城乡基本公共服务均等化问题及对策研究

□ 刘佳萍

公共服务是公共部门基于社会公共设施或公共资源，为有特定公共需求的群体提供的服务。[1]关于基本公共服务，郭小聪和代凯在《国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估》中指出：“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务，其规定的是一定阶段上基本公共服务应覆盖的最小范围和边界。”[2]基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单地平均化。

一、推进城乡基本公共服务均等化的意义

尽管“十二五”期间我国初步建立了覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，但是，我国基本公共服务还是存在着发展不平衡问题，主要体现在供给总量不足，区域之间、城乡之间和不同群体之间享有的基本公共服务差异显著，其中，城乡区域间资源配置不均衡问题尤为突出。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是我国发展的重要战略机遇期，完善国家基本公共服务体系、推动基本公共服务均等化水平稳步提升，特别是实现城乡间公共服务均等化，对于促进社会公平正义，推动以人为本的新型城镇化更好发展以及全面建成小康社会具有重要的意义。

（一）推进城乡基本公共服务均等化有利于促进社会的公平正义

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是我国可以大有作为的重要战略机遇期，此时的中国社会呈现出新特征：社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强。因此，合理引导社会预期，统筹运用各领域各层级公共资源，推进科学布局、均衡配置和优化整合，加大基本公共服务投入力度向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，推动城乡区域人群均等享有和协调发展。让城乡居民拥有同等的机会去享受社会提供的基本公共服务以及拥有均等的基本公共服务结果，对于促进社会公平正义意义重大。

（二）推进城乡基本公共服务均等化有利于扎实推进以人为本的新型城镇化建设

所谓新型城镇化，是指在新的历史条件和社会发展阶段下，在科学发展观的指导下，坚持以人为本的理念，以新型工业化为动力，促进城乡发展一体化，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化。[3]推进城乡基本公共服务均等化，创新公共财政制度，建立城乡一体化的土地管理制度和户籍制度，打破一贯的城市偏向型结构的城镇化发展模式，让城乡居民拥有均等的机会享受基本公共服务，有利于增强农业人口在城市中的获得感和公平感，从而有利于以人为本的新型城镇化建设。新型城镇化建设的核心理念是以人为本，是高质量的城乡一体化的城镇化建设。推进城乡基本公共服务均等化，可以让进城务工的农业人口享有同城镇人口均等的基本公共服务，这符合新型城镇化建设以人为本的核心理念，有利于减少农业人口返乡定居的数量，降低城镇化率的虚高成分，扎实推进新型城镇化建设。

（三）推进城乡基本公共服务均等化有利于全面建成小康社会

目前，我国人民生活总体上已经达到小康水平，但目前的小康水平是低水平的、不全面的和发展不平衡的。推进城乡基本公共服务均等化，让城乡居民拥有同等机会享受基本公共服务以及享受平等的基本公共服务结果，促进城乡一体化发展，让城乡居民共享繁荣，增强城镇中农业人口的获得感，是中国特色社会主义进入新时期、应对我国社会主要矛盾变化的重要举措。

二、推进城乡基本公共服务均等化存在的问题

虽然“十二五”时期，我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升，但是，我国基本公共服务特别是城乡之间的基本公共服务还存在着资源配置不均衡，硬件软件不协调，服务水平差异较大等问题，主要体现在城乡居民可支配收入、基本公共教育、公共卫生以及劳动就业等方面的差距。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是我国发展的重要战略机遇期，推动城乡基本公共服务均等化水平稳步提升，解决当前我国城乡基本公共服务非均等化问题，完善我国的基本公共服务体系，面临挑战。

（一）城乡居民人均可支配收入差距显著

居民的人均可支配收入既是衡量居民人均收入情况的重要指标。[4]也是计算居民在教育、医疗、文化、养老、住房、就业等方面支出的前提和依据。

2010—2016年度城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的统计数据显示，近年来，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之间的差距逐年扩大，2010年两者相差13190元，2016年两者的差距扩大到了21253元。

（二）城镇居民与农村居民基本公共教育差距显著

在推进新型城镇化进程中，我国城乡基本公共教育主要在以下几个方面存在差距：首先是优秀师资和教育质量之间的差距。当前我国的新型城镇化正处于30%—70%的快速发展区间，大量农村人口迁徙入城，随之而来的就是随迁子女接受教育的问题，城镇学校为应对当前大规模涌入的学龄人口，不断面向社会招聘优秀教师，导致大部分农村优秀教师去城镇发展，农村教师流失率逐年攀升，降低了农村学校的教学质量，反而城镇学校汇集了大量的优秀师资，教学质量明显优于农村学校。其次，学校硬件差距巨大。从各类均衡评估的结果来看，农村学校硬件条件存在问题，一是目前农村学校的硬件设施大都存在质量低劣、报废率高等问题；二是由于资金短缺，无法承担购买高质量设施的费用，农村学校硬件设施改善有难度；三是由于农村教师队伍的老龄化严重，导致对于新知识技术的“新陈代谢”缓慢，农村学校设施存在被闲置和浪费的现象。反观城镇学校，当前其硬件设施质量和供给量高于农村学校，又由于教师队伍年龄结构优化，青年教师数量较多，对于新知识技术的消化和吸收迅速，学校内硬件设施利用率远高于农村学校。城镇和农村基础教育资源的差距和新型城镇化进程的加快，造成了城镇学位短缺与农村学校闲置并存，学校布局与学龄人口密度不匹配的矛盾日益尖锐。[5]

