《治安管理处罚法》修改应把握的基本关系

贾建平

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

2017年1月18日，公安部向社会公布《中华人民共和国治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿，以下简称《治安管理处罚法》意见稿），引发社会广泛关注。笔者发现，不论是该意见稿，还是理论实务界专家学者的意见，更多关注的是《治安管理处罚法》内容的完善方面，如对治安管理处罚种类的完善、处罚裁量情形的完善、违反治安管理行为的种类的增加以及对违反治安管理行为认定更加具体等。也有学者关注《治安管理处罚法》修改与相关法律的衔接问题，如孙振雷教授分析了《治安管理处罚法》修订与《人民警察法》《刑法》的立法衔接［1］，黄京平教授在接受《人民检察》记者访问时也谈到《治安管理处罚法》与《刑法》的有效衔接问题［2］。立法、修法的质量，除了取决于制度内容设计的科学与否，法典自身的内外围关系处理也极为重要，内外围关系对于一部法典的价值确立、手段选择和体系完整性具有重要影响。

根据《立法法》的相关规定，我国立法、修法应坚持国家法制统一性原则。首先，我国立法、修法应当从国家整体利益出发。当前我国正处于社会转型期的特定历史阶段，多元利益主体间还存在矛盾冲突，立法、修法要兼顾各方利益，作出取舍和协调。其次，修法工作还需要注意修法的稳定连续、发展变化的问题［3］，即修法应当采取循序渐进的方式，在保持法的连续性的同时，及时根据社会经济、政治、文化等的发展变化对各种利益的发展变化进行调整。最后，立法、修法应当维护社会主义法制的统一和尊严，注意保持我国法的体系的内在统一性。《治安管理处罚法》作为我国现行法律体系的重要组成部分，其修订的核心问题就是确切地认识和恰当地协调各种利益，协调好国家利益、社会利益和个人利益的平衡，处理好秩序维护与公民权利保障的关系，促成利益最大化；注意适应新的经济、政治、文化发展变化的同时，兼顾与原有法律在内容方面的连续性，处理好法的创新与继承的关系；注意保持与相关法律在形式和内容上的内在统一，处理好与相关法律的立法衔接关系。

一、价值平衡：秩序价值与自由价值的关系

自由、安全、平等、公平、效率是立法中基本的价值取向。博登海默认为，这些价值中较为重要的是自由、安全和平等，这些价值的先后顺序会因时因地而不同［4］。立法者的价值取向是创设、修改、废止法律的标准与依据，修法的过程就是对这些价值进行重新整合、配置的过程。《治安管理处罚法》作为维护社会治安秩序的基本法律，其实施对公民的自由会产生重大影响，故秩序价值与自由价值的取舍关乎治安管理处罚制度的构建，对此本文重点加以探讨。

秩序，是指“自然界与社会进程运转中存在的某种程度的一致性、连续性和确定性”［5］。秩序分为自然秩序和社会秩序。《治安管理处罚法》所指向的秩序是社会秩序中的治安秩序。治安秩序包括国家工作秩序、社会公共秩序和社会生活秩序三个方面［6］。维护治安秩序是《治安管理处罚法》的基本价值目标之一。

自由，是指社会主体在国家法律允许的范围内从事某种活动的能力或状态。在现代社会，自由更多地表现为公民在法律上享有的权利。著名法学家郭道晖先生曾指出，权力、权利与自由是构成法和法律的本质内容的三个基本要素，法是权力、权利和自由的化合物［7］。如果说，秩序的内涵更多地反映权力的意志，自由的内涵则更多地反映权利的意志。那么，作为它们的“化合物”，法律就是它们之间的调节剂和平衡器。所以，《治安管理处罚法》在努力维护既有治安秩序的同时，必须关注自由和权利的保障。保障自由也是《治安管理处罚法》的基本价值目标之一。

（一）现行《治安管理处罚法》存在重秩序轻自由的现象

现行《治安管理处罚法》相对于《治安管理处罚条例》，不论是处罚违反治安管理行为的内容规定上，还是处罚的程序及处罚后的救济上，都努力寻求秩序与自由两种价值的平衡。然而由于其自身的公法属性、多年的治安管理处罚立法传统和立法当时面临的复杂治安形势，《治安管理处罚法》在适应保稳定、保秩序的现实需求下，必然以秩序维护作为立法的基本价值取向①当然，此时法治建设也取得了长足进步，自由和人权保障也在逐渐深入人心，这种进步虽然在《治安管理处罚法》中体现不充分，但毕竟也有所体现。客观地讲，现行《治安管理处罚法》也不是一味追求秩序牺牲自由，如前所述，只是在自由保障方面有所弱化。。

