计初衷。各种类型的行政服务中心，比如，便民服务中心、行政审批服务中心等，它们的权限难道不都是提供审批服务吗？目前我国各地的行政服务中心名称尚未统一，例如嘉兴市行政审批服务中心、张家港市便民服务中心、义乌365便民服务中心等等，这归因于我国统一行政服务中心制度建设的不健全，标准化建设也有待加强。在地方公共资源整合方面，浙江省走在了全国前列，省市县三级政府6万余件审批事项均可通过政务超市即“浙江政务网”办理，并能使用支付宝缴费。2014年，浙江开始在阿里计算云平台上运行的该“政务超市”成为中国访问速度最快的政府网站，它纳入了省市县三级政府3300多个部门的所有审批事项，汇集了三级政府以及相关机构2.4万项服务资源。[8]

如果暂不考虑形式问题——“名称各异”，那么，对于只需得到公共服务实质的公众来说，是不是只需要一种统一的行政服务中心，即可满足社会公众的切实需要呢？而且，公众才无须花费很大的精力去识别不同类型的行政服务中心，这岂不是更加便民、更加高效吗？同时也更能体现“最多跑一次”的设计初衷？有学者认为机构性质不明确、重复审批、图章“两张皮”等现象直接制约了行政服务中心制度改革的发展前景，[9]由于行政许可的流程与标准设定缺乏全面、统一的设计，再加上现行条块分割的行政体制，行政审批相对办事人难以真正“最多跑一次”。对于行政服务中心而言，其自身还存在着不少缺陷问题：

图4 行政服务中心的缺陷

(图表来源：王胜君，丁云龙.行政服务中心的缺陷、扩张及其演化——一个行政流程再造视角的经验研究[J].公共管理学报，2010(4):26.)

行政服务中心的制度建设中仍然存在着一些问题。据一次调查显示，在行政服务中心缺点的回答上，流程欠缺(36%)、业务缺乏(23%)、排队拥挤(20%)、其他缺点(21%)备受关注，如图4所示。在行政服务中心办事有无障碍一问中，回答无障碍、有障碍，不清楚的分别占38%、21%、41%。在行政服务中心是否实现公共服务标准化调查中，认为实现的仅占17%，远低于认为未实现的53%。[10]

此外，这还是一个关于行政服务中心的权限划分问题，清晰确分是改革目标。若仍以浙江样本为例，已知的数据是省级权限1691项，省级以下地方政府(市、县、区、乡镇，后文为了行文方便简称为“非省级”)权限总共12399项，共有权限8项，须转报审批的权限有209项。总体来看，省级权限总共：1691+8+209=1908项，非省级权限总共：12399+8=12407项。

那么，就此可作出如下推断：

(1)省级行政服务中心须容纳1908项审批权限，而非省级行政服务中心的12407项权限，还需要按照政府行政序列依次解构为地级、市县(区)级、乡镇(社区)级、村级等相关权限内容，而如何上下清晰划分才能避免各级地方政府之间的“权限打架”呢？

(2)对于8项共享权力，可以理解为既可以由省级行政服务中心来行使，也可以由非省级行政服务中心来行使，这里是否会有“叠床架屋”的嫌疑？一般来说，公众能在家门口的服务中心办理的事项，都不会积极跑到省会寻求省级行政服务中心的公共服务。

(3)对于转报审核的209项权限，则意味着在非省级行政服务中心并不能实施最后的审批决定权，那么，又为什么非要让非省级行政服务中心成为省级行政服务中心的前置程序呢？如果让公众直接去省级行政服务中心办理，岂不是更加方便？

总体来看，目前地方上的行政服务中心的审批权限划分仍然是不清晰的，所谓的审批服务清单更像是对既有的已分散于各个职能局的权限进行确认行使范围而已，而非真正将行政审批权限关系捋顺，这会导致当下行政服务中心制度改革缺乏必要的制度前提。

