我国非诉行政强制执行模式之评介及其改良出路<br/>——以“裁执分离”式权力配置为中心

我国非诉行政强制执行模式之评介及其改良出路
——以“裁执分离”式权力配置为中心

2018-01-28胡晓玲

通化师范学院学报 2018年1期

胡晓玲

2012年实施的《中华人民共和国行政强制法》第13条第2款明确规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”依该条款观之，我国对于非诉行政强制执行制度的现行设计，所采用的模式是以申请法院强制执行为基础，以行政机关自行执行为辅助的方式。众所周知，在我国当下的政治体制下，一级法院的人事及财政权，一般都不可避免地受同级人民政府一定程度上的制约，这样的一种模式，极有可能会让法院陷入某种尴尬的境地。本文的写作，便立足于这样的背景，在细致梳理学界各派观点的基础上，深入探究现行模式之利弊，试图藉此寻求到比较妥帖的解决方案，并主张建构起一套更为合理的配置司法权与行政权，且让两者葆有一定张力的制衡机制，进而求得现行尴尬局面得以有效地改观化解。

一、现行非诉行政强制执行模式之样态及其褒贬论说

由上述法条观之，现行规定下如果行政机关要行使行政强制执行权的话，必须是基于有法律明文规定为前提，否则，只能是向法院申请强制执行。可见，当下我国的行政非诉强制执行模式是以司法模式为主的，这和同为大陆法系体系下的德奥却是截然不同的；更要强调的是，现行我国的制度设计中，无强制执行权的行政机关基于无强制执行权，对于这类主体而言，为了实现执行，只能是向法院申请，但也只是申请执行而已，并非是向法院提起诉讼，法院也只是针对申请进行书面审查，进而决定是否执行，这显然和英美等国的诉讼模式有所迥异。针对这种颇具我国特色的现行执行模式，学界对其看法褒贬不一。

（一）现行模式之优点

认可该模式的学者一般认为，实行由行政机关向法院申请强制执行的模式，其优点集中体现在，可以防止行政机关滥用强制执行权，督促行政机关依法实施行政行为，增强行政机关法治行政的责任感，培养依法行政的意识感，有助于更好地保护行政相对人的合法权益。如有学者认为，申请由法院强制执行在制度的价值上更有其正当性，因为在司法判决时，法院处于第三人地位，超脱于双方当事人；而行政机关作出行政决定时，其本身就是一方当事人，因此，如果承认行政机关可以自行强制执行，实际上就是允许行政机关对于自己的案件做出执行的裁决，这种既当“裁判员”又当“运动员”必然让人质疑其公正性［1］377-379；还有学者认为，这一执行体制充分支持了行政机关对强制执行的需要；也有效保证了对行政机关强制执行权的监督，……总之，正是这种司法权对行政权既“支持”，又“监督”，还“合作”的制度设计，确保了行政强制中两者关系的良性互动。［2］还有学者如此论证该模式的合理性：法院有一支专门的执行力量，具有丰富的执行经验，有一整套规范的执行程序，有相对健全有力的执行措施，能够保证一定的执行效率和质量；而同时，行政机关部门众多，职能分散，没有相对统一的执行力量，多数行政机关没有与其职能相匹配的执行队伍，执行工作的规范性也难以得到保障。［3］上述学者的观点从不同角度颇具代表性地反映出该模式运作上的优点。

（二）现行模式之缺点

对该模式持批判的观点，主要集中于认为该模式有着类似如下的不可忽视的弊端：

首先，法院如果成为了行政强制执行主体，和其本身的司法定位必发生一定的偏差，客观上会产生司法和行政的角色发生一定程度错位的重大嫌疑。根据《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》中之规定：“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政审判庭负责审查”，“需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭”，依此来看，行政审判庭、执行庭似乎很大程度上成为了行政机关的执行工具，这大大扭曲了人民法院据以被设置而自身内存的司法定位。诚如学者所言，“由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。”［4］还有学者对此这样应证，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”［5］，现实中还存在某些地方的法院在行政机关中设立执行室以方便执行的现象，甚至还有行政机关越权私下自力执行现象也频频出现，这些“都是在现行行政强制执行体制运转不理想的情况下产生的规避法律的现象，或者说是抛开法律规定，自行追求低成本的措施”。［6］103可以说，这样做虽然在一定程度上解决了问题，但是从严格的程序视角而言却终究是违法的，其在客观上会助长违法活动的泛滥，也有将法律陷至一纸空文的潜在危险。

