大数据背景下市场监管模式的创新探索——以南沙自贸片区为例

□ 颜海娜 曾 栋

联合国在《大数据促发展：挑战与机遇》白皮书中曾指出：“大数据时代对于全世界是一个历史性的机遇期，可以利用大数据造福人类。”大数据正日益成为国家竞争的前沿以及产业竞争力和商业模式创新的新源泉，很多发达国家纷纷推出了大数据战略，如美国的“大数据”战略、英国的“数据权”运动、日本“面向2020年的ICT综合战略”等。大数据时代的到来，数据整合、关联数据、云计算、基于语义网的Web3.0、物联网、信息发布渠道等新技术的出现与普及，为政府治理提供了智能化和信息化的有效支撑，同时不可避免地影响市场监管模式的运作和变革。在我国，2015年国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，党的十八届五中全会也明确提出了实施大数据战略，2015年，国务院在《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见（国办发[2015]51号）》文件中提出充分运用大数据的先进理念、技术和资源，是提升国家竞争力的战略选择，是提高政府服务和监管能力的必然要求。而在大数据的普及层面，北京、上海、天津、广东、成都等相当多的地方政府正积极探索大数据在市场监管领域的应用实践，其中广东省南沙自贸片区肩负先行先试的改革创新任务，凭借国家政策优势、地域优势在这方面扮演着“先行者”的角色。

近年来，大数据促进政府治理创新的价值日益凸显，利用大数据创新市场监管模式亦成为学术界和地方政府改革实践者热议的主题。现有研究主要集中在：一是大数据促进市场监管模式创新的价值和理念研究，如认为大数据的运用可以为公众积极参与市场监管提供新动力，为市场监管者创新监管方式提供新视角，为市场监管透明化提供契机等[1]（P34）[2]（P153）[3]（P42）。二是大数据促进市场监管模式创新的可能方向与途径的研究，如利用大数据来提升抽查的质量和效果、挖掘利用消费维权信息、强化企业信用约束，大数据挖掘在食品安全风险预警领域、市场商品质量、电子商务行业的应用，针对重点高危行业、重点群体等监管重点构建大数据监管模型，提高风险防控能力等[4]（P16）[5]（P285）[6]（P99）[7]（P354）[8]（P50）[9]（P46）[10]（P187）。三是大数据应用在市场监管模式创新遭遇的障碍及出路研究，如认为思维惯性、体制缺陷、数据信息安全等[11]（P45）[12]（P32）因素都有可能制约大数据的应用，提出要从理念更新、文化建设、立法建设、效能建设、人才培养等维度结合大数据推进市场监管模式创新。

总体而言，目前有关市场监管模式改革创新方面的研究成果比较丰富，关于大数据在市场监管领域应用的成果也日渐增多，然而，现有研究更多从“应然”的角度来探讨大数据在市场监管改革中的应用，聚焦以某个地方政府或部门，较为深入、细致的实证研究还比较缺乏。因此，本文以南沙自贸片区为例，基于大数据的时代背景考察其市场监管模式创新实践。论文主要采取访谈法收集资料，笔者自2016年9月份开始，分三个阶段对南沙自贸片区市场和质量监督管理局（简称市场和质量监督管理局）19个内设机构以及执法大队的负责人及工作人员进行了个别深度访谈①。

一、大数据背景下传统市场监管模式面临的机遇与挑战

随着我国社会主义市场经济的不断完善以及网络经济的快速发展，传统的市场监管模式面临着诸多挑战与困境。大数据时代的到来，数据整合、关联数据、云计算、基于语义网的Web3.0、物联网、信息发布渠道等新技术的出现与普及，为“智慧监管”提供了技术支撑，也将不可避免地影响市场监管模式的运作和变革。

（一）大数据为市场监管模式的创新带来机遇

以大数据、云计算等代表的现代信息技术飞速发展，已在经济社会各领域广泛应用，为市场监管模式的革新带来了前所未有的机遇。首先，大数据技术以其强大的数据整合、分析、判断、预测功能，为市场监管工作的高效化提供了新保障，运用大数据技术研究不同领域、不同规模、不同类型的企业运作状况，绘制市场监管与服务的需求曲线，筛选重点监管领域和监管对象，有利于提升服务和监管的科学性、准确性和有效性，为高效推进市场监管提供了有力保障；其次，大数据融合共享理念和总体思维，为市场监管者创新监管方式提供了新视角。运用大数据总体思维，建立政府部门间的公共数据库，各部门同步共享数据信息，极大地降低了政府交换信息的成本，同时也为消除部门之间的壁垒提供了可能，有利于增进部门之间的协同合作，形成监管合力；最后，大数据与各类载体深入融合，为公众参与市场监管提供了契机。随着各级工商、食药、质监或市场和质量监督管理局部门的官方网站、微博、微信的纷纷建立与推广，这些监管数据信息的及时公开为公众参与监督提供了最直接、最便捷的通道，促进了市场监管部门和群众在更宽领域、更深层次的良性互动，有利于动员社会力量，构建市场监管新格局。

（二）大数据对传统市场监管模式提出的挑战

随着互联网等新型市场领域的快速发展监管范围的不断增大、监管难度的不断提升、监管对象的日益复杂，传统的市场监管难以适应现代市场经济环境的要求，其手工经验式的监管手段落后，分散碎片式的监管力量薄弱，拉网运动式的监管效能低下。