(二)行政服务中心的层级问题

从理论上来说，避免层级臃肿困境的最方便、最简单方式是不设置任何重复和冗肿的琐碎程序。行政服务中心的服务流程及其标准设定是决定行政服务中心效率最大化的核心，这直接影射到行政服务中心设置的层级问题。这里的困惑在于是否要在省、市、县、乡镇(社区)之间依照地方行政管理层级来设置行政服务中心。从现实来看，这种作法通常造成的是“叠床架屋”的机关权限“打架”困境。

体制建设的速度与人民群众日益增长的公共服务供给需求产生矛盾，乡镇便民服务中心的职能欠缺，满足不了辖区内人民的各方面服务需要。层级划分下的行政服务中心并不是直接面向基层主体，而手中权限大大超过乡镇便民服务中心。2014年的公共服务蓝皮书中调查显示，“公共服务的孤岛效应造成人民群众对公共服务的满意度不高。一些提供公共服务的政府和部门具有明显的部门利益化倾向，导致公共服务各相关要素的供给缺乏顶层设计和统筹规划。”[12](P31)

行政服务中心还存在着“顶层逻辑”与“属地逻辑”之间的博弈问题，致使行政审批的权威碎片化，不利于最终的行政服务中心制度改革目标的实现。[13]行政服务中心存在的问题实质上是体制构建的漏洞造成的，这种漏洞从深层次上恰好反映了政府在制度构建过程中过度关注自身的公共服务供给方式、效率及内容，而人为地、单向地割裂了行政服务中心自身内在的政民互动联系。“由于缺乏公众参与，行政服务中心的设计初衷与现实运作容易脱节，甚至还直接导致公共服务导向的偏离或变异”。[14]公众难以真正实现有效实际的参与是行政服务中心出现机制、体制摩擦冲突的核心所在。

层级问题不仅包括权力效应范围，还包括行政序列隶属关系。然而，鉴于行政服务中心独特的机构性质，它既是名义上因派出而设立的政府行政序列机构，也是实质上的对外向社会公众提供审批服务的部门，因此，它的层级设置既有内在的隶属问题，也有外在的服务效应问题。

首先，从目前行政体制的制度设计来推断，从省级行政服务中心到省级以下的其他行政服务中心(便民服务中心)，它们之间并不存在任何的机构隶属关系，而是各自隶属于本级地方政府，这种设置思路是符合起初行政服务中心作为本级地方政府及其职能局的(联合)派出机构的性质，有利于本级地方政府自主决定本行政管理辖区内的公共管理事务。可是，能够这样依据行政层级设立其内在行政服务的前提必须是在各级地方政府之间权限之间存在非常严重的同构现象情形下，这样的制度设计恐怕仍会延续本来就已混乱的地方行政管理体制。

其次，行政服务中心较之此前的行政服务权限分散和制约的职能局而言，权限更趋于集中和大部化，更加可以利用好当代网络的技术便利，顺应了社会公众对公共服务的质量与效率的高水准要求。那么，这意味着面临社会公众对公共服务提出的“又快又好”的要求面前，行政服务中心自身作为全新的制度试验产物，不应把以往官僚机构的“利维坦”弊端保留下来，应抛掉一切沉疴包袱，保持轻装上阵的势头，继续将改革进行到底。

最后，从省级及其他类型地方政府的行政服务中心建设情况来看，全国的各类行政服务中心(便民服务中心、行政审批服务中心)的总数已超过70余万个，对于如此为数众多的行政服务中心，我们目前担心的问题不仅是机构的必要性，还有隐藏在背后的公共税负难题。机构精简是防范行政机构的利维坦宿疾复发的一种常用办法。当然，机构精简总应按照幅度-层级的行政规律来开展和实施。尽管现在还无法探明我国需要在地方上设立多少个行政服务中心才能符合临界点O的要求，但至少在当前的交通条件和网络技术的辅助下，行政服务中心的总数肯定是可以做到比现在大大缩减的。

