农民工非正规就业：类型差异与治理方向

2018-03-12□李强

探求 2018年1期

□李强

非正规就业是指区别于现代工商企业的劳动就业形式，强调雇佣关系的非正式性、就业状态的不稳定性和游离于国家监管体制之外的边缘性。1973年，国际劳工组织在题为《就业、收入与平等：肯尼亚增加生产就业的战略》的研究报告中首次提出非正规就业的概念，用以描述发展中国家社会底层普遍存在的一种就业现象，之后这一概念在世界范围内迅速被广泛接受、认可和应用，但是关于其内涵和外延并未形成完全一致的认识。改革开放以来，流入城市的农民工逐步成为我国非正规就业领域的主体从业人群，这一趋势既是户籍制度改革推动大量农村劳动力进入城市的必然结果，同时也符合快速城市化进程中就业岗位急剧增加的需要。在市场化改革不断深化的过程中，农民工劳动就业的非正规化延伸到不同层次的生产生活领域，并呈现出多样化的存在形式。本文聚焦于农民工非正规就业的内部类型差异，在对其作出更为细致梳理的基础上提出相应的治理方向。

一、非正规就业的理论审视与概念探讨

自国际劳工组织提出非正规就业的概念之后，西方关于非正规就业与非正规经济的研究主要形成了三大宏观理论传统。[1]一是二元论。这一理论视角将非正规就业及其所在的经济部门的产生是现代经济发展不充分、统一劳动力市场尚未形成的结果，是与现代规模化经济部门截然不同的边缘性自治领域，同时也为从农村流入城市、缺乏专业技术和充分资源的剩余劳动力创造了谋生机会。二是结构论。这一理论视角也被称为新马克思主义，将非正规经济作为资本主义工业生产体系中的重要环节加以考察，强调工厂中从事非正规就业的工人之所以存在，是作为雇主的资本家规避劳动法规、降低生产成本的结果，构成了另一种剥削形式。三是制度论。这一理论视角认为具有歧视性、有失公平的制度导致大量农村流入城市的移民为避免高昂的制度成本和交易费用，主动去选择易于进入同时具有更大灵活性和自由度的非正规就业形式。上述三种视角均以经验考察为基础、以理论提升为重点、以政策建议为依归，在价值判断上一致认同非正规就业群体的弱势地位，这为国内相关领域的研究和提出相应的政策建议奠定了重要基础，三种理论视角的基本内容见表1。

表1 非正规就业研究的三大理论视角

一直以来，非正规就业被视为异于现代经济发展方向的劳动就业形态，往往意味着非正统、边缘性、低层次、不稳定等特征。在建国以后实行高度集中的计划经济时代，社会成员普遍被吸纳到各种各样的“单位”之中，极大地压缩了非正规就业现象产生的空间。改革开放之后，城乡二元结构下户籍制度带来的体制壁垒逐步被突破，从农村流向城市的劳动力越来越多地承担大量临时性岗位，并随之衍生出了多种多样的灵活就业形式，农民工也就成为这一领域的主体就业人群。在这种形势下，非正规就业这一概念因对农民工劳动就业的现实发展具有相当的解释力而逐步引起学界越来越多的关注，并由此形成了一些具有代表性的典型定义。有学者从外在特征角度把非正规就业定义为“具有非正式雇佣关系、未进入政府监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业”；[2]也有学者从分布领域的角度把非正规就业解释为广泛存在于非正规部门和正规部门中的有别于传统典型的就业形式，主要包括两类：一是非正规部门里的各种就业门类，二是正规部门里的短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等；[3]此外还有学者立足所有制结构认为非正规就业群体由三类人员构成，即的私营企业从业人员、个体经济从业人员，以及以大量从事非正规就业的农业转移劳动力为主的未纳入统计部分的从业人员。[4]从概念界定上看，不同研究者关注问题的角度、方式和侧重点各有不同，但是对非正规就业都呈现出基本一致的判断，即强调其非主流、补充性、未定性等特征。与本土化的灵活就业相比，非正规就业的概念更具有概括性，不少学者认为二者之间具有包含与被包含的关系，但事实上灵活就业所体现出的正向价值和积极意义更为明显。