首先，从对违反治安管理行为的处罚来看，违法重罚的色彩浓厚，体现以秩序维护为价值指引。治安管理处罚的种类有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四类，《治安管理处罚法》在“违法行为和处罚”中设定的警告、罚款与行政拘留倒置。从立法语言上看，相当一部分条款是从重的处罚到轻的处罚描述，如第25条规定“有下列行为之一的，处……情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”；从处罚的适用上看，第三章共有62个条款设定对违反治安管理行为的处罚，其中设警告处罚的仅有10个；设单处罚款和可以直接选择罚款的有32个，有近一半的条款中不能直接给予罚款处罚；设行政拘留处罚的有57个，只有5个条款中没有设定行政拘留处罚；57个设定拘留处罚的条款中，拘留并处罚款的有41个，拘留或者罚款的有27个。再如对殴打他人的处罚，将殴打他人者作为“行为犯”，只要有殴打他人的行为，不论结果是否造成轻微伤，都给予“5日以下拘留或者500元以下罚款”的行政处罚。《治安管理处罚法》规定应遵循“教育与处罚相结合”的原则，但是在立法中却大量地适用行政拘留处罚，并且有27类行为只能给予行政拘留处罚，明显带有警察权本位的思想，强调打击违反治安管理行为，维护社会治安秩序。

其次，从应受处罚行为的种类来看，部分条款存在以罚代管现象，凸显秩序维护的理念。《治安管理处罚法》回应当时执法实践中出现的一些执法疑难问题，增加了大量的应受处罚的违反治安管理行为，但部分条款不具有可操作性，比如将民事侵权行为规定为违反治安管理行为，将事前的监管规定为事后的处罚，如饲养动物干扰他人正常生活、发送信息干扰他人正常生活、制造噪音干扰他人正常生活等，“干扰正常生活”的标准是什么，干扰到何种程度会损害社会公共利益，都难以界定，如果不加以明确就会限制公民自由，且会导致警察自由裁量权扩大。这些条款如果因不具操作性而不适用，就会成为僵尸条款而损害法律的权威。

再次，从对处罚程序的规制来看，对公民自由保护的力度还不够。如听证范围规定过小，没有将行政拘留纳入听证范围；没有规定对无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人询问时由监护人在场；没有规定公安机关违反法定程序应承担的法律责任，使得对权力的程序控制力度大大减弱，不利于保护公民自由。

（二）《治安管理处罚法》意见稿仍存在重秩序轻自由的倾向

《治安管理处罚法》意见稿在处罚决定程序、执行程序、监督救济等方面反映出对相对人基本权益的保障，如规定对未成年违法行为人的违法信息封存制度，加强个人信息保护，扩大听证的适用范围等，但总体来讲仍显得力度不够，仍然存在强调秩序维护的倾向。

在劳力士发布自家研发的防震装置之后，紧接着在2006年，并入Swatch集团旗下的宝玑表也发布了一款全新的Nivachoc防震器，用于其新一代777Q自动机械机心上。这款防震器逐渐地被装配到集团其他品牌机心中，从欧米茄机心（见图7）到浪琴近年开始更替的L888.2新机心都有开始采用（见图8），甚至美度部分特殊表款的机心也采用此种防震器。这种防震器的外形犹如英文字母“T”所以也叫做“双T防震器”，性能出众，价格还算实惠。

第一，《治安管理处罚法》意见稿仍然体现出重打击的理念。《治安管理处罚法》特别规定了对未成年人的保护制度，规定对14周岁以上不满16周岁的未成年人不执行行政拘留，《意见稿》规定了未成年人违法记录封存制度，但《意见稿》将不执行行政拘留的年龄降至14周岁。14周岁至16周岁的未成年人，正值青春叛逆期，其心智不成熟，模仿能力强，思考问题的方式、行为方式容易走极端，如果缺乏管教或者教育方式不恰当，都可能引发其实施违反治安管理的行为。对未成年人应加强教育，帮助其成材，一味地处罚则会使其行为方式更加极端。另外，《意见稿》大幅度提高处罚幅度上限，以罚代管，对网络、编辑、出版等特别领域的过度监督问责，对特种行业、特种物品管控范围的泛化等，都体现了以非常态手段替代常态治安手段加强社会管控的趋势，过于强调秩序维护。

