国企“混改”存在的问题与对策分析

孙振

新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐830012

一、引言

混合所有制最早起源于西方国家对传统自由放任经济模式的“混合经济”论，但混合所有制并没有在西方国家受到足够的重视。随着经济体制改革的逐步推进，我国针对国有企业改革进行了一系列的探索。自党的十八届三中全会以来，“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”成为我国经济体制改革的重要内容。近期，中共十九大报告提出了“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的经济规划。深化国有企业混合所有制改革是推进社会主义经济建设，推进市场经济改革的重要举措，是国有企业增强企业活力和核心竞争力的重要保证。然而，国企混合所有制改革过程中存在诸如国有企业制度建设不完善、非公有制经济成分进入门槛较高、国有资本管理机制不健全等问题，这将阻碍国企的发展壮大，不利于国民经济的良性发展。因此，完善国有资产管理体制，优化国有经济布局、结构调整、战略重组，深化国有企业混合所有制改革，促进国有资产保值增值刻不容缓。

二、我国混合所有制经济的发展概况

改革开放以来，我国逐步形成了公有制经济与私有制经济并存，市场调节和宏观调控兼用的混合经济模式。对于混合所有制经济的产生与概念的界定，杨建君（2014）认为发展混合所有制经济并不是现在才提出来的一条改革路径，20世纪80年代就已经有不少学者开始讨论混合所有制经济或与混合所有制经济相关的一些问题。李维安（2014）认为现代企业制度如果不存在所有权的歧视，这种企业制度天然就是混合所有制。还有一些理论界学者对混合所有制经济作了进一步的类别划分，将其分为了宏观和微观两种类别：宏观层面，混合所有制经济形成了以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的格局；微观层面，混合所有制经济在企业的层面形成了国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、兼容并蓄的状态。虽然理论界对混合所有制经济内涵的理解不尽相同，但对于国有企业混合所有制改革问题已达成共识，理论界普遍持有的观点是混合所有制不等同于股份制，它是公有资本和非公有资本的融合。

国企“混改”不仅强调微观层面的产权状态，还应当重视对混合所有制企业的进一步完善，不断促进国有资本保值增值，提高企业综合竞争力，从而实现多种所有制资本相互促进、共同发展的目标。因此，国企“混改”并非是一蹴而就的，它是一个动态变化的过程，通过对于相关文献的整理，可以将我国混合所有制改革的发展轨迹划分为以下五个时期。

萌芽与探索时期（1978-1993年）：党的十二届三中全会提出了“有计划”的经济理论，并提出了国有企业改革的原则，即两权分离、政企分开。初步发展时期（1993-2003年）：党的十四届五中全会提出着眼于国有经济发展与繁荣；放开并激活小型国有企业。推动与融合时期（2003-2013年）：党的十六大提出“积极推行股份制，发展混合所有制经济”的目标；党的十六届三中全会指出“进一步增强公有制经济的活力，大力发展混合所有制经济”。分类与深化时期（2013-2016年）：2016年中央经济工作会议指出，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要求在电力、石油、天然气等领域实现实质性改进。纵深推进时期 （2016至今）：2017年，十九大报告提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的目标；推进国有企业混合所有制改革向纵深发展，提升企业竞争力，进一步促进新时代中国特色社会主义经济繁荣发展。

三、发展混合所有制经济的意义

（一）国企“混改”的理论意义

坚持以公有制经济为基础是我国社会主义经济体制的必然要求。但是，由于单一公有制经济体制在我国乃至世界其他国家的经济发展中都出现过重大失误和各种问题，结果都不理想。因此，混合所有制经济是中国共产党基于马克思主义政治经济学，结合国家经济发展实践得出的又一中国化的理论创新和成果，它丰富了马克思主义的内涵，具有重大的理论意义；同时也是我国长期经济发展总结、创新的产物，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。推进混合所有制改革，尤其是国企“混改”是实现混合所有制的最有效的方式和手段，其目的是深化改革，解决国企存在的弊端和问题，提高、扩充资源配置，增强企业竞争力和后续可持续发展能力，更好地为中国特色社会主义市场经济服务。

