外国警察机构改革概况与启示

黄悦波

（北京警察学院 法律部，北京 102202）

近年来，我国公安机构改革在中央领导下依据相关规定正稳步推进。2018年2月党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，预示着公安机构改革即将进入更深阶段。为了服务我国全面深化公安改革工作大局，积极配合宣传我国公安机构改革新任务，了解国外警察机构改革的相关情况，无疑是必要的。近期公安部国际合作局在南京召开全国外警培训座谈会，围绕“外国警务体制”的主题，组织专家重点调研了英国、美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、意大利、俄罗斯、韩国、新西兰、南非等国家，深刻研究了相关国家警察机构及其相关部门的设置、发展、改革等情况。在此，笔者依据相关新闻报道，结合各位专家和学者的研究成果，意图展现外国警察机构改革概况及其对我国公安机构改革的启示。

一、外国警察机构改革的背景

（一）全球犯罪现象呈现蔓延趋势，尤其是恐怖主义犯罪对传统警务体制提出了严峻挑战

尽管恐怖主义目前已经是一个普遍存在的现象和耳熟能详的词，但要给它定义却是一件“超级难”的事情，已经有百余名学者对它进行了不同的界定，关于它的描述性内容包括“具有政治动机的暴力性”、“策略或蓄谋性”、“受害者的直接性”等［1］。近年来美国恐怖主义袭击事件频发，2001年的“9·11”恐怖袭击事件对美国民众影响深远，甚至打破了有些美国民众对美国传统安全的信赖；2015年以来恐怖威胁甚至已经超越经济困境，一跃而成为美国民众心中的“头号问题”，由此深刻影响美国政治，而“让美国再度安全”成为美国新一任总统特朗普颇受欢迎的执政口号①美国：本土恐怖主义顽疾难治[EB/OL].（2017-12-04）[2018-06-08].http://www.xinhuanet.com/world/2017-12/04/c_1122056982.htm.。法国的恐怖主义袭击和威胁毫无疑问是欧洲最严重的，近年遭受了数十起来自“伊斯兰国”的恐怖主义袭击，造成数百人丧生、千余人受伤，法国甚至还曾因此一度进入紧急状态。英国的恐怖主义袭击和威胁也越来越严重，从相关媒体报道来看，仅2017年英国就遭受了五次恐怖袭击。确切地说，当前针对英国的恐怖袭击，就如英国负责安全事务的国务官员的判断，“不是是否会发生，而是什么时候发生”①李应齐.恐袭频发凸显英国安全困境[EB/OL].（2017-09-18）[2018-06-08].http://www.xinhuanet.com/world/2017-09/18/c_129706210.htm.。德国原本安静，但近来恐怖主义袭击案例激增。有意思的是，这甚至在2017年造成了德国司法机关“急缺人手”的窘境，因为这一年联邦总检察院已经针对近千起恐怖主义行为展开调查，可见德国恐怖主义威胁呈上升趋势②外媒：恐怖主义案例激增德国司法机关急缺人手[EB/OL].（2017-10-23）[2018-06-08].http://news.china.com/internationalgd/10000166/20171023/31594466.html.。俄罗斯国内地铁自1996年以来多次遭遇爆炸袭击，其中2004年爆发的“别斯兰人质劫持事件”，血腥残暴、受害人数众多，并且“开创了恐怖活动向少年儿童大开杀戒的先例”③别斯兰人质事件：俄罗斯反恐对抗全纪录[EB/OL].（2018-04-26）[2018-06-08].http://www.sohu.com/a/229605699_389790.。加拿大恐怖袭击也呈现上升趋势。2014年10月在渥太华的国会山庄发生一起枪击案，场面血腥而恐怖。2016年8月警方在安省开枪击毙企图发动自杀式炸弹袭击的涉嫌男子。2017年1月魁北克市清真寺发生枪击案，10月埃德蒙顿市发生恐怖袭击。加拿大总理近期还要求民众对此提高警惕。澳大利亚近年尽管在本土“防止了十余宗恐怖袭击”，但有关当局仍谨慎地表示，澳大利亚发生重大恐怖袭击不仅“无可避免”，而且“随时都可能发生”④澳大利亚反恐警官警告：重大恐怖袭击无可避免[EB/OL].（2017-09-20）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/hot/2017-09/11266829.html.。