第二，《治安管理处罚法》意见稿对权利的保护还不到位。为规范警察权的运行，保障公民权利和自由，意见稿细化了检查、扣押、辨认的程序；为了充分保障当事人的权利，意见稿将听证的适用范围进一步扩大到所有资格罚和禁止令决定，明确规定询问查证期间应保证被询问人的饮食和休息权。但对公民权利的保障还不够充分，如限制人身自由的行政拘留处罚仍被排除在听证之外，对传唤后的询问查证、通知家属等的规定还比较模糊，如多长时间内通知家属，“家属”的范围是什么，“无法通知的除外”中的“无法通知”的具体情形是什么，都不明晰，导致实践中经常出现违法嫌疑人被传唤后其家人无法知晓其下落，甚至询问查证时间超时的现象。

（三）《治安管理处罚法》修改应坚持秩序与自由并重的立法价值取向

最近十年是中国迈向法治社会的大发展时期，无论是国家层面还是社会层面对秩序与自由的关系都有了更深刻的认识和体会。《治安管理处罚法》虽然是典型的公法，以维护代表公共利益的秩序为首要价值取向，但良好的公法并不会忽视私权利和自由的保障，一部好的公法典必然是在秩序与自由之间进行恰当的平衡。以此为标准衡量，现行《治安管理处罚法》及意见稿在价值取舍上过于重视秩序维护，弱化了自由保障，这次修法，需在认真审视立法价值取舍的基础上，给出科学的制度设计。

首先，《治安管理处罚法》的修订，在加大治安管理处罚力度、维护社会治安秩序的同时，应转变观念，摈弃重典治国思想，坚持教育与处罚相结合。对违反治安管理行为的设定，应坚持治理主体多元化和治理手段多样化的指导思想，加强事前预防和过程的管理，能不处罚的不予处罚，防止以罚代管；对违反治安管理行为人的处罚，将警告、罚款作为常规的治安管理手段（不能因为罚款不易执行而放弃罚款处罚手段），只有对严重违反治安管理的行为才能适用行政拘留处罚，能轻罚的绝不重罚。

其次，《治安管理处罚法》的修订，在加大治安管理处罚力度、维护社会治安秩序的同时，应通过程序性设计，限制公安机关的自由裁量权，赋予行政相对人更多的程序性权利以对抗行政权，而不是偏重其中一方。一是将行政拘留这一限制人身自由的处罚纳入听证范围，实现听证范围普遍化。二是赋予行政相对人对抗权，即在行政行为明显违法的情况下，行政相对人也可以拒绝配合。如对没有工作证件和检查证，对公民的人身、住宅进行检查的，公民有权拒绝。三是增加违反法定程序的法律后果。《治安管理处罚法》第79条规定了非法手段取得的证据排除规则，但对违反法定程序取得的证据是否排除没有规定，笔者建议对严重违反法定程序的证据也应予以排除，如无证检查取得的证据。