（三）城镇居民与农村居民公共卫生差距显著

公共卫生的城乡差距体现在很多方面，限于篇幅原因，现以城乡每千人口拥有卫生技术人员的数量对比和城乡每千人口医疗卫生机构床位数量对比来反映公共卫生的城乡差距。统计数据显示，2011年至2015年，我国城市每千人口拥有卫生技术人员的数量分别为6.68、8.54、9.18、9.7、10.2人，而农村却仅为2.66、3.41、3.64、3.77、3.9人，同时从图中还可以看出，2011年至2015年，我国城乡每千人口拥有卫生技术人员数量的差异在逐年扩大；数据显示2011年至2015年，我国城市每千人口在医疗卫生机构拥有的床位数量分别是 6.24、6.88、7.36、7.84、8.27个，而农村却只有2.8、3.11、3.35、3.54、3.71个，和每千人拥有的卫生技术人员的数量一样，2011年至2015年我国城乡每千人在医疗卫生机构拥有的床位数量也在逐年增大。

（四）城镇居民与农村居民劳动就业差距显著

我国城乡居民在劳动就业方面存在着较大差距，主要表现在城乡就业人数差距和就业领域范围的差距。根据《2016年中国统计年鉴》的统计数据，首先，2015年我国城镇总人口数为77116万人，占全国总人口的比重为56.10%，农村人口为60346万人，占总人口比重为43.9%，两者相差不大。然而，我国城镇与农村人口的就业人数却差距显著，统计数据显示，2011年到2015年，我国城镇的就业人数分别为76420、76704、76977、77253、77457万人，农村的就业人数分别为40506、39602、38737、37943、37401万人，两者的差距分别是 35914、37102、38204、39310、40416万人，两者差距较大且差距呈逐年递增态势；其次，城镇居民的就业单位包括国有单位、集体单位、股份合作制单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、私营公司、港澳台商投资单位、外商投资单位以及个体，而农村居民的就业单位只有两种形式，一种是私营企业，另外一种是个体。两者对比起来，农村的就业单位和形式相对比较单一。

三、推进城乡基本公共服务均等化的对策

基本公共服务“十三五”规划指出：“到2020年，要实现基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所依、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。”其中还特别提到，要稳步提高基本公共服务均等化水平，使城乡区域间基本公共服务大体均衡。为保证到2020年按时完成任务，实现城乡基本公共服务均等化，“十三五”时期我们应创新服务供给模式，推动供给方式多元化；优化资源配置，提升财政保障能力；缩小城乡差距，加快义务教育、社会保障、公共卫生、劳动就业等制度城乡一体设计、一体实施。

（一）创新服务供给模式，推动供给方式多元化

1.推进政府购买公共服务。能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，应交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构、事业单位和企业等承担。对于进城务工的农民及其子女的教育、医疗和就业等方面的问题，可以通过政府购买的方式，由社会中优秀的医疗、教育和就业服务机构对其提供基本公共服务，解决城乡二元分割问题，让进城务工的农民及其子女在城市中也能享有完善的基本公共服务，让他们能够在城市中安家落户。

2.鼓励发展志愿和慈善服务。广泛动员志愿服务组织与志愿者参与基本公共服务提供，定期发布支援服务项目需求和岗位信息，建立健全志愿服务记录制度，完善激励保障措施。农村的教育、医疗和就业服务质量、水平与城市的相差较大，其中一个原因是农村可以享用的教育、医疗和就业服务资源比较匮乏，鼓励发展志愿和慈善服务，增加农村教育、医疗和就业服务资源，有利于提高农村基本公共服务质量与水平，缩小城市和农村基本公共服务的差距。

3.发展“互联网+”益民服务。加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。城乡居民基本公共服务非均等化，其中一个重要原因就是城乡的二元分割结构，发展“互联网+”，构建面向公众的一体化在线公共服务体系，可以让城乡居民拥有平等的机会享受基本公共服务，让城乡居民享受的基本公共服务均等化。