（二）传统警察机关的组织管理效能跟不上新时代发展要求，新公共管理运动正深刻影响警察队伍管理

“政府运用人力、财力和法律资源，来管理有关事务，实现公共资源配置、收入保障和公共管制。”［2］这意味着西方国家新公共管理运动的兴起是基于传统官僚制运作下的西方政府困境，公共部门既无力应对自身机构膨胀、财政开支加大的困境，其公共物品供给能力又无法满足不断增强的公共需求。为此，美国官僚化警察组织曾遭到批评。批评者认为美国警察已经脱离了他们服务的社区，而且组织过于分化，“横向上因专业化发展导致警局组织结构复杂，纵向上因层级上的增加造成上下级沟通不畅”［3］。英国很早就实施了“新公共管理”运动，曾于1979年推行了西欧最激进的政府改革计划。该理论甚至引入竞争机制，后进化为“协同政府”理论，深刻影响了1997年至2010年英国政府治理国家和社会的政策制定及执行过程。不过，由于忽视了部门之间的协作，其带来的结果是“国家公共服务的碎片化”［4］。法国在实施新公共管理的过程中注意到，政府在市场经济中的作用需要重新界定，即法国政府需从全能政府变为有限政府。德国是新公共管理的后来者，创造了德国版的“新的掌舵模式”。由于德国的公共部门对资源分配高度集中，其后果是形成了“有组织化的不负责任”的氛围，地方管理者的权威受到影响，越来越难行使权力［5］。澳大利亚由于传统公共管理模式存在的问题日益严重，在被人们批评“政治与行政二分法”的情况下，开始接纳新公共管理。因此，在澳大利亚新公共管理作为一种新理论及实践模式，是在批判传统公共行政学理论的基础上逐步形成与发展的。

（三）新科技发明和信息化倒逼政府体制改革，进而要求警察机构改革

当代科技迅猛发展，并且借助互联网，正以空前的影响力和渗透力，改变着人们的生活和工作方式。然而科技是一把双刃剑，一方面是促进国家权力信息公开化；另一方面是催生了新型网络犯罪，甚至“这是一个没有哪一个恐怖主义犯罪不是利用网络进行犯罪的时代”［6］。就前者而言，它需要充分应用现代信息技术，简化工作程序，创新工作流程，加快实现办事过程的电子化、网络化和自动化。这意味着通过“信息化倒逼行政体制改革和政府职能转变”，倒逼政务管理制度建设，进而推动各国警察机关警务管理理念、手段和方式的变革，已是不可逆转的趋势。美国早已将政府的信息化发展战略视为其“国家总体发展战略”的重要组成部分。尽管其最终目的是“主导未来世界的信息传播”，但是近阶段它深刻影响了美国政府机构尤其是警察机构的发展与运行模式。法国于2015年被赛门铁克公司公布的年度报告选定为“全球网络犯罪最活跃的十个国家”之一（排名第九）。据报道，仅“勒索”软件袭击，法国“2015年就发生39.1万次”①赵怡蓁.法国入选全球网络犯罪最活跃国家top10[EB/OL].（2016-04-13）[2018-06-08].http://world.people.com.cn/n1/2016/0413/c1002-282 73367.html.。应该说，法国是成熟的经济体，但“勒索”软件等袭击方式却是新问题，需要警察机关与时俱进，设立新部门增加新人手解决新问题。日本网络犯罪也逐年猖獗，2017年“以虚拟货币为目标的非法转账案件近150起”，“涉案金额约为人民币4000万元”。面对这种情况，日本警察厅“专门成立相关新机构与人员”，包括“500多名分析师和调查人员”，以加大预防和打击网络犯罪的力度②日本政府设立新机构打击加密货币网络犯罪[EB/OL].（2018-04-03）[2018-06-08].http://new.qq.com/omn/20180403/20180403A1DNOL.html.。