第一，传统的手工经验式监管手段难以适应现代化、信息化的监管需求。随着商事登记制度的不断革新、准入门槛的不断降低以及互联网经济的不断发展，面对海量的商品、企业和规模日益庞大的网络商家，传统的人工经验式的监管方式已经无法适应现代化、信息化的监管需求。一方面是成本落差问题。传统的以人为主的市场监管方式，监管的边际成本不为零，而互联网环境下的电子商务市场的边际成本为零。也就是说随着电子商务市场的扩大，电子商务市场的成本几乎不变，而按传统方式的市场监管成本却不断增加。另一方面是力量落差问题，即有限的监管力量和海量的监管需求之间的不对称，依靠传统的人工监管，容易受制于监管力量和知识结构等因素的局限，监管数据的采集往往有限、监管数据难以实现动态更新，有时还难以获得与真实情况相符的监管数据。在访谈过程中，南沙市场和质量监督管理局特种设备安全监察处工作人员多次提到，在食品药品、医疗器械、特种设备等基层监管中仍然是依靠“人海”战术，即仅有的三四个人去现场检查数十数百家企业，而且受制于知识结构和专业技术的制约，更多的是形式化的走流程检查。

第二，碎片化的监管体制和监管力量无法适应新型网络市场的发展要求。经济社会的不断发展催生了许多新型经济模式，例如，物联网、“互联网+”等，这些新模式令不少传统产业面临变革，不少领域更是呈裂变式增长和变化。市场的高度分化导致行业之间的专业壁垒凸显，而市场监管领域也面临这样的挑战。如在食品药品监管、特种设备监管、电商监管之间专业鸿沟就明显存在。而在基层组建的大市场监管机构，能否统配好来自不同部门的人员力量及相关检验检测与执法资源，对基层市场的各相关环节进行有效监管，是目前基层大市场监管体制构建的一大困境。特别是目前网络监管方面就仍处于监管空白阶段，目前关于网络食品的监管力量和手段缺乏，政府对网络的监管处于被动状态。正如监管创新处（市场信用建设处）某工作人员透露，“网络食品的监管目前来说还是比较具有挑战性。互联网的变化太快了，政府的反应往往是落后的，在人力紧张、手段落后的情况下很难主动出击，还需在专业人员、监管手段、技术力量方面提高和探索。”

二、大数据背景下南沙自贸片区市场监管模式的创新实践

中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区（下文简称南沙自贸片区）于2015年4月21日正式挂牌，为加快自贸区建设，引进优质企业，南沙自贸片区不断推进证照分离、五证合一、一照一码、集群注册等商事登记改革举措，推出一口受理、多证联办等一系列便民服务，进一步让“宽进”的市场准入门槛大大降低，区内市场主体呈现“井喷式”增长。截至2016年12月底全区商事主体共60925户，挂牌后新区新增企业21225户。市场准入门槛的降低、不仅带来了监管对象和监管范围的扩大，同时也增加了市场监管的复杂性，后续监管难度增大，对市场监管部门已有的监管模式、体制、机制、手段等提出了新的挑战。在此背景下，南沙自贸片区在深化商事登记制度改革，降低准入门槛的同时，基于互联网大数据背景不断创新市场监管模式，构建以市场监管和企业信用信息公示平台为支撑，以信用为核心，以大数据为内核的协同监管、集群式监管、信用监管的多层次新型综合市场监管模式。

（一）基于信息技术创新商事登记模式

1.一口受理、多证联办

2015年，南沙市场和质量监督管理局在广州市率先建设统一的商事登记信息管理平台（简称一口受理系统），通过一口受理系统，实现区内23个许可审批部门以及与市级部门之间的信息共享、无缝衔接。如工商部门核发营业执照后，管理平台可以通过智能判断，自动将注册登记信息推送给相关许可审批部门，相关许可审批部门必须在2个工作日内认领并负责后续监管。针对企业办事难、跑部门、跑窗口的问题，推行“统一收件、内部流转、联合审批、限时办结、统一发证”的企业注册模式，实现企业登记的“一站式”多证联办。截至到2016年8月，南沙区深化“一口受理”平台“多证联办”举措，实现了市场监管、国税、地税、公安、发改、人社、公积金中心等部门的《营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证（国税、地税）》、《社会保险登记证》、《外商投资企业备案证明》、《开户许可证》、《住房公积金单位登记开户表》等证照及公章、财务章、报检专用章等“十三证三章”的联办。在“一口受理”窗口，除《食品经营许可证》、《企业投资项目备案证》、《开户许可证》外，其他证照申请人仅需往返政务中心2次，最快1个工作日（24小时）内可领取，简化了约37份申请材料、节省了约32个工作日，减少了办事往返20余次，成为国内联办证件数量最多、速度最快的地区。

