粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题及对策

□ 姚迈新

所谓湾区，乃是围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，目前国际上已经成型并且发挥显著创新引领作用的一流湾区主要有三个：纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区等，它们一般都具有以下特征：开放的经济结构、高效的资源配置能力、发达的国际交往网络和强大的集聚外溢功能。以美国的纽约湾区为例，它目前已成为世界金融的中枢，湾区总人口数量达到6500万，占全国总人口的20%，制造业质量和数量水平在美国占据领先位置，湾区制造业产值占全美的30%以上，城市化水平达到90%以上，是美国人口密度最高的地区。作为全球金融中心和工商业中心，纽约湾区是全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。由此来看，如果一个国家拥有世界级的湾区经济，那么它就能够成为推动该国经济持续增长的加速器，也是国际经济版图中的突出亮点，为全球经济作出显著贡献，进而发挥全球竞争力、影响力、辐射力。

在中国，无论从地理位置、经济发展阶段还是从城市间互动协同程度等方面来看，粤港澳地区可以说是最适合发展湾区经济的地区之一，具备成为第四个国际一流湾区的迹象。回溯历史，“粤港澳大湾区”的提法由来已久，其概念的正式提出为中国的发展与开放再次打开了广阔的想象空间。围绕“粤港澳大湾区”，政界和学界开展了多方面的研究与探讨，笔者认为，粤港澳地区要步入“湾区时代”，不可忽视的一个重要问题是：要最终实现高度的区域融合，即湾区内多个城市（包括香港、澳门、广州、深圳、珠海、中山等城市）在基础设施、公共服务、就业机会、消费水平和房价等方面接近均衡发展，成为一个密不可分且均衡发展的生态系统。如何实现粤港澳大湾区沿海城市群的区域公共物品的有效供给，进而增进就业、改善民生和提速经济，是本文集中关注和讨论的问题。之所以研究关注这一问题，原因有以下几个方面：一是区域公共物品供给向来面临诸多困境，“公共牧场的悲剧”“搭便车的机会主义”等提高了城市间合作提供公共物品的难度；二是行政区划过于分散，资源难以有效合理配置，这极大地影响了有效率有质量地提供区域公共物品；三是粤港澳大湾区内城市内的“一国两制”体制安排为区域公共物品提供增加了新的障碍，协调成本与难度更高。

一、打造粤港澳大湾区的战略意义

从“粤港澳大湾区”概念的提出背景来看，曾有学者从打造21世纪海上丝绸之路的重要城市群角度提出这一概念，还有学者从意在促进港澳繁荣发展的角度提出要加快粤港澳大湾区城市群的规划编制，而国家“十三五”规划纲要则明确提出要把粤港澳地区建设成为世界级城市群。那么，“粤港澳大湾区”城市群所涵盖的地域范围有多大？目前学术界、政策界对此还缺乏一个定论，一般认为核心的区域包括珠三角城市群加香港和澳门，长期目标是以这“9+2”城市为核心，辐射华南、东南和西南多省份，并影响到更远的东南亚和南亚国家，形成世界级的经济发展中心。打造粤港澳大湾区的重大战略意义主要有：

（一）促进粤港澳地区经济的高度融合，打造具有国际竞争力的湾区经济

众所周知，世界经济发展到今天，经济发展的主要动力来自于城市，特别是由若干城市组成的城市群。城市群相互间的充分融合，有利于形成强大的综合竞争力，促使该城市群在所处地域甚至世界版图中占据显著的地位，成为引领国家经济发展的重要引擎。从国内来讲，发展粤港澳大湾区的国家战略，是与我国京津冀战略和长江经济带战略并列的三大国家级区域发展战略之一；从国际视野来看，粤港澳大湾区的未来发展目标，是发展成为与纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区并列的世界级湾区。建立和打造粤港澳大湾区，有利于推动该地区从传统的经济融合跃升到高级的经济融合，所谓传统的经济融合，主要指城市群内各城市之间的商品贸易与经济主体合作，而高级的经济融合，包括了基础设施联通、市场联通、资金联通、人才联通与信息联通等。在各个方面充分联通的基础之上，粤港澳大湾区内各个城市就能形成优势与劣势互补的态势，例如，香港的金融业、深圳的创新科技和广州的商贸实力和其他珠三角城市在制造业等方面具备的优势，都能够借助城市间充分的联通，将优势输出至其他城市，从而弥补它们在某些方面的劣势，使城市间由竞争关系变成协同关系，达到整体效应最大化。因此，打造建设粤港澳大湾区城市群，有利于通过城市间的高度融合，提升湾区整体竞争力，进而在世界经济中占有一席之地。