（四）全球化时代各国改革成果的扩散效应和国家财政危机推动警察机构改革

这主要表现为两个方面。一是改革成果的扩散效应。尽管全球化很难从定义上有一个完整的概念，但其直观性就在于不同国家的科技、文化、制度等相互联系与影响。各国警察机构改革随着全球化的深入推进，也相互联系起来。比如英国警察体制和机构的改革成果对南非、新加坡、澳大利亚有较大影响；美国警察体制和机构的改革成果对日本、韩国有较大影响。二是国家财政危机的推动。这一点在英美法系国家比较突出，大陆法系国家不明显。按照有关学者的理解，2011年相续爆发的美国债务危机、欧洲债务危机，其本质都是“政治经济危机”，如果说后者是因为“过度依赖外国投资”造成的，那么美国的债务危机则几乎就是“一场政治闹剧”［7］。美国的“政府关门”新闻早已经不新鲜了，自1981年以来，政府关门了十余次，特朗普政府就差点“在2018年1月关门”。其中以2013年的政府关门最为典型，这次关门“使得政府行政部门员工有40%（达到85万人）被强制休假”，甚至“大多数联邦雇员被安排为无薪休假”③以史为鉴！分析师带你了解美国政府关门影响有多大[EB/OL].（2018-01-22）[2018-06-08].http://money.163.com/18/0122/14/D8OSVVU 0002580S6.html.。这必然影响美国的警务工作。英国政府的经费也不宽裕。据相关媒体报道，截至2018年3月，“该财年英国政府将共计借贷583亿英镑”，然而很多政府机构（包括警察部门）及公共支出部门却因资金不足而困顿不已。英国电脑犯罪专案组负责人就认为“经费问题严重的困扰着对抗电脑犯罪的治理实效”，恰恰是因为没有足够的经费，导致“英国对抗电脑犯罪的警务实战中专案组能够调查的案件数量大打折扣”④高科技犯罪专案组对抗电脑犯罪[EB/OL].（2018-02-21）[2018-06-08].http://www.bjdayals.com/art/view.asp?id=906854287581.。

二、外国警察机构改革的概况

（一）增设新部门，加强防范，精准打击新型犯罪

1.应对恐怖主义威胁，增设反恐战斗机构

美国在“9·11”恐怖袭击事件之后就进入了“国土安全时期”，它是随着对国土安全问题的高度关注而正在逐步完善警务的新时期。为建立美国联邦与州以及地方警察组织的协作机制，克服警察体制上存在的缺陷，由美国联邦调查局发起组建了美国联合反恐部队。该机构将联邦和地方的执法人员整合起来，共同应对一些特殊的恐怖威胁。目前，美国联邦调查局已经在全美56个分支机构中建立了相应的联合反恐部队［8］。英国政府在2006年成立了全国性反恐怖主义机构“要员安全威胁评估中心”（FTAC），其权限超过一般治安单位，为保护诸如“首相、内阁阁员及王室成员等重要人物”，甚至可援引“精神健康法案”，“无限期拘留恐怖嫌犯并将他们送到精神病院接受进一步治疗”⑤英反恐机构将恐怖嫌犯送到精神病院治疗[EB/OL].（2007-05-28）[2018-06-08].http://news.ifeng.com/world/detail_2007_05/28/1203879_0.shtml.。德国根据日益严峻的反恐形势，于2014年在柏林的德联邦刑侦局设立了反恐预警中心，每天会有来自各个机构的专家在这里碰头，探讨全球各地发生的恐袭活动，并把他所知的可疑情况与其他人交流［9］。俄罗斯于2004年新成立了打击有组织犯罪及恐怖主义司（DBOPT），并在所有联邦区设立反恐中心。2008年根据“俄罗斯第1316号法令”，又整合成“打击极端主义总局”（GUPE），主要负责“打击极端主义、保护司法官员和证人”，并“在每个警察地区指挥部设立E中心（地方GUPE分区）”［10］。澳大利亚联邦警察局设有“联合反恐处”、“国家反恐第一应急处理机构”等反恐机构。联合反恐处（JCTT）由澳大利亚联邦警察局、州和地区警察以及澳大利亚安全情报组织官员组成，属各州和领地管辖，主要负责侦查，以“预防和打击恐怖主义和暴力极端主义犯罪”。另外，国家反恐第一应急处理机构“重要职责是保护航空安全和主要基础设施”。目前，澳大利亚政府按照“国家反恐计划”要求各州警方“建立反恐与人质解救队伍”（即警察战术小组，或称SWAT、特警队），专门执行危险任务，包括“执行高度危险性拘捕令、营救人质、阻止恐怖分子攻击以及从事重型武装危机”等［11］。