二、规律把握：保留传统与实时创新的关系

（一）近代违警罚立法在借鉴移植与本土创新中不断发展完善

我国的《治安管理处罚法》从源头上讲，可以追溯到大清的《违警罪章程》和《违警律》，这两部自日本刑法典移植而来的律法，带有典型的晚清西法东渐和试学新式警政的背景。但在后来的发展中，两部立法在内容和体例上均走出了一条与日本违警处罚立法模式不尽相同的线路。我国早期的立法对移植来的违警处罚制度进行了较为成功的本土化改造，具体表现为三个方面：一是立法价值取舍方面，在警察扩权的同时也逐步实现了警察的限权。警察违警处罚权的实施，从最初大清《违警罪章程》几乎没有程序限制，到1943年南京国民政府《违警罚法》设专章规定了管辖、侦讯、裁决、执行等完善的程序，不断在规范化、限权化的道路上前进。法律溯及力、追究时效、从轻从重情节、相对人不服裁决的救济等内容也从无到有，逐步完善。这些内容使得警察权得到了严格限制和有效监督，也从另一个方面反映了人权保障理念的确立和不断深入人心。虽然基于满清政府、北洋政府和南京国民政府政权的反动性，当时的任何一部法律都很难真正实现人权的充分保障，但是，限制公权、保障人权、注重公权与私权的价值平衡至少在立法价值上逐渐萌芽、确立和不断普及，应该说这是近代违警处罚立法进程中值得肯定的一面。二是在立法内容上，每部法典都顺应时政需要，有所充实，不断扩充。1906年大清《违警罪章程》共5条，粗略规定了26款违警行为，较为简单。1908年大清《违警律》扩充为十章45条，并将违警行为归纳为八个基本类别［8］。1915年北洋政府《违警罚法》虽将原先的十章整合为九章，但是条文却扩充为54条，并对违警行为重新进行了合并归类。1928年南京国民政府《违警罚法》适应当时刑法典的修改对接，对1915年《违警罚法》进行了多处修改完善，但是仍然保留了九章54条的规模。1935年至1943年，为响应蒋介石提出的“新生活运动”，加强警政建设和对民众新生活的规范引导，适应新的社会秩序维护之需要，南京国民政府组织了《违警罚法》的大规模修订，历时八年，修改后的《违警罚法》共有十二章79条。这部《违警罚法》不但规定了完善的处罚种类和处罚程序，还将违警行为分为妨害安宁秩序之违警、妨害交通之违警、妨害风俗之违警、妨害卫生之违警、妨害公务之违警、诬告伪证或湮灭证据之违警、妨害他人身体财产之违警等七大类共138种违警行为，大大拓展了违警处罚的范围［9］。经过梳理不难发现，每一阶段的立法修法都充分考虑了当时的政治和治安需要，既保留了违警处罚制度本身的基本功能和内容，也带有鲜明的时代特色和本土特色。三是在立法体例上，从带有鲜明大陆法系刑法附属色彩的1906年《违警罪章程》，到带有中西结合色彩的1908年《违警律》，再到现代法治元素更加鲜明的1915年、1928年和1943年《违警罚法》，我国近代违警处罚立法在不断努力打造自己的部门法体系，不断地在去刑法化和靠拢行政法道路上探索前进。立法例的不断调整完善，从一个独特视角折射出近代中国在迈向法治的曲折道路上不断探索的过程。可以说，近代中国在引进大陆法系违警罚制度的过程中，较为成功地实现了它的改良型移植和本土化，在保持传统与实时创新的兼顾平衡中不断发展完善。

（二）中华人民共和国成立后的违反治安管理处罚立法在传承与创新中继续丰富和发展

中华人民共和国成立后，虽然废除了旧法统，学习苏联立法例开展了社会主义立法实践，但是原抗日根据地、解放区的治安管理处罚立法经验积累对中华人民共和国成立的治安管理处罚立法有着重要影响。原抗日根据地、解放区的治安管理处罚立法与同一时期的“国统区”《违警罚法》又存在着诸多时代关联，值得研究。以1943年南京国民政府《违警罚法》和1942年共产党领导的《晋冀鲁豫边区违警处罚暂行办法》为例，将二者相比较，不难发现二者的诸多相通之处，例如在名称上，都将违反治安管理的行为称为违警行为，在处罚上都以劳役、罚金、训诫等为基本手段，都规定了较为完善的处罚程序等等。特别是对违警行为的界定范围也大体相同，只是列举详尽程度不同而已①当然，在法典反映的政权性质和实施功能上，两部法律有着根本区别，不能混同。1943年南京国民政府《违警罚法》作为蒋介石统治集团维护其统治秩序、镇压民主的工具，在历史上所起的消极作用必须给予清醒的认识。。之所以出现诸多相通之处，除了违警行为及其规制有其自身大体相同的发展规律之外，也因当时国共双方面临着共同的抗日形势和治安需求。很多知识分子，包括法律界知识分子，不满国民党反动统治，自愿到共产党领导的根据地参加抗日，以其自身专业知识服务于当时的根据地立法和治安行政工作，与从苏联学习归来的一大批知识分子一起，为当时的根据地立法、执法提供了人才保障。所以，当时全国各根据地的立法执法在今天看来仍然体现出较高的水平和时代特色，晋冀鲁豫边区的《违警处罚暂行办法》就是典型例证。该部法典系统规定了20多种违警行为，为当时根据地建设做出了杰出贡献，也为中华人民共和国成立后开展的治安管理处罚立法奠定了良好基础。