其次，这种体制必然会浪费有限的司法资源。在当今社会，纠纷案件井喷式急剧上升，法院审判常常面临“案多人少”之困境，人力、财力、物资等各项生产要素应该如何有效配置以实现资源更充分供给间的矛盾表现尤为突出，客观现实生活中诉讼执行俨然成为法院面前的一大难题，在这种背景下，再将行政强制执行的任务也交给法院去做，只会更加加重法院的负担，使法院承担不可承受之重，一定程度上会进一步激化社会矛盾，浪费有限的司法资源，不利于司法权威的树立。而且，“由于司法操作手续繁琐，耗费时间长久，交给法院强制执行的成本太高，申请法院执行且会降低行政机关的工作效率，使已经作出的具体行政行为的目的迟迟难以实现，严重损害行政机关行政执法的权威。①类似的观点可参见章志远：《重构我国行政强制执行体制的理论思考》，载《甘肃政法学院学报》2000年第4期，第31-36页；奚坚平、王成明、刘珠：《论我国行政强制执行模式的重构》，载《安徽农业大学学报(社会科学版)》2004年第3期，第72-74页；韩凤然、郝静：《行政强制执行法律体制的缺陷与完善》，载《河北法学》2013年第1期，第97-100页。［7］

再次，申请法院强制执行，是为有效保护相对人的合法权益，但就运作状况来看，存在着行政相对人的权利很难获得有效救济的客观现实。例如对于行政机关申请人民法院予以执行，假设人民法院对行政机关的申请最终审查通过，决定予以强制执行并给予执行，倘若利害关系人不服该强制执行决定，当下的救济方式只能通过申诉来进行，但申诉却很难达到理想的权利救济效果。

二、行政强制执行权之属性定位纷争

应该说，行政权和司法权在属性定位、职权行使的领域、具体的行使方式、行为结果的最终救济及监督途径等层面都存在诸多的不同，从这种意义上而言，两者之间的边界应该是明晰的，但吊诡并值得让人深思的是，就行政强制执行权的权力属性而言，却存在着到底属于司法权还是行政权抑或其他范畴的争议。

可以说，造成前述不同评价结论的根源，就在于对行政强制执行权性质定位认识不同导致。

一派的观点是以执行主体的属性来认定的。长期以来，执行权都被视为司法权的一部分，人民法院的民事执行权、刑事执行权在现实中是普遍的，这都是司法执行权，自然，法院的执行权理所当然也应包括行政执行权。应松年教授曾这样论述：行政强制执行权与行政决定权是分离的，决不能把行政强制执行权看成是行政权的自然组成部分。至今仍有很多人误以为既然有权作出行政决定，就有权强制执行；有些法院的同志则认为行政强制执行是行政机关的事，与法院无关，法院至多只是履行一下审查的手续。［8］可以说，现行执行模式的形成与这种对执行权的认识不无关系。

而另一派的观点是以执行行为的前提和内容为标准来认定的。如有学者认为，从功能上看，行政强制执行显然不是审判活动，而是行政管理的一种方式，具有当然的行政性质，理应属于行政权的范畴；从权源来看，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权，［9］这派观点的主要思路表现在其认为行政强制执行权属于行政权行使的自然延伸领域，是行政机关行使行政职权的一种天然存在样态，而将行政强制执行权归属于法院则超越了现行政治框架对权力的设计机制，打破了现有的权力制约规则。对此，沈开举认为，“无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权。”［10］我国台湾地区学者李建良有言曰：“过去认为有行政权，当然就有执行权，就有强制权，而在法治演变的过程中，渐渐将此两者分开，有行政权、处分权，不当然有执行权。”［11］489日本学者杉村敏正也认为“行政处分之执行力，并非行政处分本身所固有，实乃承认行政处分具有执行力之各个法规所赋予之力。以命令或禁止课以义务是一回事，其因不履行义务而予强制执行又为另一回事，两者在性质上乃个别之行政作用。”［12］260