（二）进行政治与经济的双重探索，促进“一国两制”背景下城市间深度合作

与其他三个世界级的大湾区不一样的地方是，粤港澳大湾区城市群位于一个主权国家范围内，但是又是三个独立的关税区。特别要指出的是，粤港澳大湾区城市群融合面临着行政壁垒的制约。首先，是“9+2”城市群中的九大内地城市相互之间存在着行政壁垒。其次，是香港、澳门与珠三角内地9大城市之间的一国两制壁垒。两重壁垒导致湾区内城市公共服务供给与分配不完全一致。因此，打造和建设粤港澳大湾区城市群，涉及的改革和探索是双重的，既有经济层面的产业融合转型升级，以及市场化的制度创新探索，又涉及突破“一国两制”行政区划边界，进行高效公共服务体系的建造，这又属于政治层面的试验与探索。进行这种政治与经济的双重探索，面临的风险很大，需要高超的政治智慧与胆识，它凸现了粤港澳大湾区在国家战略格局中的特殊意义，这种特殊意义恐怕仅次于当年“一国两制”战略构想，以及新近“雄安新区”千年大计的提出。打造粤港澳大湾区的战略规划，对于珠三角地区而言，也是各领域改革进入攻坚期之后的一次破冰之旅，它使得珠三角地区再次站在了深化改革开放的最前沿。

（三）促进开放型经济新体制的建立，为全方位对外开放培养新的动力源

2015年5月，《国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》出台，意见明确指出，要统筹开放型经济顶层设计，加快构建开放型经济新体制。值得注意的是，当前全球经济呈现出“逆全球化”或“去全球化”的新动向和新特点，西方发达国家纷纷开启新一轮的贸易保护主义模式。对于倡导和实践开放型经济新体制的中国来说，需要以新的战略思路重新建立对外开放的新格局。其中，打造和建立粤港澳大湾区城市群，正是这一新的战略思路中的有机组成部分。未来可以考虑壮大粤港澳大湾区的服务贸易总量，以服务贸易推进开放转型，加快形成粤港澳大湾区对外开放新优势。并在突破制度障碍的基础上，建立起适应世界自由贸易区的新体制与新机制，粤港澳大湾区必将在推动形成全面开放新格局中发挥先行引领、示范作用。在这方面，港澳地区具备在服务体系方面的独特优势，同时两个城市在经济要素流动方面有着高度的自由性，其法律体系也与国际密切接轨，这将为珠三角其他9大城市提供有益的借鉴与参考。通过学习港澳地区在经济与社会中的管理体系与服务经验，实现产业联通、设施互通、人心相通、文化融通，粤港澳大湾区城市将在中国经济新常态进程中扮演重要的角色，为“一带一路”国际开放新格局、开放型经济新体制做出新的贡献。

综观总体，虽然粤港澳大湾区未来有着美好的发展前景，然而各种制约因素的存在，使得该城市群在走向世界级城市群、对标全球著名湾区的过程中遇到种种障碍，例如，粤港澳城市群的基础设施一体化程度领先于区域公共产品（服务）的均等化程度。湾区城市群要实现融合发展，离不开基础设施的一体化和公共服务及物品的均等化，尤其是后者，包括各城市间的就医、教育、通讯和就业等公共服务一体化内容。如果公共服务在区域内城市间有差别，那么“人往高处走”，优秀人才就更愿意到公共服务水平更高的区域中去，造成区域内城市间发展的不均衡，影响到湾区城市群内部的融合。本文重点探讨面向粤港澳大湾区城市群的公共服务（物品）供给问题，研究在这其中存在着什么样的治理难题，如何采取有效措施，加快提升湾区内公共服务（物品）供给的水平以及一体化程度。

二、粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题

所谓公共物品，乃是能为一个区域范围内绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，比如义务教育、公共卫生、环境保护、公共福利事业等。在“9+2”泛珠三角城市群不断发展演进的过程中，一方面是城市群内城市相互间的联系与合作不断加强，另一方面是大量的公共物品或公共服务供给存在空间溢出效应，超出了单个城市政府单独治理的范畴，制约着城市群区域整体利益的实现。在正处于建设发展中的“粤港澳大湾区”城市群中，区域公共物品供给成为一个不可忽视和回避的问题，必须加以正视，分析其中存在的治理难题，使得城市群的融合不因公共物品供给不力而落空。