（二）国企“混改”的现实意义

1.有利于进一步提升国企的公司治理结构，补充完善国有资产监督管理体制。改革开放以来，国企一直在改革，通过改革创新不断做大做强，为我国社会和经济发展做出了重要贡献。但面对新的国内和国际经济发展态势，国企改革出现瓶颈，“混改”就是要求国企在与多种经济成分进行交叉持股的基础上实现股权多元化，进一步完善公司治理结构，打破企业已形成的权利、利益格局，真正实现市场化的企业经营、决策等体制机制，其核心目的是提高国企的经营管理效率、质量和效益，提高其竞争力、抗风险能力和创新活力；同时，以法制化、科学化、公开透明的公司治理手段补充完善国有资产监管体制，逐步实现真正意义的政企分开。

2.有助于充分发挥国有经济的导向作用，吸纳社会资本做大做强，实现多种所有制经济共同发展。国有企业主要涉及“国计民生”及国家战略性等产业，通过“混改”可以改变国企单一的国家资本金投入发展的模式，吸纳大量非国有的社会资本共同参与，增强国企的发展实力、影响力和凝聚力，进而保障我国国民经济的健康发展。同时，借助于“混改”能够从根本上解除公有制与非公有制经济在发展中所存在的矛盾，提高非公有制经济成分在资源性、战略性等产业及其辐射的下游产业中的比重，并通过“混改”使其充分享受投资回报，实现多种所有制经济的共同发展。

3.有利于提高国企竞争力和可持续发展能力，创建世界一流企业。实践证明，企业的竞争力和可持续发展能力不仅在于其股东背景、规模及所处行业，更主要在于是否建立了适合于市场经济发展的、科学的、规范的决策和经营管理机制、体制。国企通过“混改”引进多种经济成分交叉持股，建立科学的法人治理结构和高效的经营决策机制；通过员工持股、职业经理人团队的选拔配置等现代化企业管理模式，建立有效的考核奖励机制，从根本上提高国企的市场化程度，为创建真正的世界一流企业打下坚实的基础。

4.有助于形成协同效应，实现资源有效配置。国企具有国家政策扶持、资金、规模等方面的优势，民营企业则具有相对灵活的机制体制、创新的管理模式及广泛的人力资源，“混改”有利于实现优势互补，形成“1+1＞2”的协同效应。同时，国有企业及国有资本也可以通过交叉持股，投资于民营资本已经投资且已形成市场化运作的、具有未来发展前景的前沿性产业和行业，提高参与比例、享受发展红利。

四、我国国企“混改”存在的主要问题

“混改”已经成为我国国企改革重点突破的方向。目前，大部分省、市、自治区都制订或颁布了国企“混改”的方案和要求，如上海、云南、新疆、吉林等地提出积极推进企业上市并实现资产证券化；福建、北京、青海、四川、天津等地区力推国企员工持股试点等。但从新疆自治区及山东、辽宁等省份的情况来看，依然存在以下问题。

（一）国企“混改”的深度与广度不够

目前，已进入或拟进入资本市场的国企“混改”意愿强烈，方式、手段丰富。截至2017年10月30日，深沪两市约有近50家国有上市公司停牌重组，其中20家的实际控制人为国务院国资委，28家的实际控制人为地方国资委，中国联通已率先成功完成“混改”。但是，其他未上市的大量国企，尤其是地方国企改革步伐缓慢。据了解，最主要的原因是相关顶层制度的设计不完善，按照现有的国有资产管理制度，责权利不清，国企的主管部门，尤其是授权经营者担心改革的风险，惧怕承担国有资产流失的责任。例如，新疆国资委直属国有企业近20家，除中泰集团、雪峰科技、有色集团作为上市公司已开展重组外，其他大中型国企依然裹足不前，主要是没有明确的政策指导和操作思路，经营管理团队也缺乏足够的积极性进行“混改”。