除了上述两种截然相反的观点外，尚还有一种行政强制执行权兼具司法权与行政权双重属性的杂合观点。该派观点的内在核心意思可总结为：在非诉行政强制执行领域，司法权与行政权，彼此相互交织互融，最终构成了具有复合属性的，可独立存在的行政强制执行权，在这种新生物内，兼具司法权和行政权二重属性。应松年教授曾这样说：“行政机关依法作出行政决定，该处理决定理应具有执行力，但是并不能说明行政机关就可以自己强制执行。行政处理决定权与行政强制执行权应当是分离的，可以由不同的主体享有。行政机关依法自行强制执行时，当然可以将其行为称为行政行为或具体行政行为，但在申请人民法院强制执行，经法院审查同意，下令强制执行时，它就是司法强制，不应再称为行政行为或具体行政行为。”［8］唐力教授认为，“行政强制执行权应当包括两方面的内容，一是行政强制执行裁决权，一是行政强制执行实施权。”［3］马怀德教授也持有类似的观点，“行政强制执行权是由三部分下位阶权力组成的，即执行决定权、执行裁断权和执行实施权。”［13］455

综上，对于行政强制执行行为究竟该作出何种定位，将其归于行政行为？还是归于司法行为？抑或是上述二者的结合？这确实是值得学界认真思考的问题。有关这一问题的各种具体观点还可见于其他学者的论述中，基于篇幅，略过不表①如傅士成：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第115页；还可参见信春鹰、李林：《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第431页；关保英、戚继刚：《1999年海峡两岸行政法学研讨会综述》，载《行政法学研究》2000年第2期，第74—77页。。

三、非诉执行模式中司法权与行政权之重新界分——以裁执分离为中心

基于现行模式在运作中存在的诸多困境，以及内生于其间的司法权与行政权交织，权限界定不明的问题，理论界和实务界越来越多的人士，开始倡导和主张采用“裁执分离”模式来重新厘定两者之间的纠扯关系。

（一）裁执分离模式之缘起及其演变脉络

被聚焦的“裁执分离”模式的引入，也是受研究相对成熟的民事执行权的启发：源于对“执行难”问题的关注，民事执行上较早地初步确立了审执分立和执行过程中的执裁分立制度。［14］

事实上，在行政执行领域，关于此模式的雏形，早在2011年，在特殊类型的非诉执行案件中已初露端倪。根据2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条之规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”依据该法条来看，在国有土地上房屋征收领域，采取的执行方式是由人民政府即行政机关申请人民法院予以强制执行的方式，但吊诡的是，该条例在施行后，现实中的运作却并未严格遵循上述法条之规定，实践中出现了法院负责审查，最后行政机关自己执行，还是由法院审查并执行的争论和不同的做法。［15］到底该采用什么样的执行方式，是该法院执行？还是行政机关执行？抑或法院和行政机关一起执行？条款规定得不明晰，让实务有些茫然甚至无所适从。就现实表现而言，城市房屋拆迁中的矛盾纷争并没有因为该条例的规定有所缓解，相反，群体性恶性事件仍然是频频发生并不断刷新着人们的认知。基于此，最高人民法院在2011年9月专门下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，该文件指出，要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，……共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是在官方文件中首次明确提出采用“裁执分离”模式，但具体模式是怎样的，文件内尚未明确，文件中只是强调要予以积极探索。此后，最高人民法院又于2012年2月27日通过并于4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》（法释［2012］4号），进一步明确裁执分离方式，该文件第9条规定：人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”可见，非诉行政执行中“法院裁定、行政执行”的模式，在总体上得到了最高人民法院的首肯，这一点是很明确的。［16］那么，到底何为裁执分离呢？赵大光解释道：“所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。”［17］接下来，最高人民法院又在2014年7月22日发布的《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》的第三部分——积极推进“裁执分离”，逐步拓宽适用范围——中，要求各级人民法院在贯彻执行过程中，要严格落实司法解释及相关通知有关“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”的基本要求。随后，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在2015年12月27日国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中，将“理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率”作为了在2020年基本建成法治政府所设定的建设目标之一。