图1 十三证三章

2.全业务、全流程网上办理

2017年初南沙初步搭建起商事登记的全流程网上办理平台——“商事登记e点通”，通过“网上申请、线上预审、线下快办”，提供咨询、导办、办理等一站式全程服务，满足全流程网上办理、无纸化登记等改革信息化支撑需求。“商事登记e点通”与网上办事大厅“一口受理系统”、南沙综合政务服务信息平台、企业专属网页、市场监管和企业信用信息平台、市工商局登记注册业务系统对接，实现互联互通，统一身份认证，按需共享数据，做到“单点登录、全网通办”。申请人可选择“商事登记e点通”快速办理营业执照，或选择通过“一口受理”系统享受“多证联办”服务，系统间双向推送数据信息，共享复用申请资料。企业可以在最短时间办齐开业必需的“五证合一、一照一码”营业执照（含原营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证）。南沙市场和质量监督管理局致力于依托“商事登记e点通”进一步实现“互联网+”与企业工商登记的交融，实行营业执照网上申请、网上受理、网上审核、网上发照和网上公示的全流程网上办理，逐步将全流程网上办理拓展至企业变更、注销登记等全业务类型，实现全程电子化登记，进一步提升审批服务效率。最后是利用“商事登记e点通”门户网站，整合市场监管和企业信用信息平台、12345政府服务热线平台、企业专属网页等资源，畅通企业反映问题渠道，及时转办督办回应企业诉求，实现政府与企业需求无缝对接。

图2 商事登记e点通系统架构图

3.银行网点无偿代办商事登记业务

南沙市场和质量监督管理局率先试点工商登记注册窗口与银行网点一体化改革，于2015年9月23日，与首批参与改革试点的工商银行南沙自贸区分行、建设银行广东自贸区分行、农业银行南沙自贸区分行、中国银行广州南沙支行、广州农商银行南沙支行、浦发银行南沙自贸区支行等6家机构签订战略合作框架协议，约定在商事登记代办、企业信用惩戒、企业金融服务等方面加强合作。2015年10月8日起，相关银行网点正式推出商事登记无偿代办服务，在银行网点推出全国首创的企业“创业运营必需品”（营业执照、企业印章、银行基本户）一条龙联办服务。申请人自主选择合作银行就近网点填写设立企业申请表和提交纸质材料，银行负责代收材料，利用“广州工商红盾网网登平台”将材料提交登记机关在线审核，审核通过后将材料送至登记机关并代领取营业执照，申请人在代办银行网点领取营业执照并自主选择办理银行基本户。据统计，开通首月有80家企业通过银行无偿代办领取了营业执照，占同期全区新设企业数的15.7%，目前，银行无偿代办约占同期新设企业数的1/。

（二）通过信息交互增进协同监管合力

南沙率先运用“互联网+监管”的思维建立了市场监管和企业信用信息公示平台，以“一个平台管全程”为指导思想，建立统一的市场监管信息共享平台，完善协同联动机制，该平台实现与省市两级市场监管信息平台、市区电子纪检监察平台、市工商商事登记业务全程电子化系统、区业务部门、镇（街）社区信息系统等对接，目前平台已涵盖45家部门共计109个主题数据、106万多条企业注册、信用、处罚信息，涉及5.4万户市场主体，通过将政府各部门、公用事业单位的各类企业信息归集到同一企业名下，有效解决各部门、单位间企业监管、信用信息分散化、碎片化的问题，实现了信息共享、监管协同、执法联动和服务大众四大功能，为各部门、单位实现对企业的精确动态监管、联勤联动、失信联合惩戒等提供了支撑保障。

图3 市场监管和企业信用信息系统总体架构图

在与其他部门的协同监管合作上，南沙市场和质量监督管理局和南沙海关、检验检疫建立了跨部门事中事后监管协作机制，旨在依托自贸区市场监管和企业信用信息公示平台，通过“一套标准”，即制定信息互换清单，以企业统一社会信用代码对互换的信息进行联合整合，建立平台数据“一套标准”，实施信息互换，建立“两项制度”，即守信联合激励制度和失信联合惩戒制度，推进监管互认，建立以“线索核查、执法信息抄告、日常网格化监管、重大事项联合行动、执法证据材料共享利用”五项机制为核心的执法互助体系，将口岸“信息互换，监管互认，执法互助”的“三互”理念融入到属地企业的事中与事后监管体系，开创了关地合作监管的新模式。合作机制建立后，海关可以依托平台信息开展数据挖掘，检索平台上各市场监管部门的执法、处罚等信息，作为海关开展企业巡查和稽核查、信用等级评定等事中事后监管的重要依据，有效提高执法效率。如：工商部门对某海关注册企业进行处罚并在平台共享信息，海关通过信息检索将企业列入异常名录，利用该监管执法信息对企业进行通关锁定，同步开展后续巡查，达到规范管理的效果。截至2016年11月10日，通过市场监管和企业信用信息公示平台，双方已完成3宗案件线索、证据的核查和联动执法，如核对报关单信息真实性等，其中海关协助南沙市场和质量监督管理局办理2宗，南沙市场和质量监督管理局协助海关办理1宗。

另外该平台还具备“协同监管——网格管理”功能模块，由地方现有各类协管员负责核查网格内市场主体基本情况，发现和反馈违法违规线索，按规定时限接收、核查、反馈信息。海关可利用各协管员向平台报送的日常巡查及事件处置信息，针对性开展监管执法，市场监管部门亦可以将事中事后监管的触角衍生至区、镇街、村（社区）等“网格”，形成各司其职、分工合作、协同联动的市场监管体系。