2.应对网络信息犯罪，增设网络安全等执法机构

美国的网络安全防护表现为“打击跨国犯罪、缉毒、非法移民遣返，打击网络犯罪等”，“政府与军情处共享情报”，提升警局的战斗力①章念生，吴乐珺，胡泽曦.首轮中美执法及网络安全对话在华盛顿举行[N].人民日报，2017-10-06（03）.。欧洲各国的网络安全执法通常是基于欧盟的相关规定，被看作是“数据保护里程碑”式法律的《欧盟通用数据保护条例》于2018年5月25日正式生效，力求“在大数据发展的环境下加强对个人隐私权、物联网隐私权的保护”，“为成员国之间加强网络安全合作提供更有力的支持”，“还正在致力于建立一套适用于全欧盟范围的、有关网络安全‘产品、服务和程序’的统一安全认证体系”②胡丹丹.新闻分析：谁来保护我们的数据隐私[EB/OL].（2018-03-27）[2018-06-08].http://us.xinhuanet.com/2018-03/27/c_1122599651.htm.。法国内政部部长在2018年年初曾宣布，“为提升应对网络威胁的整体工作效率”，政府将在年内“对现有相关资源进一步进行整合”，将“新增设1万个警察和宪兵岗位”，其中“800人将专门从事网络安全工作”，同时“还将进一步加强在校园、企业以及全社会范围内的网络安全知识和技能的普及”③。此外，据媒体报道，韩国也于2016年审议通过了《国家网络安全法案》，由此推动成立总统下属的“国家网络安全委员会”，以“提高应对网络攻击的能力”④李小飞.韩拟设国家网络安全委员会统筹应对网络攻击[EB/OL].（2016-12-27）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-12/9869444.html.。这极大地推动了韩国警察厅网络安全局的相关工作。