（二）裁执分离模式之内涵及其现实运作

何为裁执分离模式？目前尚无权威机关对其作有精准定义，借学者所绘，似可对其作一大概描述：裁执分离模式，是法院的审查行为与行政机关的执行行为相分离，有助于使法院从大量的执行任务中解脱出来，从而居于更加超脱的审查裁判的中立者地位，又有助于行政机关恪尽职守，实现行政、司法准确定位，行政、司法各司其职，行政、司法制衡的权力配置状态。［18］160-161还有人对裁执分离模式下司法权和行政权的具体分工，提出了如下的建议，“司法权的具体内容是执行审查权，法院对行政机关执行实施权行使监督。行政权的基本内容是执行实施权，即行政机关经人民法院作出准予执行裁决后才可行使的权力。”［19］

现实中不乏裁执分离模式的探索，也有人对实践例证加以了学术上的分析，如裴蓓以浙江法院轰轰烈烈的实践为例，认为：“裁执分离”机制的完善应当优化非诉案件执行中司法职权的配置，继续保留法院承担非诉行政案件执行中的司法审查权，并改进和提升司法审查的标准和效率，但同时应将具有行政性的执行实施职能交还由行政机关行使，从而实现司法职权的优化和行政职能的回归。［20］更多的实务界人士探索经验和教训印证了在一定时间以内，“裁执分离”模式是化解当下非诉行政执行困境的不二之选。这主要是基于其内存的价值：首先，该模式可以让行政机关基于天然的行政讲究政令畅通，速度快捷的优势得以保留；其次，该模式客观上可以有效维系司法系统的公信力，不至于让民众质疑法院的司法功能定位；再次，该模式在厘清司法权和行政权分工的基础上，有利于在各司其职的前提下，更好地激发双方的潜能，促使非诉行政强制执行在实践中更好地良性运转。

可以说，理论和实践的相互补充与融合，终殊途同归地都指向了裁执分离模式。

（三）裁执分离模式运作存在的焦点困难问题

毋庸置疑的是，“裁执分离”模式的具体推进，现实中必然会遭遇到各种障碍，在当下，该模式运作中存在的焦点困难，集中体现在地位认可，适用范围的划定、如何对其有效组织以保证实施效果等问题上。

就位阶层次而言，如前所述，当下提出裁执分离模式的文件，主要限于最高人民法院的司法解释，还尚未有更高层次的权威官方对之有所发声，尽管毋庸置疑“裁执分离”的推行运作从根本上符合中央对未来规划之精神，但由于缺乏明确的推行“裁执分离”的法律规定，即以全国人大及其常委会通过的法律，这种高位阶法律对之予以明确规定，①如沈福俊认为：“由司法解释确定的裁执分离模式与《立法法》关于政府职权的规定不符；从实践需要、法院的承受力以及定位而言，裁执分离模式的提出具有合理性；应当通过制定法律，为裁执分离模式的实施提供法律依据。”参见沈福俊：《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，载《法学》2015年第5期，第117-127页。类似的观点也可参见徐小娟：《裁执分离模式下司法权与行政权的运行》，载《人民司法》2014年第19期，第75页，“我国目前仅在国有土地上房屋征收与补偿领域确立了该执行模式，且是通过最高人民法院以司法解释的形式作出的，法律位阶偏低。”存在着法律支撑不足的短板，这必然导致在特定情况下，对某些行政机关而言，缺乏形成令其遵从的足够的压力。