（三）借助商务秘书强化集群监管效力

2015年2月，南沙自贸片区推出放宽注册企业场所登记条件限制的集群注册（即虚拟地址注册企业）改革。从自贸区挂牌至2016年10月27日，已有14254家企业成功申请了使用集群注册地址，占南沙自贸片区企业数量的50%，这一做法有效降低了准入门槛和成本，激发了投资创业的热情，但是集群注册企业也出现了未按时申报企业年度报告、没有纳税记录、监管部门找不到企业等问题，加大了监管难度。为了进一步规范集群注册企业管理，南沙借鉴香港、东莞、深圳、长沙等地的改革实践经验，不断完善和创新企业集群监管模式。

第一，设立商务秘书公司，建立商务秘书制度。商务秘书公司即为集群注册企业提供住所托管，代理办理集群注册企业登记变更，代理收发集群注册企业的公函文书、信函、邮件、住所联络及其他商务代理服务。南沙以广州南沙投资咨询公司为试点培育商务秘书公司，规范集群注册企业准入和管理，以跨境电商、平行进口汽车等行业和领域为试点，整合产品质量、商标、合同、消费维权等监管要求，建立行业自律失信惩戒和退市机制，实现通过管好商务秘书公司、市场开办者来规范一批企业。其中广州南沙投资咨询有限公司（区属国有企业）作为自贸区免费虚拟地址的出租、管理方，对各镇街招商的企业独立编号，发放租赁合同用于工商注册登记，一年内供企业免费使用。接下来南沙着力将目前仅有广州南沙投资咨询公司提供地址托管服务的模式，逐步扩大到由第三方市场机构，如商务秘书公司、会计师事务所、律师事务所、创新创业载体运营企业等开展商务秘书服务，扩大集群监管范围，规范市场运营。

第二，将商务秘书公司与集群注册企业纳入事中事后监管体系，建立主管部门与集群注册商务秘书公司、集群注册企业的沟通联系机制。首先，明确商务秘书公司的职责义务，指导托管企业建立集群注册企业信息档案管理制度和信息核实制度，加强托管的标准化和规范化管理，鼓励集群注册商务秘书公司建立专门用于商务秘书服务的门户网站，对申请集群注册地址的企业相关信息进行在线认证，向监管部门提供符合要求的数据信息，并协助监管部门督促集群注册企业按时提交年度报告、公示企业信息、及时办理税务申报等等；其次，规定集群注册企业准入负面清单，指引集群注册企业市场准入，规范管理，对生产加工、餐饮、旅业、娱乐服务、危险化学品、融资性担保等行业企业禁止登记为集群注册企业以防范监管风险；最后在集群注册企业的强制监管方面，连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报的集群注册企业，由市场监管部门、税务部门进行清理，包括督促补报年度报告、纳税申报、变更企业登记事项、吊销营业执照等。至于集群注册企业提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，登记机关及其他相关行政管理部门可以撤销其集群注册企业资格，纳入信用管理，并依法进行处罚。

（四）依托信用平台构筑信用监管体制

1.推进企业信息公示、公示信息抽查和商事主体年报工作，强化市场主体信用监管

依法在广州市商事主体信息公示平台汇集和公示全区市场主体的信息，包括注册登记备案、许可审批、动产抵押、股权出质、行政处罚和获得荣誉等内容，接受公众对企业信用信息的查询和监督。在企业公示信息抽查方面，2015年，南沙市场和质量监督管理局对广东省工商行政管理局随机抽取的946家企业开展了企业公示即时信息、出资信息的实地核查，对已发现的实地查无、年报信息隐瞒真实情况或弄虚作假的72家违规企业载入经营异常名录处理；在开展商事主体年报方面，在2014年广州市试点取消年检验照、试行企业年报制度的基础上，南沙市场监管于2015年已将年报覆盖范围扩展至包括个体工商户、农民专业合作社等商事主体，并实行自主申报，同时采取上门指导、电话通知、短信提示、一对一讲解等方式，加强行政指导，对发现的地址变更、电话更新、许可证到期等问题一并责令改正，有效增强了企业的信用意识。2016年南沙辖区企业需年报企业16598户，完成申报14677户，企业年报率达88.43%。

2.实行企业信用分类监管，将双随机与信用分类监管相结合，提升信用监管效力

一方面，南沙市场和质量监督管理局积极开展企业信用分类监管工作，立足工商行政管理、食品药品监督管理、标准化、计量、质量和特种设备安全监察职能，建立完善企业信用监管指标体系，涵盖市场准入、经营行为和市场退出三方面的信用指标，同时将其他部门提供的反映企业信用状况的指标作为参照，将全区5.4万户市场主体分为四个信用等级，实行分类监管，其中：A类是守信主体，具有“绿色通道”，除专项检查和举报外，免于日常检查；B类属于警示主体，在办理登记时必须重点审查；C类属于失信主体，在办理登记时重点审查并依法限制，加强日常检查；D类是严重失信主体，需依法吊销营业执照，对负有责任的法定代表人予以登记限制。同时，积极向各监管部门归集其他监管对象的信用等级评定结果，综合考量企业经营情况，相关部门采取积极措施，加大对违法失信企业的惩戒力度。另一方面将双随机与信用等级监管相结合，提高监管针对性、精准性。南沙市场和质量监督管理局通过制定监督检查事项清单和监督检查对象清单两清单，依托市场监管和企业信用信息平台，开发涵盖工商、质监、食药的监督检查事项清单的移动监管执法APP，建立了工商、质监、食药监三条线口的跨领域双随机综合监管机制。南沙致力于将双随机与风险管理和信用等级监管相结合，依据企业的信用等级合理确定随机抽查的比例和频次，对监管、信用记录良好企业降低抽查比例，减少抽查频次，对问题多发、失信企业增加抽查比例和抽查频次，以提高监管针对性、精准性。