中华人民共和国成立后，先后出台了1957年《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）、1986年《治安管理处罚条例》和2006年《治安管理处罚法》。以上三部法典在各自的历史时期都发挥了重要的作用。它们的一个共同特点是，既有对传统治安管理处罚（违警处罚）立法的合理吸收，也有结合当时国家政权建设和治安形势需要进行的立法创新，较好地处理了传承和创新的关系。例如将原来的罚金改为罚款予以保留，并与刑法中的罚金附加刑作了区别；将拘留处罚和拘传措施予以保留，但将实施主体由原来的区政府和村公所统一规定为公安机关；保留了原先的大部分风化违法和侵犯人身权利、财产权利违法行为内容，增加了一些新形势下的新违法行为；在原来裁决和执行程序基础上细化了调查、告知、简易程序等具体要求；强化和丰富了相对人权利救济制度等等。

（三）新形势下《治安管理处罚法》修改应当继续处理好保持传统与实施创新的辩证关系

一是社会治理主体的多元化。公安机关当然是社会治安综合治理的主力军，但是政府其他部门也责无旁贷，如教育主管部门的法制教育职责、宣传部门的法制宣传职责、基层社区的积极参与等等。在这方面，《治安管理处罚法》的修改应当向《反恐怖主义法》的立法例学习，明确规定社会各方和政府各相关部门的职能权限，以利于各相关部门各尽其能，守土有责。

二是社会治理手段的多元化。传统意义上的管理、处罚等刚性手段已不能完全适应新的治安形势需求，新的立法中应当更多地增加柔性执法要求，如警察服务、警察指导、警察调解等。《治安管理处罚法》意见稿大幅度提高了处罚幅度，大大增加了特种行业管理和特种物品管制的范围，不免存在以非常规手段代替常规治安手段、过于严密社会控制面之嫌，消极警察行政凸显，积极警察行政弱化。这也是与国家治理能力、治理体系现代化的要求不相吻合的，应当有所调整。

基于此，《治安管理处罚法》的修改必须认真处理好保留传统和实时创新的关系，否则，其法律生命力和预期效果将难以保证。从违警罚制度到治安管理处罚制度的历史发展已经证明了这一点。下一步的立法修法也应当尊重这一规律，只有这样才能修订出一部高质量的《治安管理处罚法》。

三、立法衔接：治安管理处罚本体法与关联法的关系

《治安管理处罚法》立法与《刑法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》《人民警察法》《民法》等关联法关系密切，但限于篇幅，在此重点阐述其与《刑法》《行政处罚法》《人民警察法》的衔接关系。

（一）处理好《治安管理处罚法》与《刑法》的衔接关系

从近代法律起源上讲，治安管理处罚立法与刑法典立法有着天然的关联，刑法典立法对治安管理处罚立法一直有着深刻影响。中华人民共和国成立后先后颁布的三部治安管理处罚法典在处罚种类、法定从轻或者从重情节认定、违法行为类型划分等诸多方面，均带有鲜明的刑事立法痕迹。例如，在违法行为类型划分方面，现行《治安管理处罚法》规定的四类违反治安管理行为在《刑法》中均有犯罪行为类型条款与之对应，使罪与非罪无缝衔接。再如现行《治安管理处罚法》将治安处罚分为主罚和附加罚［10］，将违法行为主体分为自然人违法和单位违法，也是对《刑法》的大胆借鉴。诸如此类的两法关联衔接问题，限于篇幅不再一一整理。这些现象从一个侧面揭示了这两部法典密不可分的关系。虽然近代以来，我国的治安管理处罚立法一直在走着一条去刑法化而向行政法靠拢的路子，但无论如何，法律功能上的互补性决定了二者的关联是无法割舍的。在《治安管理处罚法》修订过程中必须重视这两部法律的衔接统一。具体应当在以下两方面着重做好立法设计：