就适用领域而言，范围也存纷争，如在国有土地上房屋征收补偿领域，由于最高人民法院对此已有过明确规定，除个别地域以外，实践中一般不存异议，均已普遍推行“裁执分离”方式来处理相关纠纷；但在其他领域，比如环保、国土等领域，不同地区、不同行政机关，对能否适用该模式或多或少存有疑问或顾虑，这使得裁执分离模式在实践运作中显得地位颇为尴尬。值得指出的是，在修订后实施的2015年版《中华人民共和国行政诉讼法》第97条中，有关非诉行政强制执行的法条设定，并没有采纳某些人大常委会委员及最高人民法院有关设立裁执分离机制的建议，仍然沿用了旧有的条款规定，有关方的解释是，“2011年通过的《行政强制法》已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立裁执分离制度，也应该通过修改《行政强制法》来进行”。［21］256基于此，笔者建议，应尽可能地启动《行政强制法》的相关修改，在其中将“裁执分离”模式纳入到有关非诉行政强制执行的法条规定中。

就“裁执分离”模式的具体组织实施而言，现实中存在着各种不同的认识，如一些行政机关认为“裁执分离”是法院推责任、撂担子，个别地方甚至还出现有行政机关给法院施加压力，强制法院予以负责执行的现象；而与此不同的是，实践中还有另外一种倾向，一些法院认为执行是司法部门刷存在感的重要时刻，某种层面上法院自身还有一定的利益存在于执行工作中，执行也是法院服务于地方工作的有力凭借和依靠，决定了法院在当地的社会地位，故而不愿意放弃执行权，甚至还出现专门要求保留和扩大执行范围的现象。这些认识，对于裁执分离在实践中以何种运作状态出现，客观产生了很大的影响，而这，又植根于上文中对裁执分离模式下行政强制执行权属性定位认识上的不同。此外，裁执分离模式后，其具体的运作模式该如何设计，也是值得学界颇为思考和斟酌推敲的问题。比如，在该模式下，法院和具体组织实施执行的机关间的关系该如何衔接？再如，行政机关在实施执行完毕后，又是否要向法院备案或予以报告？在实施执行的过程中，如果执行行为或执行不及时客观造成了一定的损害，又该如何救济？如有赔偿产生，又该以谁为赔偿主体？倘若事后证明准予执行的裁定错误，先前对于被执行人合法权益造成的损害，又该由谁来承担赔偿责任？①关于行政强制执行的责任问题分析，可参看闫尔宝：《行政强制执行二题：定位与责任》，载《行政法学研究》2014年第1期，第106-111页。

早在世纪之交，就有学者对中国整体的执行体制提出了大胆的设计，“司法只负责对纠纷作出裁判，裁判以外的事，不属于司法的范畴，执行裁判，那是双方当事人自愿的事或是行政机关对不自愿履行的当事人强制其履行的事。强制执行属于执行法律的范畴，是行政的权限范围，法官只是‘宣告法律’。确立权威的司法体制，需要将执行从司法中分离出去，使法院专司裁判。”［22］从该论述中，可较早地窥见裁执分离的影子，可见，时下热议的设计多年前已具有其胚胎雏形。

“裁执分离”作为一项对时下非诉行政强制执行体制加以改革的方案，以全国性立法方式予以明确规定，即从立法层面上予以正名是关涉到其运作正当性的前提基础。就该制度的推进而言，诚如学者所言，在中观层面上，需要妥善厘清“裁执分离”下法院与组织实施机关间的关系；在微观层面，则需尽快明确解决“裁执分离”推行中的若干具体问题。［23］毋庸置疑的是，对于裁执分离模式究竟该如何具体妥帖设计，尚需理论及实务界人士的共同努力，而其不论以何种颜面最终出炉面世，都将体现出在非诉行政强制执行领域，司法权与行政权的重新洗牌。

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