3.应对新型高科技犯罪，增设高科技犯罪等研究机构

美国一些警察局很早就在公共场所装备闭路电视系统来监控人群，“运用生物测定技术开发出面部识别软件及嫌疑人数据库”。通过闭路电视系统“扫描人群中的众多面孔并与数据库中的图像资料进行对比”，不仅能够及时“确认和抓捕在逃犯”，而且能“成功地预防犯罪”［12］。英国政府早在2001年就成立了“高技术犯罪专案组”（NHTCU）以“对抗电脑犯罪数量的增加并帮助解决重大案件”。以前有很多警官把所有涉及计算机的案子都转给高科技犯罪专案组，现在“警局成立自己的高科技犯罪专案组应对高科技犯罪”⑤高科技犯罪专案组对抗电脑犯罪[EB/OL].（2018-02-21）[2018-06-08].http://www.bjdayals.com/art/view.asp?id=906854287581.。加拿大警察运用新技术预测入室犯罪，能在犯罪发生之前就预警并采取措施。这个新系统的研发采用机器学习技术，能够根据以往的犯罪记录在大数据的基础上进行分析，从而预测出更容易发生犯罪的时间和地点。有了这套系统，警察就可以针对系统预测犯罪率高的地方进行巡逻，大大提高了办案效率⑥佳亨温哥华学生联盟.技术拯救世界！温哥华警方运用高科技预测入室犯罪事件[EB/OL].（2017-07-28）[2018-06-08].https://mp.weixi n.qq.com/s?__biz=MjM5MzYzNzI0MA%3D%3D&chksm=bd6fd84a8a18515c242ee0049441842e1a3ce728fbb860a71ce466e13d9bba28e987ffabc78c&i dx=3&mid=2651360861&scene=21&sn=c66b661977094fd1181458632543d41a.。意大利警方在刑事技术的研究、开发和使用方面，走在世界的前列。意大利公安总署刑警中心局内设科技警察局，专门从事“刑事技术的研究、咨询和鉴定工作”，它“既是意大利最高最权威的物证鉴定中心，也是全国的刑事技术中心”，其“枪弹痕迹检验、DNA检验、声音鉴别、卫星定位、技术侦察、电脑画像、伪钞识别、证件鉴定等采用的设备以及犯罪信息系统，都具有世界先进水平”⑦hhhost33.意大利警察良好的警务工作模式[EB/OL].（2013-03-05）[2018-06-08].http://bbs.tiexue.net/post_6592670_1.html.。澳大利亚高科技犯罪中心（AHTCC）是澳联邦警察局下设的机构，部分成员来自澳大利亚“安全情报局和澳大利亚信号局”，主要任务是“打击网络犯罪，保护网络安全”，主要职责是“协调澳大利亚执法部门的工作，以打击严重、复杂和多管辖区域内的高科技犯罪”，特别是“那些超越澳大利亚单一治安管辖权范围的犯罪”，其职责还包括“保护澳大利亚的信息基础设施，并向其他执法机构提供信息以协助打击网上犯罪”［13］。

（二）撤并旧部门，整合资源，提升指挥作战能力

1.强化扁平化管理，提升治安效能

为了提升警察的战斗力，减少中间环节的摩擦消耗，国外一些警察机构已经重新设计他们的组织来扩大控制或管理幅度，并由此使组织变得扁平，美国很多城市警察局即是如此。加拿大的“分层警务”注重成本效益的理念，以提升警务效率和实战应用为前提，调整部门及其分工，尽力减少职能交叉。警察局内部一般只设三级机构，每级基本不配备副职，各项工作任务可直接下达基层一线，甚至到每个警员。最典型的例子是“皇家骑警总部联邦警务行动局撤销以犯罪类型（毒品犯罪、有组织犯罪等）为依据设置的处室，改为以分管地区（现设三个行动处，每个处负责各辖区内所有的类型案件）设置处室模式，有效应对了同一犯罪团伙涉及多种犯罪的主办单位问题”［14］。德国随着申根签证区域的扩大，“已经没有真正意义的外部边境，原来的联邦边防警察体制不得不进行调整”。2005年，德国内政部决定将原边防警察改为联邦警察，大量合并内设机构，减少中间层次。同时，将铁路、民航、港口等安全保卫工作全部并入联邦警察职责范围［15］。意大利森林警察隶属农业食品和森林资源部，是一支非军事的，具有警察、林业管理和职业技术职能的队伍，森林警察总部与农林总局合署办公，其承担着林业的全部执法职能。意大利的农业食品与森林资源部已于2016年12月31日解散，其所属的林业警察所有人员均军事化，被吸收到宪兵、反恐等单位［16］。新西兰警察总署、省级与市级警察局机构高度扁平化，综合管理机构人员精简，机构规模精简、机构层级压缩、警力配置实战化，职能定位是为一线实战服务提供政策、规划、组织监督和管理。其中市级警察局在辖区中心派出所现场办公，减少管理环节和层次，压缩综合管理职能警力，而且省级怀特玛塔警察局由独立办公地点转变为同市级警察局、派出所合署办公［17］。