4.扩大开放交流合作。鼓励通过合资、合作等方式，支持合作办医，共建养老和残疾人托养机构，增加基本公共服务供给资源；加强公共教育、公共文化体育等领域对外交流与合作，提高基本公共服务的供给水平和质量。

（二）优化资源配置，提升财政保障能力

1.加大财政投入力度。为提高农村地区的基本公共服务水平提供必要支持。针对农村中存在的教育、医疗设施陈旧落后、质量低劣以及就业条件差等城乡基本公共服务不均等现象，中央和地方各级财政应加强对其的财政支持力度，提高农村教育、医疗的硬件设施，改善农村地区的就业环境，从而增强农村地区对教育、医疗专业人才的吸引力，增强农民留在家乡的就业意愿。

2.优化转移支付结构。合理划分中央与地方财政事权与支出责任，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力。推进转移支付制度改革，增加一般性转移支付规模和比例，重点增加对农村等老少边穷地区的转移支付，缩小城乡间财力差距。农村的教育、医疗和就业条件较差，需要加大对其的转移支付，来提升农村的教育、医疗和就业等涉及人民基本公共服务的环境条件。

3.提高资金使用效率。清理、整合、规范专项转移支付，完善资金管理办法，提高项目管理水平。简化财政管理层级，扩大省直管县财政管理体制改革覆盖面，加大省级人民政府转移支付对省域内基本公共服务财力差距的调节力度，尤其是对城乡基本公共服务财力投入的调节，重点支持农村等基本公共服务条件较差的地区的设施建设和环境改善。统筹安排、合理使用、规范管理各类公共服务投入资金。对医院、学校、保障性住房等建筑质量实行单位负责人和项目负责人终身负责制，提高医院、学校等的建筑质量。

（三）缩小城乡差距，加快城乡制度设计与实施一体化

要实现义务教育、社会保障、公共卫生、劳动就业等制度城乡一体设计、一体实施，首先要从破除城乡二元的户籍制度和土地制度这两项基础性制度着手。

1.改革城乡二元户籍制度。户籍制度是城乡二元结构的基础性制度，城乡之间的社会保障制度、劳动就业制度、行政管理制度、公共财政制度等都在户籍制度基础上建立，并成为限制人口在城乡之间转移的刚性结构。新型城镇化建设进程中，人口流动性大大增强，特别是城乡之间的人口流动，很多农业人口进城务工，然而，城乡二元分割的户籍制度就成为农业人口城镇化，农业人口享有同城市人口均等的基本公共服务的最显著制度性障碍。

为改变城乡基本公共服务非均等的现状，应“彻底打破城乡分割的二元体制，加快户籍制度改革，消除农民工市民化的身份歧视”。[6]建立以人为本、便于社会管理和提供公共服务的新型户籍制度。对于进城的农村居民，应放宽其在城市的落户条件，有差别、有层次的接纳。具体来说，首先，根据城市的发展程度接纳策略应从严到宽，落户城市的基本条件为拥有合法稳定的住所和正当职业，推行统一的户籍登记制度，逐步消除对进城农村居民的歧视和差别待遇。其次，同步改革社会福利制度。获得各项社会福利的基本依据为常住人口登记，而非是否为城镇户口，真正实现基本公共服务常住人口全覆盖。

2.改革城乡土地管理制度。一直以来，我国实行的都是城乡二元分割的土地管理制度。城市土地的所有权归国家所有，由国家统一管理和支配；农村和城市郊区土地的所有权归集体所有，农民仅享有使用权和经营权，由村委会统一管理和经营。这种城乡二元分治的土地管理制度造成了土地资源的浪费和利用的低效率。农村土地不能进入市场进行交易，开发利用也只能通过政府，政府低价征用高价出让土地的开发利用行为，损害了被征地农民的合法权益，导致社会矛盾日益激化。

为改变城乡二元的土地管理制度，提高土地的使用效率，更好地推进城乡基本公共服务均等化，实现新型的城镇化建设，必须完善土地管理制度。首先，要建立一整套关于土地确权、登记和颁证的制度。其次，在不违反规划和用途管制的前提下，城乡土地同价同权，均可进入土地交易市场。再次，政府征地补偿标准应公开透明，充分保障被征地人的知情权、参与权、收益权，发挥被征地人的监督权，提高土地利用效率。

[1]郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路[J].中山大学学报，2010，（5）.

[2]郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报，2013，（1）.

[3]唐晓阳.新型城镇化实践与发展[M].广州：广东人民出版社，2014.

[4]赵强社.城乡基本公共服务均等化制度创新研究[D].西北农林科技大学博士学位论文，2012，（12）.

[5]杜文静，葛新斌.统筹城乡义务教育发展面临的困境与战略选择[J].教育发展研究，2016，（18）.

[6]李楠.以人为本的中国新型城镇化建设研究[J].改革与战略，2013，（8）.