3.注重信用信息的归集，完善经营异常名录、黑名单管理制度

在信用信息归集方面，南沙依托市场监管和企业信用信息公示平台连通了45个部门、镇街，归集整合109万余条监管和信用信息，涉及5.4万户市场主体，通过将政府各部门、公用事业单位的各类企业信息归集到同一企业名下，为各部门、单位实现对企业的精确动态监管、联勤联动、失信联合惩戒等提供支撑保障。在加强涉企信息归集的基础上，完善经营异常名录、黑名单等管理制度，对于未按时公示年度报告及有关企业信息、公示企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假的企业以及实地查无、失联企业将被列入经营异常目录，并依托市场监管和企业信用信息平台，建立跨部门实时联动响应机制，对经营异常名录、严重违法失信企业名单、失信被执行人名单等记录的失信主体依法予以联合限制或禁入，实现“一网可查、一网可管、一网可控”。截止2016年，南沙市场和质量监督管理局已将31家被吊销执照的企业法定代表人录入全国工商系统黑名单库，3年内禁止以上名单人员担任新企业的法定代表人，通过开展集群注册企业专项检查行动，将2358户市场主体载入经营异常名录并公示。

三、大数据背景下南沙自贸片区市场监管模式的审视

尽管南沙在创新市场监管模式方面形成了自己独特的实践经验，但总体上仍处在起步阶段，还存在着诸多不足以及亟待完善的地方，具体如下：

（一）大数据监管落地困难，数据监管效能不高

一是数据的难、假、空，难以为信息化监管提供基础数据支撑。首先，由于基层人手短缺、监管对象庞大，以及基层对大数据的监管模式和理念还没有很好地适应，对数据的重视不足，由此导致虚报数据的问题时常存在。这些含有造假的数据与国家治理、法治建设、经济发展等的实际情况严重脱节，容易导致信息失真，无法为后续的监管提供有效、精准的数据作为支撑，使得大数据监管所带来的成效大打折扣。在调研中，南沙市场和质量监督管理局的工作人员普遍反映很难从市场监管所那边要到数据，就算要到数据也存在信息不及时、不准确的问题；其次，市场经营的特殊或现实因素增加了数据收集的难度，进而影响到数据的准确度。如餐饮企业的动态性太强，特别是一些店铺经常关闭或者季节性开门的情况，对信息的准确把握很难；最后，企业的配合度也大大影响了数据采集的有效性。比如食品生产安全监督管理处工作人员指出：食品、农产品溯源系统要求企业从原料、生产、运输到最后的消费终端各个环节的数据都要录入相关系统，企业需要安装相关软件，还要专门去参加培训，找第三方机构维护系统，然后企业还要指定一个人天天录数据，企业被迫增加了额外的工作量，对于一些大企业来说，生产流程、原料都比较繁多，要是把所有的原料录入到溯源系统里面，工作量巨大，而对于小型企业来说没有多余的人力和精力去做，而且也涉及到商业秘密的问题，因此普遍来说，企业的配合程度较低，有抵触情绪，因此想实现这种全过程的追溯，在落实上有很多困难。

二是现有队伍的知识结构、专业技能满足不了大数据智能化监管的需求。质量监督管理处工作人员提到：互联网、大数据方面的创新，国家、省局、市局层面想的比较超前，但是还没有真正落到基层，落到实处。比如南沙片区移动执法平台的推行，移动执法平台设计的本意是为了通过在线平台和统一的程序格式，录入检查信息，实现移动执法。但是市场监管所在执法过程中基本上没有使用过那个机器。现在局里面要求市场监管所上报移动执法的次数，市场监管所报上来的次数很少，或者每次报上来的数据都一样，所以移动执法平台的使用效果可见一斑。这个可能与缺乏培训，还有市场监管所人手有限、任务繁多有关，还有一个重要原因是工商、食药、质监“三合一”改革后，市场监管所汇集了工商、食药、质监的职责，相应的业务支持不到位，导致市场监管所检查不到实质内容，对他们一线工作来说，构成压力，即使他们想做好也做不好。

（二）系统林立信息不畅，监管合力受限

大数据的种类多样，类型繁多，主要的数据来源于各级政府部门及其网站，然而受管理体制等影响，不同部门在建设信息系统时，缺乏顶层设计和整体战略，数据标准不一致，导致不同部门的信息系统之间难以兼容，形成了数据的“孤岛效应”，阻碍了数据信息流通，影响了部门数据的共享与利用。比如南沙的食品药品投诉举报信息分散在多个系统：省、市、区的12331系统、12345系统、云信访系统、网格化系统，由于各个系统的数据标准、办理时限及要求不一致，致使投诉举报的信息目前仍需要依靠人工在不同系统之间进行导出、录入数据，不仅浪费人力资源，而且与大数据技术的高效便捷的预期目标相悖。