2.推动大部制改革，整合警察职能

澳大利亚为应对恐怖主义威胁，进行大部制改革。这种“大部制”改革，旨在通过机构改革，加强各部门的协调配合能力，压缩指挥层级，提高快速反应能力，有效应对恐怖主义等威胁。2017年12月，澳大利亚取消移民和边境保护部（澳洲移民局），成立“内政事务综合部”（Home Affairs Portfolio），该部门合并了原来的澳大利亚内政部（核心部门）、边境执法局、联邦警察局、犯罪情报委员会，汇集了澳大利亚“联邦执法、国家和运输安全、刑事司法、应急管理、多元文化事务、移民和与边境有关的职能和机构”。其职能的整合转换正在进行中，相关法律也将随之调整。该“超级部门”的权力几乎将澳大利亚政府管辖的大半江山攥在手中，并且国防部队和州警察之间的合作更加密切，国防部队对州警察的支持力度更大，这使得联邦政府拥有更加强有力的决策和行动能力①澳内政事务综合部门正式成立移民局网站已更名[EB/OL].（2017-12-22）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-12/11469445.html.。英国的国家边境署在大部制改革中撤销。2009年英国国会通过《边境、公民权与移民法》，将边境与移民署、各签证单位以及税务与海关署的部分机构合并为国家边境署。该署自成立以来，就因“机构臃肿、开支巨大、工作效率不高”而饱受诟病。2012年该署部分机构被调整为内政部直属的边防警察局（负责边境巡逻与检查）、移民执法局、签证与移民局。2013年英国边境署最后一部分机构被调整到新成立的国家打击犯罪局［18］。俄罗斯借助2009年签署的一项新的警察条例，对管理警察的部门内务部开展大规模调整改革。改革重点在于“提高警察效率，降低国家腐败程度，改善公众形象”。通过改革，设立新的机构，减少中央工作人员人数。在总部设立15个独立的部门、中心和管理单位（之前有34个部门和办公室）。2011年生效的俄罗斯《警察法案》进一步巩固了改革成果［19］。新西兰省级警察局整合海警队、机场警队和搜救队组建省级行动队，加强协作，推进大部制改革。

3.城市警察是外国城市治理的亮点

在美国，“城市警察”最引人注目，也与民众生活息息相关。有学者注意到，由于“城市人口集中，情况复杂，治安形势相对严峻，凶杀、抢劫、强奸等恶性案件多发”，“城市警察肩负着更加繁重的维护社会治安、保卫市民生命财产安全的任务”，不仅要“处理严重的刑事犯罪和维护治安”，还要“对市民的酗酒、吸毒、家庭纠纷等社会问题最先做出反应并着手给予解决”。实际上，城市警察是美国的专业警察机构，是美国执法体系中“最庞大、最重要的组成部分”，它“约占美国警察机构总数的75%，正式人员约占全部公务员人数的62%”，或者说“每四个职业警察中就有三个是城市警察”。就组织关系而言，美国城市警察局的局长“由市长、城市主管人或市议会任命，各地的任期不尽相同”。另外随着城市的不断发展，“在许多地方县警察机构已经被城市警察机构合并了”［20］。意大利市镇警察隶属地方政府管辖，其行动仅局限于市镇领土范围，特殊情况需经过允许才可以执行外埠行动，主要承担当地交通执法、公共安全、司法警察、户政管理等职能，市镇警察没有侦查权，只能处理较轻微的刑事案件，在维护社会治安与打击犯罪方面，同国家警察合作。各地市镇警察之间没有横向联系，如有工作业务上的横向联系，需要通过省市政府进行沟通［21］。南非的城市警察被誉为是“一大创造和发明”，这类警察首先兴起于南非约翰内斯堡，该城虽然商业贸易发达，但城市治安非常糟糕，国家警察难以有效管制，一些财团和外国机构为求自保，“自掏腰包，招募保卫人员，联合组建起民间治安保卫自治组织”。约翰内斯堡市政府由于没有经济实力扩充警察力量，只能招安这些地方自治力量，“纳入地方政府管理，并通过市议会立法承认其合法地位”。目前南非城市警察制度已在开普敦、伊丽莎白港等大城市有效推广，并取得较好效果［22］。