（二）国企“混改”仍存在“一股独大”现象

国企“混改”有明确的目标和任务，但大多地区存在改革“名义”重于实质的问题。即由于国企通过引进民营资本入股，名义上设立“三会”制度，完善了企业运行机制，但实际上并没有形成有效的法人治理结构和决策、经营体制，换汤不换药，依然沿用老的思维和模式管理企业。例如企业在制定重大决策时，缺乏多元股权主体对国有资本股权代表的监督和制约，民营资本很难参与企业治理，导致话语权缺失和合法权益被忽略，国有或权利部门的代言人控制的直接结果是委托代理机制的失效与股东利益的受损。同时，权力部门出于政策、资产安全、收入分配等原因，也会控制企业决策权，从而限制了民营资本股东反应快速、决策灵活等优势的发挥。

（三）国企“混改”监督机制不够完善

国有资产监督管理部门是授权对国有企业进行监督、管理、考核的专门机构，有一整套监管制度和考核要求。但从目前的监管效果来看，原有的监管体制未与 “混改”后市场化的监管机制有效对接，出现了“混改”后国企的监管措施与其市场化运营的冲突和矛盾。例如新疆国资委要求国有及国有控股企业超过500万元以上的投资需上报审核批准、选择中介机构需在入围机构中选择并经批准等，这不仅制约了企业自身决策机构的权威，更严重降低了企业的决策效率。

（四）国企“混改”的交叉持股，导致“近亲繁殖”

国有企业承担着引导经济发展方向、战略资源整合及服务“国计民生”的重任，但目前国企“混改”多提倡国企自身引进多种成分持股的改革，大力推动并形成对外投资的改革方向和制度。因此，存在对前沿性产业（如互联网、人工智能、生命科技等）投资不足，或没有形成有效的投资机制，从而失去了国有资本在上述行业的发展机遇及控制力。

（五）民营资本权益无法得到根本保障

民营企业投资参与国企“混改”，主要看重国企的特殊地位及各种资源优势，例如便利的融资渠道、国家的优惠政策、优势项目资源等，但由于社会经济地位的不对等，民营资本存在担心。首先，在“混改”过程中，不乏出现国企是主人，民企是外部人的现象；其次，“混改”后，虽建立健全了法人治理结构和运行机制体制，但国资一股独大和权力部门行政干预会使民营资本权益得不到保障；再者，一旦原国企的优势不复存在，出现内部人控制的经营风险，企业发展和投资收益就得不到保障。因此，目前大多社会资本主要集中参与已上市的国企“混改”，以求提高投资的变现及抗风险能力。

五、完善国企“混改”的对策

（一）强化“混改”的顶层设计与制度设计

首先，需进一步解放思想，统一认识，尤其是解放国企所在地政府、主管部门及既得利益团体领导的思想和认识。明确国企“混改”是实现我国经济社会发展目标、进一步增强经济发展活力、实现国企长期可持续发展的必由之路，必须大力推动实施；其次，要充分利用我国现有的法律、法规加大“混改”过程及完成后的制度设计，即避免造成“混改”过程中国有资产的流失、损失，又要明确责权利，提高国企管理部门及授权经营者的积极性。同时，更要保证“混改”参与方，尤其是民营资本的权益，合理合法削弱并降低国企主管及权力部门对企业的干预和控制，以制度保障“混改”企业的各项权利和市场化运营机制、体制的实现。

（二）进一步提高国企“混改”的深度和广度

首先，建立更加多元化的股权结构，对于从事一般性行业的国企，尤其是地方国企，放弃国有的绝对控股权，通过赋予民营资本话语权和控制权，确保民营资本合法权益，提高其参与积极性。对于国有资本必须控股的混合所有制企业，在确保国有控股前提下，逐渐将单一国有股向多主体国有法人联合持股过渡，实现股权结构的优化和多元化，既能保证国资的控股地位，又引入竞争确保“混改”企业的经营效率，同时还兼顾民营资本的合法权益；其次，大型国企，或以投资控股为经营模式的国企，可以对控股的下属企业自下而上先进行 “混改”，尤其是对当前具有资源优势、经营效益好的下属国有企业先进行“混改”，进一步做大做强；对于行业不景气、经营不善的企业通过配置资源、债务重组、行业整合等方式引进民营资本进行重组，使其脱离困境；再者，扩大国企“混改”的广度，使其通过市场化的决策机制，自主选择投资民营资本培育并控股的优势项目，尤其是代表未来发展方向的前沿性产业及项目。