由于市场监管体制分分合合的多次改革，不同领域的监管平台都存在系统重复建设、新旧系统的板块和数据无法衔接、信息更新不及时不准确等问题。食品流通安全监督管理处有位工作人员说：“比如食品生产原先由质监负责，质监有自己的系统、采集数据的架构和数据库。在机构改革后，又把食品生产、流通全部划给食药局，食药局又不可能用回质监或者原来工商的系统，就自己开发了一个系统。由于系统板块设计、数据标准、格式不兼容的问题，食药局就没办法导入、使用工商跟质监的食品相关的数据，所以食药局就从建这个新系统的时候开始采集相关数据，而之前的旧数据没有办法汇聚，所以目前的系统就只能查到改革后的数据，之前的数据就没有囊括。”另一位食品生产安全监督管理处工作人员在介绍食品生产的追溯系统重复建设的问题时提到：“省局有一个追溯平台系统，市局也有一个追溯平台系统，区用的是市局的系统。由于从市局下来的数据经常没有及时更新，所以现在市场监管工作有时候是不能依赖系统的，只能靠以前的一些原有的手工记录，如自己以前建的企业信息表，但是也有个别没有更新或不准确的，也没办法去核实，因为所里面，由于辖区内企业数量的不同，对于一些企业数量比较多的街镇，更难以掌握。”

目前南沙区市场监管和企业信用信息公示平台上，相关信息数据均未能实现有效的协调管理和共享，一些部门的监管理念和监管数据处于条块割裂、封闭的状态，仍然存在一定的“信息孤岛”问题，直接影响了部门间信息共享和协同监管，增加了社会成本，降低了行政效能。以南沙自贸片区市场和质量监督管理局与海关之间的协同监管为例：南沙自贸区优越的地理位置、优厚的政策促进对外贸易飞速发展，货物进出口总额不断攀升、跨境电商的发展，海关掌握了商品入境的初始数据，这些数据对后续市场监管工作具有重要指导意义，但是南沙市场和质量监督管理局对于海关数据的利用还是依赖于海关的打包传递，没有实现与海关数据的实时对接更新，对于海关数据的获得没有掌握主动权。另外在审批与监管的协同方面，也存在信息沟通不畅、不及时的问题，各个流程之间的衔接尚未理顺，各个部门间的协同合作还有待加强。目前在食品生产、流通及餐饮类企业的审批许可已归集到审批处，原食品生产处、流通处、餐饮处的职责向事中事后监管转变，转为负责各自环节的证后监管。但食品流通安全监督管理处某位知情人士透露：“审批处在发证后，有时并没有把相关的企业信息反馈给其他部门。如果审批处没有把企业注册、许可信息反馈给相关部门，那么这些监管部门又如何对这些企业进行证后监管呢？”因此各个环节在形式上虽然已经相互剥离，但是也要加强各个环节的业务流程衔接，促进部门之间的协同合作。

（三）风险预警有待深入挖掘、信息化应用有待强化

南沙在风险预警方面主要存在以下几个问题：一是对数据完整性（特别是过程数据）、核心数据的高要求无法满足。风险预警需要对大量的数据信息进行综合分析，但是自贸片区成立时间短、前期对数据采集不够重视、系统之间对接困难、数据开放程度不高等因素的影响，致使缺乏系统的、完整的数据支撑风险研判；再者是对核心数据的界定标准不一，数据的公开程度具有随意性和保护性，依托现有的碎片化的数据很难进行统计分析，从而得出一个可供风险预警实施的参考标准。二是落后的设备、技术引进风险制约了预警的工作。南沙市场和质量监督管理局办公室电脑设备的采购主要是为了满足日常的办公需要，因此对内部实现对数据的统计、分析缺乏相应的性能、服务器的支撑。再加之外部环境的不确定性，不熟悉引进的技术项目，以及项目本身的难度及复杂性，专业技术人员能力的局限性，导致通过技术引进项目的作用难以达到预期监管效果。

此外，对信息的挖掘力度与利用程度不高，系统信息主要停留在查询统计等低水平应用上，难以发挥信息的综合、分析、研判、预警等功能，为市场监管提供决策服务的水平仍比较低。特别是基层市场监管受制于传统的监管理念、专业人才缺乏等因素，还不能很好地将数据监管、信息监管等新型监管方式应用到日常监管与执法过程中，制约着信息化建设向纵深发展。

（四）外部信息交互不足、社会力量参与有限

市场监管应该是一个社会监管的整体系统，需要公众、电商平台、监管对象等多方参与，才能达到最佳效果。受传统市场监管理念和模式的影响和路径依赖，南沙自贸片区目前市场监管模式还是过多关注政府对市场的监管力度，而对市场监管中外部力量的参与重视不足。

在公众参与方面，以食品监管工作为例，南沙市场和质量监督管理局目前的监管工作缺乏公众力量的参与，原因主要为：一是食品安全专业性强，公众参与门槛高。食品种类繁多，添加物更是不计其数，仅凭肉眼或简单比较试验无法知悉、辨别是否有问题。除“三无”、超过保质期食品等具有明显外部特征外，其他问题食品需要具备较强的专业知识甚至经具备资质的检验机构检测才能发现，公众难以涉足。二是信息举报渠道虽多但不明晰，责任分工不明确。作为履行食品监管职责的各职能部门，均要求对外公布举报电话等联系方式，为公众参与食品安全监管提供了更多的信息渠道，但在实际情况中，还存在部门具体职责不清、分工不明确、食品种类繁多、环节界限模糊等问题。三是在社会组织参与方面，由于南沙产业规模、结构等因素的制约，南沙目前还未形成某个行业、某个领域的专门的行业协会或社会组织，市场监管仍然是政府一家独大、一家独唱的局面，而行业协会的力量相当薄弱甚至可以说微乎其微。