末了，关于行政服务中心的层级问题，还有一个人们非常关心且很有意思的问题，即中央政府是否需要设立行政服务中心。这个问题得从中央政府的性质说起：对于央地同构性质较高的中央集权国家的中央政府与地方政府的权限差异仅在于国防和外交，而这二者是涉及到整个国家和社会的集体性质的公共服务(品)，是不可能接受公众个人提出申请需要的，而针对公众个人的公共服务需求，各级地方政府业已可以满足了；对于属于央地之间实行法律分权的联邦国家而言，除非作为中央政府的联邦政府被法律授予了地方政府所没有的非国防与外交性质的个体公共服务(如教育、卫生等)，才可能有必要设立一二行政服务中心来受理来自全国民众的服务需求申请。

(三)行政服务中心的幅度-层级问题

“在一线实施管理和提供服务的部门和行政人员，已经越来越多地感受到社会公众对某些传统的管理和服务方式的消极抵触心理。”[15](P4)中国上下同构的行政体制，事实上是个权力瓜分格局，级别越高的地方政府，权力截留越多，而现实中有些职能内容它根本不需要，抑或是对它的意义不大。反而，缺乏与职能和公共服务需求相适应的财事权，基层政府很难实现乡镇政府的公共服务供给。尽管基层便民服务中心给辖区的居民提供了不少的便利，但是，因为基层便民服务中心的机制原因，时常会导致公民仍然需要从基层便民服务中心跑向更高级别行政服务中心寻求公共服务供给。两头跑以及多头审批依然没有达到政府的便民目的，还削弱了基层便民服务中心在百姓心中的形象。

权力的效应问题本质上是行政服务中心制度改革的源头性问题和核心问题。一般认为，政府审批干预过多，束缚了市场自主性。中央要求深化行政审批制度改革，继续简政放权，原有行政审批事项的去留问题自然要被提上议事日程。笔者认为，行政审批事项，哪些需要取消、哪些需要保留、哪些需要弱化、哪些需要加强，都需要法律加以明确的规定。当然，行政服务中心真正的改革并不仅仅是依靠做“减法”就能完全实现的，还需要对作为制度改革的核心标的——行政权力做“加法”、“乘法”与“除法”。

目前，从地方上来看，地缘政治的发展决定了地方政府设置的地域属性，这本来就是按照社会公众的居住习惯进行划分的，因此，在公共服务供给过程中便民无须在地域原则中再添加官僚机构特有的层级原则。层级的原则设置原本是为了监督与控制。对于意寓于事务权限划分的幅度而言，层级的设置繁简明细会对层级产生重大影响。

从理论上来认识行政服务中心，其中的行政规律应包含以下内容：

(1)行政服务中心应按照区域划片设置，这样自然会比层级设置更加便民高效。

(2)行政服务中心由本级地方政府及其职能局的派出机构演化而来，那么，监督权限自然还在本级地方政府手中，所以，也无须再层级设立行政服务中心。

(3)为了实现依照地域原则设立行政服务中心的目标，必须对地方政府的行政审批权限做好“加减乘除法”，尽快捋顺各类行政审批权力之间的权责关系。

由此，行政服务中心制度改革的幅度-层级规律可以如下图所示：

图5 行政服务中心的权限-区域关系

该图表示无论是A地还是B地、C地，它们的行政审批服务权限都是一样(P)的，这样有利于在全国各地推广公共服务均等化。而且，不同区域范围的同等的行政服务权限也意味着权责清晰的背后异地实现公共服务供给也将成为可能。

图6 行政服务中心的数量-区域关系

该图意味着：(1)总区域面积越大，所需设立的行政服务中心越多，但是有一个MAX的临界点；(2)行政服务区域的单位面积越大，所需设立的行政服务的数量越少，但也有一个MAX的临界点，这是因为相应的极值单位面积是有限的，不可能无限大。

三、问题的出路

综上所述，通过对幅度-层级的行政规律把握，我们可以清楚认识到当下行政服务中心制度改革的瓶颈与困境。而且，面对数量众多的基层行政服务中心(即乡镇的和社区的便民服务中心)，其制度改革焦点应在于此，或者说，对基层行政服务中心采取有效的制度调适，将会实现各种瓶颈和困境的突破。