（三）保留现部门，夯实联动，向群策群力要警力

1.加强资源共享

美国在“9·11”事件之后，建立了联邦、州、地方间的信息共享机制。这使美国不同管辖区、不同执法部门之间实现信息共享变得可行，也是不同层级警察组织之间协作机制的核心。为实现信息资源共享，美国联邦政府投入了大量资金，构筑全国情报信息共享网络。目前，美国各层级的政府部门正在努力构建全面、整体的刑事司法信息系统，整合公共安全、司法、国土安全的计算机网络，可以在任何时间、向每一家单位提供任何他们所需要的、各种格式的信息资料，且无论该信息贮存在何处、也无论它是何种来源，各个部门都可以实现共享。法国国家警察机构的设置中，也体现了精干、高效的特点。比如，法国第二大城市里昂市的警察局，“与里昂市所在的罗讷省警察局是在同一幢楼里办公，其指挥中心是共用的”，这“既有利于协调指挥，也避免了重复建设，做到了资源共享”［23］。澳大利亚炸弹数据中心（ABDC）成立于1978年7月1日，是世界上历史最悠久的炸弹数据中心之一。该中心成员由澳联邦警察局成员以及澳大利亚国防军军人组成，是澳大利亚非法使用爆炸物信息和情报的主要来源。目前该中心的大量数据与警方共享，有效打击了各种犯罪［24］。

2.加强警察外围力量建设

美国的“第三方警务”意图通过刑法以外的中介管制犯罪，顺应当代治理模式从国家集中控制向分散治理网络转变的趋势。该模式下，“警察在以往犯罪控制监护缺失或失效的地点或情境中，创建或加强犯罪控制节点，通过使用一系列民事、刑事法律法规和监管规则，吸引、说服或强迫第三方组织或非违规人员（比如业主、父母、酒吧老板、店主、当地和国家政府、保险公司、企业主、私营保安等）承担预防犯罪或减少犯罪的责任”［25］。加拿大于2014年推出了“分层警务”的警务新模式，“寻找具有成本效益的方式来提供多元化的警察服务”。加拿大分层警务改革将传统的宣誓警察与其他服务提供者（社区服务警察即PCSO，平民，私人保安，社区机构和志愿者等）混合使用，“允许宣誓警察将他们的特殊权力和专业知识专注于核心警务职能，而将其他警务问题交由一系列成本更低、更多样化的警务服务人员处理”［26］。德国的警察机构无论是联邦警察机构还是各州警察机构中，都存在大量非制服警察，比如“联邦刑事警察总局有5500多人，其中各级警官只有2600多人”，“更多的工作人员是法庭和自然科学的科学家，犯罪学和执法研究的学者，还有一些行政管理人员和技术人员”［27］。意大利存在的私人警察是指受雇于企业或者私人的保安人员和从事私人侦探但无侦查权的人员。它由1931年意大利立法设立，且通过立法进行管理并沿袭至今，其管理方式和经营程序按照意大利《公共安全法》第133条、134条、139条执行，同时法律规定国家警察有权要求私人警察机构提供相关的执法帮助。南非预备役警察SARPS，是南非正规警察SAPS的后备力量，人数众多，但其成员均为兼职警员，负责协助警方处置违法犯罪行为。虽然南非的违法犯罪率高，但随着各类辅助警力的增强，民众法律意识的提高与团结协作，社会治安正在逐渐转好。

三、外国警察机构改革的启示

（一）外国警察机构改革总体上呈现出三类表现形态：增加新机构、撤并旧机构、完善现有机构

辩证唯物主义认为，物质世界是永恒运动的，改革实际上也是外国警察机构设置的永恒状态，只不过有的显得醒目，有的显得隐晦；有的动作大，有的动作轻；有的是“硬件”改，有的是“软件”改而已。改革中最容易忽视的莫过于那些“完善现有机构”部分，虽然它们形式、名称上没有什么变化，却是静水深流，通过加强各种联系，增强警务工作的实效。与此同时，外国警察机构的改革路径也大致呈现出两个形态：加强警察权的中央集权和分权。总体上来看，传统的分权制国家有逐渐集权的趋势（如美国、英国、加拿大、澳大利亚等），而传统上集权的国家有适度分权的表现（如俄罗斯等），但就数量的单纯比较来看，国外警察权的集权化是大趋势。