四、大数据背景下南沙自贸片区市场监管模式的优化路径

（一）夯实法治基础，强化大数据法律体系建设

相较于一些发达国家，我国政府对大数据的应用相对较晚，虽然大数据应用已受到各级政府的重视，但与之相关的制度建设还很不完善。目前，国内仍然缺乏专属的法律法规来规定大数据的应用方式和应用范围，数据的开放共享没有具体的法规指导，开放的内容、程度、标准、对象、时效等急需考虑的问题没有得到关注。没有制度的支持，就难以形成对大数据的统一规划部署、统一的数据配置格式以及统一的信息交换系统等，必将导致我国各级政府区域之间、部门之间，以及许多政府部门内部之间依然存在许多数据和信息的壁垒，难以实现信息的互联互通与共享，不仅致使数据资源浪费，有效利用率低，而且容易衍生出政务工作的各自为政、交叉重叠、程序混乱等问题，陷入管理困境。

因此，打开大数据在市场监管应用的第一道门便是强化大数据法律体系建设，首先，结合《政府信息公开条例》等法规，根据大数据自身的特点和特定区域的政府制定相关法规条例，为数据的收集、分析到投入使用提供法律支撑和法治环境，确保大数据本身的合法性。其次，要解决政府数据信息公开共享问题，也必须要有法律制度和一系列政策作为支撑，透过法律的框架，确立各个层级部门的信息使用权限和职责，规定哪些信息政府必须公开，哪些信息需依申请而公开，哪些信息涉及到国家安全而不能公开，构建好信息公开共享的良好机制，不仅可以规范政府的信息公开程序，正确引导公民参与其中，也可以加强政府部门之间的数据信息交流合作，打破各自为政的保护主义和条块分割的信息分离状态，促进数据在政府各部门之间的流转，进而提升政府的工作效率。最后，大数据的应用所涉及到的安全风险问题也是我们不得不提高警惕的地方，从一开始，就要运用法律措施建立好数据安全保障体系，树立好信息保护的“防火墙”，对大数据的平台建设、数据监管、开放共享建立安全防范措施，对大数据涉及到的电子商务、政府信息、个人隐私建立相应的保护机制[13]（P89）。

（二）健全信用惩戒，营造大数据信用监管环境

2014年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确指出加快社会信用体系建设是完善社会主义市场经济体制、加强社会治理和创新治理模式的重要手段。在市场监管领域，各地以信用为核心，积极开展对信用监管体系建设的实践探索，而目前的信用监管大多是一种温和柔性的监管，守信激励机制不健全、失信惩戒机制也较薄弱，导致失信成本过低，监管威慑力明显不足。因此，必须以法治为抓手，健全信用惩戒，完善重点以奖惩制度为核心的社会信用体系，凸显信用监管的激励、惩戒功能，将信用监管贯穿于市场主体的整个生命线。一方面是加强对守信主体的奖励和激励，鼓励企业守信积分制，考虑在市场监管和服务的过程中，给予诚实守信者程序简化、优先办理等“绿色通道”。另一方面更为重要的是加强对失信主体的约束和惩戒，实行企业失信减分制，并通过建立一套严管的制度为强化信用监管效用予以保障，提高失信成本，强化行政惩戒、推动社会联动响应，必要的时候启动刑事处罚。

具体而言，在行政惩戒方面，建立跨部门、跨地区联合的信用奖惩机制。通过信用信息交换共享，实现奖惩联动，对严重违法失信主体实行市场限制或禁入制度，推动建立部门间联动响应机制，形成“一处违法、处处受限”的格局。另外结合失信信息披露制度，形成社会性约束和惩戒，使失信者受到行业性约束和惩戒，同时发挥群众评议讨论、批评报道等方式的作用，通过社情民意和道德舆论的社会震慑力，约束社会成员的失信行为。比如可以借鉴香港的点名与谴责机制。香港市场监管部门秉承“零容忍”监管理念，对于违法行为不重的市场主体采用罚款和检控等手段予以处罚。而对于严重的违法行为则采用点名与谴责机制，将违法市场主体从市场中剔除。其中香港消费者委员会的点名与谴责机制是一项非常严肃的机制。消费者委员会对于市场主体违法经营、严重损害消费者的行为，以公众的投诉举报为基础，查证属实，做出严格惩罚，并要求违法市场主体签署守法承诺书。如果违法市场主体违反承诺书要求，就会通过点名与谴责机制，以新闻发布会的形式，通过电视、报纸等新闻媒体对违法市场主体进行点名和谴责，并取消违法市场主体的经营资格。这种点名与谴责机制，秉承“零容忍”的监管理念，对市场主体的惩戒作用与震慑作用明显。2015年，香港消费者委员会对7家药店的点名与谴责行动，对市场主体的经营行为规范作用明显。最后必要的时候可以适当考虑刑事处罚，加大对失信违法行为的刑事震慑。如新加坡将食品安全罪置于危害公共卫生和安全罪中并适用刑法规范，在市场监管行为中，无论是对监管从业人员，还是市场主体的违法行为都有严格的处罚规定，食品行业的生产者、经营者之外，食品行业从业人员、动物饲料的提供者、食品运输人都可能构成食品安全犯罪；新加坡食品安全罪名也繁多，如“持有不安全食品”能构成食品安全犯罪。食品安全刑法包括罚款、监禁和吊销营业牌照，如“销售掺假食品或饮料罪”和“销售有毒的食品或饮料罪”两项罪名的量刑均为6个月以下有期徒刑，或分别处罚500新元及1000新元，或两罚并处。