按照“正规部门—非正规部门”的二元划分标准，将这一领域的就业群体分成相互独立的两部分，即非正规部门中的从业者和正规部门的临时就业人员，是研究者界定非正规就业这一概念外延普遍采用的方式。按照国际劳工组织早期的定义，非正规部门主要是指发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位。[5]依据经济部门的不同划分非正规就业群体更多体现了相对宏观经济学的角度，而就业本质上是个人的谋生手段，需要从更加微观的视角来看待，雇佣关系就是这样一种视角。自雇与受雇是农民工非正规就业更为本质的两种表现形式，某种意义上可能体现出农民工个体经济地位的差异及演变趋势。已有研究表明，相对于非正规受雇者，自雇者拥有更好的发展前景，可能获得更高的收入、更优的社会资本和更好的城市融入感，因而更有可能实现资本积累和向上流动。[6]而诸如日薪工、散工、街头揽活等非正规受雇可能只是进入城市的农民工维持勉强生存而被动选择的谋生手段。以雇佣关系的不同作为细分非正规就业内部差异的基本标准，有助于更好地从微观上把握农民工的具体就业过程、职业发展预期和经济社会地位变化。

二、农民工非正规就业的类型差异和功能定位

区分农民工非正规就业的内部构成是全面把握这一领域具体情况的必然要求。如前文所述，按照雇佣关系的不同，从事非正规就业的农民工群体可划分为非正规自雇和非正规受雇两类，二者在就业起点、职业分布、劳动方式、发展前景、主观预期等方面都具有很大的差异。其中，农民工从事非正规就业的主观预期既包括对未来职业规划、就业稳定性的打算，也包括对留城意愿、社会保障等相关事项的考虑。这是以往相关研究较少注意到的，但是这种未来指向又特别重要，可从农民工主观层面把握非正规就业的发展方向。表2展示了不同维度下农民工非正规就业的类别划分。

表2 农民工非正规就业的类型划分

非正规就业在经济社会发展和社会成员生活中扮演的角色一直是研究者广泛讨论的焦点话题，持肯定态度的研究者将其视为弱势群体的生计来源、自主创业的重要起点，并有助于缓解经济危机带来的失业压力和致贫效应。而关注非正规就业负面效应的研究者则认为，非正规就业的存在不利于劳动力市场的正常充分发育和国家正式劳动制度的落实，还会造成有意逃避政府税收的问题。对于农民工而言，从事非正规就业不仅仅是一种个体现实需求，而且在当前城市化发展进程中能够承担特定功能。第一，降低就业准入门槛，拓宽农民工初入城市的生存渠道。受农民工自身素质所限，普遍偏低的教育程度、工作技能、家庭背景等制约了从事城市正规职业的可能性，非正规就业相对较低的准入门槛则提供了农民工立足城市的初始条件，为后续发展奠定基础。第二，节约就业岗位成本，减少农民工市民化的公共财政支出。增加城市就业需要政府多方面的成本投入，包括劳动力培训、基础设施建设、信息平台搭建等，非正规就业有助于节约此类投入，是适应农民工自身发展的重要就业方式，有利于市民化更高效率地推进。第三，维系初级社会资本，强化农民工适应城市的关系网络。农民工进入非正规就业领域往往借助源自农村的原生社会资本，包括亲属、老乡等，并在城市适应过程中将这种关系延续下来，有助于增强城市适应能力、更快地实现融入城市的目标。第四，创造社会流动空间，助推农民工市民化的跨越式发展。从阶层流动视角看，具备有利条件和创业精神的非正规自雇者注重更具方向性的经济资源、社会资源积累，可能实现突破性的向上流动，进而逐步完成从非正规就业到适度正规化、从农民工到市民的转化。