（三）构建国企“混改”的有效监管体系

国有资产监督管理部门需进一步完善“混改”后的国企监管职能和监管方式等。首先，监督“混改”企业依法建立现代企业制度，完善法人治理结构，真正形成政企分开、权责对等、有效制衡的管理体制，减少行政干预及过程参与，依法强化体制的监管及处罚职能，更多实现沟通、协调、支持等服务性功能，使“混改”企业遵法、依法、自主经营；其次，通过建立多元化的利益共同体，协调所有者和经营者之间激励和约束的契约关系；最后，强化管理层及经营团队的经营责任和工作热情，规范并监督出资者之间利益分配机制。

（四）建立健全公开透明的内外部监督体系和现代企业制度

完整的监督体系应当由内部与外部监督体系共同构成，二者缺一不可。内部监督体系是由监事会、审计委员会和内部审计共同组成的。同时，应当建立企业内部的股东会、董事会、监事会及高层管理者等各方彼此监督的制度体系。此外，国企也不能放松外部的监督，及时披露相关信息，确保社会公众能真正实施监督权，让权力在阳光下运行。

建立更适合于现代企业发展的管理制度。例如，通过建立独立董事制度，发挥独立董事的独立判断和制衡职能，强化问责机制；通过建立职业经理人管理制度以降低“官员老总”、“外行老总”的参与程度，加强考核机制，提高经营主动权和决策权；通过设置科学的薪酬制度和员工持股计划，激励经营人员的工作积极性，确保多元化股权资本的保值增值。目前，新疆国资委已下发国企引进独立董事及公开招聘职业经理人团队的试行办法。

（五）强化国企融入资本市场的力度

股份制企业，尤其是上市公司是最为先进的现代企业运营发展模式。实践证明，国企通过上市是实现混合所有制改革最有效、成果最显著的一种途径，对我国国企改革和发展起到了巨大的推动作用，是中央及各地方政府明确鼓励、支持的改革方向。因此，各级政府要认真对所属国企进行全面梳理，从资产合法、收入效益、发展前景等各方面进行评估，通过横向、纵向的重组、整合核心资产后，确定国企上市的目标方案，通过上市预期吸引民营资本参与“混改”。同时，充分利用已有的国有上市公司资源，通过并购、优良资产注入等完成其他国企或国有资产的“混改”。目前，新疆国资委正利用区域内国有上市公司大力开展此项工作，成果较为显著。

（六）创新发展多种国企“混改”模式

国企“混改”也要遵循创新发展的思路，如国务院发布的 《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中，提出推广政府和社会资本合作的PPP模式，吸引社会资本共同参与，对国企“混改”及国有大型项目的混合所有制运营具有很强的现实意义。又如，新疆国资委对自治区境内各委、办、厅、局下属的国企分类打包进行“混改”，在公允评估、审计资产价值的基础上，按照建设施工类、咨询类、服务类等打包引进社会资本，同时保留原国企的各类资质和现有的经营项目，对民营资本具有较大的吸引力。因此，国企“混改”一定要根据各地方、各企业的实际情况创新发展多种模式。

六、结束语

多种所有制经济共同发展已成为我国经济体制改革的重要内容，深化国企“混改”是推进社会主义经济建设，推进市场经济改革的重要举措，是国企增强活力、提高核心竞争力和长期可持续发展的重要保证，但混合所有制改革也是一个需要长期坚持的工程，改革要渗透到方方面面，要扎扎实实做到实处，国企“混改”除需要企业自身的努力探索、创新外，更需要打破观念、约束权力，需要顶层参与设计，需要政策的指导和保障，只有这样，混合所有制改革才能够顺利实施，落到实处，才能够促进和保障我国国民经济的长期、稳定、持续的发展。