（二）警察机构改革围绕执政目标的趋势加强

国家的警务活动必须体现执政党的意志，这是外国警务活动的基本原则。虽然外国警方不提“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”这样的说法，但他们在警务实践中却是这样做的，尤其是在多党制的民主国家。通过选举获胜的执政党在执政的过程中，必将自己的执政意志贯彻和落实到国家行政机关各个部门中去，这正体现了“党是领导一切的”基本思想。该思想是外国执政党向人民兑现选举承诺的重要体现，也是确保执政党赢得声誉、赢得选民、赢得政权的重要方法。为此，这些国家（如南非）的执政党通过总统组建的内阁来行使国家行政权力，通过设立警察部长的职位和人选具体落实执政党的警务路线、方针和政策，与警察部长直接对应的警察总署负责更具体的指挥和落实。此时，警察部长更像是执政党在国家警察部门设立的党委书记，要确保执政党的警务路线、方针和政策落到实处。强调执政党的执政意志，这本是国外民主国家的通行做法，只不过有时候我们过多地关注西方大国法律文本中的“三权分立”，忽视了他们在实践中的具体运作。

（三）警察机构改革提升实战效能的趋势加强

为了应对日益猖獗的恐怖主义威胁，国外绝大部分国家都成立了反恐部门，致力于提高反恐实战的实效。加强打击高科技犯罪以及网络犯罪也是一个新的发展趋势。此外，加拿大警务体制注重降低成本追求实效的价值考量，助推了当前加拿大警务体制改革。但采用替代性警力部署，分层治理，应聚焦于提升警务效能，更好地满足警察组织的发展需要，而非简单地缩减警务成本以应对财政挑战。比如新西兰的“大警区”模式，将新西兰北岛三个相邻省级警察局作为“大警区”运行，强化资源共享。与此同时，新西兰南岛三个省级警察局也正在发生类似的转变，警务协作越来越多。

（四）警察机构改革依托综合治理的趋势加强

借助市场力量进行职能瘦身，将警察非核心职能外包，同时加强社会综合治理，这是现代警务的大趋势，警察机构改革也以此为基础展开。在这方面，美国的“第三方警务”、加拿大的“分层警务”、德国的非制服警察、意大利的私人警察、新加坡的辅助警察、南非预备役警察SARPS等等，都展示了“人民治安人民治”的基本理念。但这里也需要注意，外国警务改革经历了一个循环，即出现“政府失灵”时，将警务甩给社会、甩给市场，但市场也会失灵，于是犯罪、治安等问题又回到了政府。这表明，警察机构改革始终要明确主体的职权责任，避免推诿等不良现象的发生。

（五）警察机构改革扬弃传统和创新的趋势加强

毋庸置疑，在当今全球化和信息化时代，一个国家的警察机构改革成果会有扩散效应，比如英国警察体制和机构的改革成果对南非、新加坡、澳大利亚有较大影响；美国警察体制和机构的改革成果对日本、韩国有影响。不过，一个国家的警务体制和警察机构与这个国家的国情，尤其是民族文化、心理有密切的联系。再以南非为例，废除种族隔离制度之后的新南非，努力学习欧美的现代文明制度，比如强调平等、人权等，以致罪犯入狱后难以改造，出狱后再犯的概率特别大。尽管南非无论是从法律规定还是制度设计上，均吸取了西方国家的优点，但作为“彩虹之国”的南非似乎正被犯罪所诅咒而逐渐失去光彩。由此可见，文化这东西看不见、摸不着，但是一直影响着人类的思考及行为方式，任何一个国家的警察体制与警察机构改革，都不得不考虑文化传统的潜在影响力。