更为重要的是，非正规就业本身已经成为推动农民转移人口市民化的重要机制，对农民工职业发展和生活安全具有重要意义，如图1所示。首先，非正规就业是一种底线保障机制。由于进入门槛低、投入成本低，非正规就业往往成为农民工在城市的兜底性生计来源，或是作为常规就业之外的补充性谋生渠道以防范可能出现的经济风险。这实际上形成了政府提供的社会保障之外的、农民工更易主动掌控的一种长效性保护机制，主要应对的是农民工“生存”层次的需要。其次，非正规就业是一种自主成长机制。非正规就业作为具有鲜明个体特征的劳动现象，一方面赋予农民工相当程度的就业灵活性，持续培育市场敏感度进而推动择业过程走向理性，另一方面调动农民工不断挖掘自身潜力的积极性，达到增加就业投入、提高工作效率的效果。这两方面共同构成推动农民工市民化的主动成长机制，主要应对“发展”层次的需要。再次，非正规就业是一种自我筛选机制。非正规就业兼具创造社会流动空间和维持基本底线生存的双重属性，既可成为优势农民工迈向市民的就业维度的阶梯，也能识别长期停留在底层状态的农民工，这就形成了针对农民工群体分化的甄别机制并引导其自然流动，为有序化、渐进式推进市民化提供了政策依据和实施条件。

图1 非正规就业推动农民工市民化的内在机制

三、农民工非正规就业的存在问题与治理方向

在农民工从事非正规就业过程中，客观上确实存在不完全符合劳动制度和政府监管相关规定的现象，但是从农民工个体发展的角度看，劳动过程保护、人力资本积累、社会资本建构等方面的问题更应该重点关注。首先，劳动保护大量缺失。由于从事非正规就业的农民工群体主要处于次级劳动力市场，集中分布在大量低端产业当中，且体力劳动占据了重要组成部分，因此相应的劳动保护和社会保障的重要性就凸显出来了，但是，非正规就业恰恰是游离于国家正式制度之外、忽略常规劳动保护的重点领域，就业者因此而面临遭受各类劳动损伤的巨大风险。对于非正规自雇者而言，为了最大限度地获取劳动收益，会主动忽略甚至排斥实行劳动保护带来的成本消耗，这是一种理性选择，导致从业人员长期处于一种“自我剥削”的工作状态；对于非正规受雇者而言，经常普遍处于无合同、无保险、短期性、临时性的工作状态当中，当出现因工伤、职业病等劳动损伤而引起劳资纠纷时可能陷入维权困境，进一步加剧劳资关系的矛盾和紧张局面。从社会保险情况来看，农民工各类型社会保险参保率也不高，均不足三成，拥有生育保险和住房公积金的甚至不足10%。[7]第二，人力资本增量积累缓慢。非正规就业临时性、不稳定的特征导致从业人员的职业流动和地域流动频繁，无法依托职业的稳定发展达至人力资本积累，也无法实现长期持续性的专业、专一、专门技能的提升，这是阻碍农民工人力资本提升的首要原因。农民工选择从事非正规就业与个人受教育程度低、职业技能缺乏、城市适应性不足等客观因素息息相关，而以劳动密集型行业为主的非正规就业反过来又限制了人力资本增量尤其是职业技能的提升，二者之间的相互制约关系导致农民工易陷入职业发展停滞、阶层地位固化的困境，进而影响城市化过程中的向上流动和社会融合。第三，社会资本建构空间不足。如前文所述，农民工进入非正规就业领域经常依赖的是源自农村的以血缘和地缘关系为纽带的初级社会资本，这类资本是农民工在城市中的兜底资源，对于维持基本生存、保证生活底线、增强城市适应性等方面具有重要的现实意义。因此，非正规就业和初级社会资本之间容易形成相互强化的关系，与此同时不能忽视的是，农民工次级社会资本的建构和拓展相对滞后了，局限于相对封闭的生产生活环境，这并不利于更大范围和更深程度的社会融合，最终会影响农民工市民化的推进，也不符合提升新型城镇化发展质量的具体要求。

对于农民工非正规就业，首要的是在接受其大量存在这一现实的基础上，充分认识到非正规就业的积极功能，并尽可能地抑制其消极作用。同时，注重引导和规范相关违规行为而不是一刀切地禁止。需要注意的是，针对非正规自雇和非正规受雇两种具体情况，需要研究不同的政策导向：对于游离于政府监管体系之外非正规自雇者而言，需要重视规范化管理体制的制定与落实，将自雇者纳入服务管理视野中；对于缺乏正式雇佣关系的非正规受雇者而言，需要完善从业者基本的劳动保护和社会保障措施。具体来说，可以从制定规范框架、完善支持系统和建立提升机制三个方面加以考虑，如图2所示。