一是违反治安管理行为与犯罪行为的界限划分。《治安管理处罚法》中很多违反治安管理的行为与刑事犯罪行为的区别比较模糊，造成实践中理解和执行标准不统一。例如，《治安管理处罚法》第67条和《刑法》第359条第一款都规定了“引诱、容留、介绍他人卖淫的”行为，两部法典表述一致，没有明确该行为罪与非罪的界限，造成实践中各地掌握标准不统一：有的地方以是否牟利为区分标准，有的地方以是否多次为区分标准等。2017年最高人民法院、最高人民检察院出台司法解释，明确了引诱、容留、介绍卖淫罪的标准，但由于涉及罪与非罪的根本问题，由司法解释作补充规定似显不妥，笔者认为宜由基本法律予以解决①根据两高《关于办理组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫刑事案件适用法律若干问题的解释》，“引诱他人卖淫”即构成犯罪，不存在治安违法问题，此解释的规定与《治安管理处罚法》规定的“引诱他人卖淫”治安违法行为相冲突，显然，通过司法解释解决罪与非罪的界限问题不妥，所以此次《治安管理处罚法》修改应当对此类问题一并解决。。

二是处罚种类体系的完善及其与刑罚种类的对接。《治安管理处罚法》应当进一步明确主罚和附加罚的种类划分，并进一步丰富处罚内容，将禁止令、禁业限制、责令精神病人或未成年人的监护人严加管教等手段明确为附加罚，同时对每一种附加罚可否独立适用作出明示②当然，也有学者认为责令监护人严加管教，不是针对违反治安管理的行为人本人，而是针对其监护人的措施。这一措施不应视为处罚，而是一种行政强制措施。但笔者以为，此类措施确实是针对监护人的一种行政行为，但之所以给予“责令”，是因为监护人未尽到法定监护职责，导致被监护人实施了危害社会的行为。监护人怠于或未履行监护职责的行为本身不但是一种民事违法行为，同时也应列为一种违反治安管理行为，因为这一行为不仅仅影响到被监护人的合法权益，也影响到了公共安全或者公共的、他人的合法权益。对监护人实施“责令严加管教”就是对这一危害行为的问责，从本质上讲就是一种精神罚，与监护人承担的民事责任互相补充。被监护人因年龄、精神状态等因素而是否构成违法，均不影响监护人怠于或未履行监护职责违法行为的成立并追责。按照本文中笔者的治安管理处罚种类体系设计思路，责令监护人严加管教可以列为附加罚并可独立适用。此种情况下，可在追究监护人民事责任的同时，给予“责令严加管教”的治安处罚，从而取得综合法律效果。。按照上述思路，在实现了《治安管理处罚法》与《刑法》的有效衔接后，将会为打击违法犯罪行为、保护公民合法权益构建起全方位的规制体系，也会为依法行政奠定良好的立法基础。

（二）处理好《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的衔接关系

关于《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的关系，基于对《治安管理处罚法》的不同定位，最终形成的结论并不相同。有人认为，两法是特别法与一般法的关系；也有人认为，两法仅在处罚部分是特别法与一般法关系。无论持何种观点，学者们均认为，《治安管理处罚法》在处罚内容部分必须与《行政处罚法》实现有机衔接。这种衔接体现在两个方面：

第一，根据治安处罚自身的特点充实完善若干制度内容。一是在简易程序方面，《行政处罚法》设定的是警告和小数额罚款方可适用简易程序。在不突破这一基本适用范围的前提下，《治安管理处罚法》可以在小数额罚款的上限上设置自己的标准。其意见稿设定的是五百元作为上限，而不是《行政处罚法》设定的个人五十元、单位一千元。这与治安管理处罚实践中五百元以下罚款针对的一般都是情节简单、后果不严重的小型案件的情况是吻合的。但是，无论是现行《治安管理处罚法》还是其意见稿，均没有区分个人和单位的罚款上限标准，意见稿只是将罚款上限由原来的二百元提高到五百元，这样修改似乎过于简单粗糙。五百元的罚款上限标准，立法本意显然是针对个人的，应当在条文中明确表明“个人五百元以下罚款”可以适用简易程序，同时增加单位违法适用简易程序的罚款上限。这样不仅体现了治安管理处罚法自身的特点和要求，也实现了与行政处罚法的完美对接。二是当场收缴程序的适用情形，与建议程序相类似，建议区分个人和单位，将现行当场收缴的适用情形明确为对个人适用，增加对单位适用当场收缴罚款的适用情形。