（一）“邻避效应”导致区域公共物品供给不足

虽然粤港澳大湾区已初见雏形，但是与世界三大湾区城市群相比，它还处于初级发展阶段，尚不具备一个成熟城市群应当具备的功能、格局和内部运行机制，内部联系不紧密，城市之间竞争大于合作，松散大于整合。城市群区域公共物品的供给，要求各城市政府基于共同利益协商一致，形成共识，进而采取集体行动。然而，对于城市群区域间的硬件设施一体化（如基础设施建设和项目），各城市拥有强大的获利动力参与建设，而且就目前势头来看，确实发展得比较好；但在区域环境保护、污染治理、养老、教育和医疗等软性公共物品提供方面，却表现出诸多的“邻避效应”特征，或者是对于成本高、获益慢的项目少人问津，或者是疏于合作，倾向于碎片化治理，缺少具有统筹性和规范性的制度建设和协议共识，使得粤港澳大湾区城市群的公共物品供给呈现出总量不足的状况。

（二）“行政分割”导致区域公共物品供给不力

应当说，“行政分割”在我国城市群发展中是一个普遍性的问题，于粤港澳大湾区城市群建设来说更是如此。因为，该湾区在珠三角城市之间的行政分割之外，更是增添了珠三角城市与香港和澳门之间在政治体制上的差别，现行的行政管理体制和管理机制无法高效承担区域公共物品的供给职能。从理想目标来看，粤港澳城市群要实现城市之间的互利互通，区域公共物品同城化是不可或缺的内容之一，但是当前珠三角各个城市之间还是分割大于整合，“分头干”导致区域公共物品供给不力。由于区域内城市间的“行政分割”以及公共服务涉及的财政支出合作不足，凡是需要公共财政负担和兜底的事，例如：社保连续参保关系互认、义务教育互助等公共服务事项，往往缺乏具有执行力和有效性的集体行动，导致区域性基本公共服务难以实现一体化。

（三）“内部失衡”导致区域公共物品供给不一

相对世界三大湾区城市群来说，粤港澳大湾区城市群内部发展不平衡的状况更加突出一些。一方面，湾区内各个地方城市行政级别不一；另一方面，各个城市经济发展水平存在差异。最直接的结果是，当湾区内城市间展开公共物品的合作供给时，必然出现成本与收益的不对称现象，发展程度较高的城市从合作中分享的收益更高一些，这将直接影响经济次发达城市的合作热情，导致区域公共物品供给很难达成共同的意愿，甚而影响到不同城市间的产业支持与配套，影响到城市群内部的产业链形成，从而不利于粤港澳大湾区城市群的可持续发展。

（四）“权威缺乏”导致区域公共物品供给无序

为促进城市群的融合发展，使得产业有分工有合作，区域公共物品提供不缺位，经济增长潜力得到有效释放，当前世界三大湾区城市群都设有促进城市群发展的合作组织。粤港澳大湾区城市群同样也需如此，但总体来看，当前该湾区城市群合作组织较为松散，如近几年建立的珠三角城市群“9+2”最高行政首长联席会议，是由地方领导人倡议发起的，采取定期或不定期会议的形式促进合作，但是上述组织只是为合作提供了一个沟通与磋商的平台，缺乏完整的议事决策规则，更是没有固定的职权和独立的人员编制，导致权威性和约束力不足。在这种松散的合作组织协调之下，区域公共物品在协商提供的过程中，很难达成一致的制度化意见，一方面，合作难以落到实处，很多时候只能停留在理念层面；另一方面，合作难以真正协调到位，导致区域公共物品的供给重复雷同，陷入无序状态。

三、保障粤港澳大湾区公共物品供给的治理对策

粤港澳大湾区城市群的真正融合，不应当仅仅停留在经济和产业层面，还应当通过建设和发展共同的社会事业，保障区域公共物品的恰当、高效提供。换言之，湾区经济的发展离不开社会事业的保障。综上所述，由于邻避效应、行政分割、内部失衡和权威缺乏等多方面的因素，区域公共物品的供给不同于城市内部的公共物品供给，它更为复杂，作为一种集体行动，既要有各地方政府的共识，还需要有财政的支持，以及来自制度的保障。笔者认为，要从以下几个方面入手进行区域公共事物治理，更好地提供区域公共产品，促进湾区城市群的可持续发展。