从我国乡镇(社区)便民服务中心建设实践来看，基本现状是：(1)在设立范围上，不少地方已经全覆盖；例如，辽宁省于2015年宣布全省八成地区全部覆盖乡镇便民服务中心；四川广元市在2010年完成了辖区240个乡镇便民服务中心建设；(2)在财政投入上，地方各级政府共建才能实现目标；例如，辽宁沈阳于2011年开始共新建和改扩建了113个乡镇政府便民服务中心并陆续投入使用，各级财政累计投入建设补助资金9698万元；辽宁省朝阳市在2012年进行乡镇便民服务中心建设时计划需要省、市财政安排补助资金6285万元；(3)在特点上，乡镇便民服务中心主要负责民政、司法、计卫、农房、农保、社保、流动党员服务、工商、税务、治安、劳动保障、社会救助、文体教育、法律服务、供电、供水、通讯、档案服务，等等；并采取行政服务中心的“一站式服务”办法向辖区居民提供便捷公共服务。

基层便民服务中心使原本由基层内设机构处理的行政服务事项，现在都放入到服务中心办理，相近的职能可整合成一个窗口。基层便民服务中心作为基层政府履行为辖区居民提供基层公共服务职能的重要载体，是基层服务型政府建设的重要标志，也是一项长期的制度建设，不是为一时效能提升而进行的创新冲动。基层政府的组织融入基层便民服务中心，既可以提高人力资源的利用，亦能利用基层公务员了解当地民情民意的特点，提高公共服务的满意度和附近群众的幸福度。

事实上，为了确保行政服务中心制度改革满足“高效地提供公共服务”的目标，适应“最多跑一次”的设计初衷，须在它的权限设置与层次设定上与官僚(科层)制的幅度与层级进行认真的审视与反思。笔者建议将各类行政服务中心的名称与权限统一到基层便民服务中心之中，以实现按照区域来划分服务权限，从而改变过去的层级划分，破除机关垄断审批权和机关权限“打架”的制度运作困境。

将基层公共服务的职能全面移交给便民服务中心，从而改变原先按照行政层级划分公共服务职能的作法，为按照行政区划划分来提供完整公共服务的实施机制。在建设基层便民服务中心的过程中，运用系统化思维去搭建和完善服务平台才可尽可能地减少职能碎片化的问题出现，从管理的幅度与层级上对行政服务中心制度改革提供新思路，提高“一条龙服务”的服务质量和“一站式办理”的行政效率。

具体措施建议如下：

第一，行政服务中心职权统一于便民服务中心。便民服务中心建设的优化思路在于基层公共服务的统一，从而使得乡镇、社区成为一级最为贴近社会民心的基层公共服务部门，把原来滞留在上级地方政府的具体公共服务执行职能全部整合到基层部门，而基层部门则以自身本质上的亲民优势来发挥更完美的公共服务供给职责。基层政府的职能以公共服务性质的权限扩充为主要内容，如原属于县级政府的市政建设、城镇管理、学校管理、卫生服务、垃圾清理等。

第二，整合地方政府的行政服务中心的行政资源进便民服务中心。各级行政服务中心全部并入基层便民服务中心。依循便民、实效原则，使政府服务融入基层百姓生活且成为常态，实现基层一级审批、服务网络离散为行政区域内各网点有利于群众就近办理，大大提高效率和节省时间、交通等成本，但这对合理分配公共资源也提出了更严格的要求。

第三，可令便民服务中心逐步替代原来各级政府的行政服务中心(中心资源的整合)，实现向按照区域划分提供基层公共服务的原则转变。推行各行政辖区内基层便民服务中心网点化联动运行，以破解原来行政服务中心建设受限于职能部门的权限下放困境。

第四，通过法律形式明确规定便民服务中心的全国统一的公共服务内容、流程及标准。以宏观的服务大类和兜底性条款规范服务中心的操作，建立基层服务的信息公开制度，实现规范化、程序化和透明化，确保社会公众对于服务内容知晓无误。

[1]赵永伟、唐璨.行政服务中心理论与实践[M].北京：企业管理出版社,2006.

[2]朱光磊.中国政府发展研究报告(2014)[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

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