（三）培育多元主体，开拓社会共治格局

依靠大数据信息技术的支撑，社会治理系统将具备集约性、互动性、公开透明、多途径和资源共享等优势，彻底改变了传统政府管理的黑箱，为民众、社会组织等社会主体还有市场主体的参与提供了便捷的途径。大数据时代为数据在各个主体之间的归集共享提供了可能并且日益成为现实，因此利用大数据技术，基于社会治理的综合性社会化进程，实现从行政监管到社会共治的转变，构建“从业者、监管者、消费者、社会组织”等各个主体共同参与的市场监管社会共治新格局成为目前以及未来市场监管发展的必然趋势。

首先必须要协调定位市场监管各个主体间的责任关系。传统的市场监管模式中，市场监管关系被简化为政府与企业的关系，并且把政府与企业的关系定格为“管”与“被管”的对立关系，从而忽视和弱化了其它相关主体的存在及作用。而在大数据时代，构建市场监管社会共治模式中，必须充分发挥相关主体包括政府、企业、消费者、社会组织、媒体等作用，从而把市场监管的“对立关系”调整为利益“共赢”关系[14]（P109）。其一培育尽责的监督管理者，由于市场监管的公共性和国情，目前社会共治的主导者仍是政府，监管者更是政府本身，有责任对其他参与社会治理的主体进行规范、引导及鼓励。其二培育经营者的自律精神，落实“企业是第一责任人”的主体责任，以实施公示制度为契机，加快推进社会信用体系的构架，引导行业建章立制，规范企业经营行为。其三是培育理性的消费者，消费者作为重要的市场力量之一，可以通过自身的选择行为影响市场，从而影响企业的生产行为。以媒体和消费者发挥舆论监督作用，由专家和科研机构提供技术支持，通过社会共治促进市场监管。还可以通过数据公开、信息公示等手段实现信息交互，为企业、公众及媒体了解行政许可、行政处罚等相关信息提供便利，加强公众与政府的互动，增加公众开发利用数据的各种可能。其四是培育成熟的社会组织，随着市场化改革的深入发展，价值多元化趋势的日益强化，社会组织在促进社会治理方便的作用日益凸显，政府已不再需要包揽一切社会事务，也不可能满足社会成员所有诉求，因此，许多事务可以外包给社会组织去处理，并通过社会组织促进公民参与。在新形势下，有必要扶持社会组织的成长，并赋予社会组织更多的信任和空间。

总之，大数据带来的不仅是一场技术变革，更是一场社会治理的变革，这种变革伴随并呼唤着社会治理体系和公共服务领域的创新。传统市场监管模式在大数据面前存在单兵作战、效率低下、被动响应等诸多问题，越来越难以适应大数据时代对市场监管、社会治理的需要。目前市场监管创新中的协同监管、风险监管、集群监管、信用监管、共治监管模式有助于弥补传统市场监管模式中的弊端，以信用为核心的市场主体信用管理也将成为大数据时代市场监管创新的一个重要途径，未来市场监管体系建设将朝着精细化、协同化、共治化、预见型方向发展。大数据在市场监管创新实践中的应用可以理解为大数据技术与政府对市场监管的有机结合，但其本质上也是政府治理转型的问题。技术决定论相信技术发展的内在逻辑会导致理想的制度变迁，大数据技术是组织变化的催化剂，也是组织制度变革的赋能者。但技术不能决定它自己的发展历程，由于官僚组织和政治制度结构的根深蒂固，大数据技术应用带来效率增长的同时也会给政府机构带来资源方面（如预算和人事）的损失，技术进步逻辑与官僚政治逻辑相互冲突，大数据的应用受到认知文化、组织结构和制度环境的制约。[15]（P3-30）在市场监管创新实践中，大数据发挥作用的重点在于克服行政体制的弊端，并不是如何构建政府挖掘和驾驭数据的技术能力，因此我们需要对大数据技术和认知文化、组织结构、制度环境之间相互渗透的关系进行重新思考，才能更好地理解大数据在市场监管创新实践中发挥作用的内在机理和逻辑。

[注 释]

①笔者自2016年9月20日、22日、28日分三次对南沙市场监管局17个内设机构和执法大队、12315中心的相关工作人员进行了个别深度访谈，受访者共计24名，包括标准化监督管理处、企业监督管理处（外商投资企业管理处、个体私营经济管理处）、商标广告管理处、公平交易监督管理处（网络交易监督管理处）、质量监督管理处（认证监督管理处）、食品生产安全监督管理处、食品流通安全监督管理处、食品餐饮安全监督管理处、特种设备安全监察处、应急管理处（食品安全协调处）、计量监督管理处、审批管理处（登记注册处、外商投资企业注册处）、药品医疗器械安全监督管理处（保健食品化妆品安全监督管理处）、执法大队12315中心各1名工作人员，政策法规处3名工作人员、市场规范管理处（合同规范管理处）2名工作人员，消费者权益保护处2名工作人员，监管创新处（市场信用建设处）2名工作人员。

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