（一）完善区域公共物品的需求表达机制

现状表明，粤港澳湾区城市群的公共物品供给，多数是在地方政府联席会议主导下，由各方合作提供的，在此过程中公共物品的需求方处在缺位的状态，这极大地影响了区域公共物品供给的质量和水平。因此，要完善区域公共物品的需求表达机制，为区域内的公众、企业和社会积极有效地表达利益诉求，创造良好的条件，使区域公共物品的供给决策由过去的“需求主导型”转向“供给主导型”。此外，要关注粤港澳大湾区城市群的特殊之处，即它是在国家规划推动下产生的城市群，其中还包括了“一国两制”背景下不同政治体制的城市，因此该湾区城市要力争获得来自国家层面的支持，凡是区域公共物品的提供，都要借助国务院的调度统筹以及区域内城市的具体推动，两者相结合进行财政、资源的配置，因而地方政府的利益表达机制也相当重要，要谋求将部分区域公共物品供给的需求上升到国家层面，获取国家层面的宏观政策的支持。

（二）加强湾区城市群内部城市的协调合作

粤港澳湾区城市群的现实状况是，中心城市与中小城市、港澳与内地城市等的公共服务供给仍处在匮乏、失衡的状态，区域公共物品的提供，属于城市群的公共事务，需要城市群内部城市深入有效地进行信息沟通和协调。通过建立相对紧密权威的合作机制，加强信息沟通与协调，有利于高效整合区域公共物品的相关信息，从而消除传统“行政区行政”管理模式下的“信息孤岛”现象以及在区域公共物品供给过程中的信息不对称问题，而这正是粤港澳湾区城市群未来建设和发展的重点。以世界各大城市群为例，东京都市圈建立了具有权威性的协调管理机构，成立了都市圈整备局，作为政府机构间的协调组织，并促进都市圈在公共物品提供过程中政府、企业和智库机构之间的分工协作。美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”也是成功的范例，它们都是在城市政府之上建立的较高权威性的区域政府，在面对区域公共物品提供的问题时，这些机构都能起到协调区域性矛盾、促进区域城市合作共赢的作用。

（三）成立湾区城市群的共同发展基金会

目前国内城市群基本没有设立专门的合作与发展基金会，从而陷入发展的困境，许多具有正外部性的公共产品筹资困难，推进缓慢。即使是国内首个设立的“长三角合作与发展共同促进基金”，也是资金不足，规模有限，制约了城市群公共物品的充足供给。粤港澳大湾区城市群的区域公共物品提供，需要充裕的基金支持。通过设立专门的合作与发展基金，定期举办各种类型的区域协商会议，对大湾区区域公共物品的生产提供公共资金支持，加强区域内的硬件建设（如通讯、电力和交通等）和软件建设（如就业服务、教育与医疗、社会养老、公共福利事业等），必然有利于区域公共物品供给中的政府合作。当然，由于区域公共物品具有投资过程长、利益回收周期长和沉淀成本大等特点，在粤港澳大湾区城市群的建设发展过程中，有必要建立起一套公平合理的成本和利益的分摊规则，使得为区域公共物品供应牺牲了更多自身利益的城市，能够得到与供给成本相匹配的补偿与回报，使得区域公共物品的提供能够具有持续发展的可能性。

（四）实施各种创新政策保障区域公共物品供给

粤港澳大湾区城市群的构建，是在中央指导下展开的，目的是通过实现湾区城市群内部的互惠互利，壮大湾区城市群经济体，成为中国在新的历史时期又一个经济增长极，打造一个国际性的经济社会事务交往平台。不能忽视，区域公共物品的提供有利于促进湾区内部城市的互惠互利，而采取各种与区域公共物品有关的政策创新，例如出台有关政策，加强区域内社会事业的联动供给，如区域养老、教育和医疗社会组织建设，推动湾区内城市的公共资源共享共建。通过出台社会层面的创新政策，例如在粤港澳湾区内城市间建立一个共同的劳务就业市场，以及房地产市场，使得区域内的人群都能享受同样的社保政策，有利于促进珠三角与港澳地区在社会、体制上的融合，有利于保障区域公共物品的充足供给，最终也有利于湾区经济的发展。

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