第二，适应新的执法环境要求，创新若干制度内容，为下一步《行政处罚法》修改做好铺垫，预留好空间。一是在处罚听证制度的修改方面进行创新。1996年制订《行政处罚法》时，受执法机关专业化水平不高、社会法治化进程缓慢、配套法律法规尚不十分完善以及执法条件和设备简陋等客观条件限制，虽然设立了听证程序，但是只能在部分处罚中实行有限听证，无法在一个较高的起点上实现听证的普遍化。二十多年后的今天，国家和社会法治建设取得了长足进步，已经具备了听证范围进一步扩大甚至普遍化的基本条件，就应当在立法中及时回应对听证这一行政民主化制度的基本需求。在《行政处罚法》启动修订之前，可以考虑借《治安管理处罚法》修订的契机，先行探索创新，为下一步《行政处罚法》修订积累经验，打好基础。在这方面，《治安管理处罚法》草案稿已经有所体现，将听证范围在原先大额罚款、责令停产停业和吊销证照处罚基础上，进一步扩大到所有资格罚和禁止令决定。但笔者以为，涉及公民基本人身权利的行政拘留处罚也应当纳入听证范围，以更充分保障相对人权益。二是处罚种类体系的构建方面。《治安管理处罚法》规定了可以附加适用限期出境或者驱逐出境，但意见稿中删掉了限期出境或者驱逐出境，笔者认为还是应当保留；另外，《治安管理处罚法》及其意见稿中增加了禁止令、责令严加管教的规定。因此建议先行在《治安管理处罚法》中探索修改治安管理处罚体系，借鉴刑法的立法体例，明确规定治安管理处罚的种类有主罚和附加罚。附加罚有限期出境或者驱逐出境、禁止令、责令严加管教。附加罚可以单独适用，也可以附加适用。

（三）处理好《治安管理处罚法》与《人民警察法》的衔接关系

《人民警察法》是关于警察组织和警察任务的基本法。《治安管理处罚法》是以警察为执法主体的部门法。从两者属性定位看，《人民警察法》与《治安管理处罚法》是一般法与特别法的关系。《人民警察法》中关于警察主体、警察强制措施、警察回避、警察执法监督等的内容完全适用于公安机关办理治安案件。当前，《人民警察法》与《治安管理处罚法》正在同步进行修改，协调好两法的关系尤为必要。对比先后颁布的两部法典草案稿或征求意见稿，笔者发现存在不少不相一致的内容，建议进行修改。

一是《人民警察法》草案稿第28条规定的保护性约束措施，公安机关对醉酒人除可以采取保护性约束措施或送至医疗机构外，还可以通知其监护人或者近亲属领回。而《治安管理处罚法》意见稿第14条第二款规定，公安机关对于醉酒人“也可以通知其家属、亲友或所属单位领回看管”。在两部法典修改草案稿或意见稿中，领回看管的通知对象出现了明显的不一致，应当进行协调统一。笔者以为，应当统一规定为监护人、近亲属或者单位。“家属”不是法律用语，容易产生歧义，“亲友”的范围过于宽泛，执行起来容易产生随意性，“所属单位”领回看管在实践中较为可行，应当保留。所以，两部法典草案稿或意见稿都需要作出调整。

二是《人民警察法》草案稿第22条关于检查搜查的规定为：紧急情况下，人民警察只需要出示工作证件即可进入公民住所实施检查、搜查或救助，只要事后向所属公安机关负责人补充报告即可。而《治安管理处罚法》及其意见稿中则规定，检查公民住所必须持有工作证件和检查证，不存在例外和变通的情况。笔者以为，《治安管理处罚法》及其意见稿坚守公民住宅绝对保护原则符合世界各国的立法通例和人权保障基本精神，应当予以坚持。

三是《人民警察法》草案稿第9条规定不得干涉、拒绝、阻碍人民警察依法执行职务，第68条关于妨碍执行职务的处理中规定，对拒绝或者阻碍人民警察执行抓捕、检查等任务的，依法从重处罚，而《治安管理处罚法》及其征求意见稿中只规定“阻碍”执行职务从重处罚，没有“拒绝”执行职务的情形。笔者认为，在警察执行抓捕、检查等任务时，违法行为人或者犯罪嫌疑人逃避、拒绝是其本性，“干涉、阻碍”可认定为从重情节，而“拒绝”不宜认定为从重情节。

《治安管理处罚法》与《人民警察法》同时修改，鉴于两法之间的特别关系，立法机关应当统筹兼顾，避免矛盾和冲突。《人民警察法》的修改应当吸纳《治安管理处罚法》的合理内容，《治安管理处罚法》的修改也应当与《人民警察法》保持一致。