农地“三权分置”制度演进与变迁优化

2018-01-25李光德

江汉论坛 2018年11期

李光德

摘要：农地产权是指以农地所有权为基础，以农地使用权为核心的多种土地权利组成的权利束，它主要包括农地所有权、农地收益权、农地使用权、农地处分权等权利。中国农地从“两权分离”到“三权分置”是农地产权制度变迁的又一创新，在“三权分置”制度下，农地产权呈现不断明晰的状态。我国农地“三权分置”制度改革是农村集体土地领域产权变迁的“帕累托改进”，但不是最优。它并不意味农地产权领域的所有问题都已解决，相反，这一制度还需要在变迁中得到进一步地落实、明确和优化，从而探索出一条低成本、高效益、可持续的发展道路。

关键词：农地产权;三权分置;产权明晰;变迁优化

与我国在改革开放初期推行的家庭联产承包责任制的“两权分离”制度相比，目前对农地进行的“三权分置”制度改革是中国农地产权变迁的又一突破和创新之举。中国农地“三权分置”的制度变革，使中国农地产权呈现不断明晰的改进状态，深入阐述“三权分置”体制改革下中国农地的产权关系，对于促进农地产权制度的变迁优化，推动农村市场经济的快速发展，实现中国农地资源的高效配置具有重要意义。

一、农地“三权分置”的制度演进

2013年11月15日，我国政府颁布了《中共中央关于全面深化改革若干问题的重大决定》的文件，该文件的颁布标志我国对农村土地实施“三权分置”的改革拉开了序幕。文件虽然没有正式、明确提出“三权分置”制度改革的主张，但对三种权利进行了界定和区分，对承包权和经营权这两束权利进行了剥离和赋权。“承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权”①。这是我国对农村土地实行“三权分置”改革的发起阶段。

2013 年12月23日，我国政府发布了《中央农村工作会议上的讲话》的重要文件，文件明确指出了中国农地“三权分置”制度变革的创新性质。接着中央颁发了2014年1号文件，1号文件明确提出了我国对农地要进行“三权分置”的制度改革主张及其基本内涵。为了促进农地经营权的有效有序流转，加快推进农业的规模化经营，有力释放农业生产的规模效应，不断提高农业劳动生产效率，中央于2014年4月16日颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的重要文件，进一步明晰了我国“三权分置”的改革思路、实施步骤和推进路径。后续的改革措施还要求在法律上对“三权分置”改革内容进行明确界定和表达。上述文件的出台标志着农地“三权分置”制度改革进入明确的确认阶段。

为了促进农村经济的持续、快速、健康发展，不断解决阻碍农村发展的难题，客观上需要加快推进农村改革步伐，寻求农村发展新的突破点，为此，中央于2015年11月颁布了《深化农村改革综合性实施方案》，从“三权分置”改革的基本内容、改革的发展方向、改革后经营权的流转、如何实现改革后农业的规模化经营以及改革后进城农民的财产权保护等问题进行了全面的阐述。由于该文件对“三权分置”制度改革进行了诸多创新性的规定，因而成为指导中国农地“三权分置”改革的政策依据。而2016年中央1号文件再次明确了“三权分置”改革的基本方向。这些文件的出台标志着我国对农地“三权分置”制度改革进入继续巩固阶段。

根据我国农村实情，中央于2016年10月30日发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对我国农地“三权分置”改革的指导思想、实施原则特别是如何形成“三权分置”改革的良好格局等问题进行了深入的阐述和全面的规定。文件要求各地区各部门根据自己的实际情况加以落实和执行，因而成为我国首部针对农地“三权分置”改革的政策实施文件。接着，中央颁发了2017年1号文件，再次提出要落实农地“三权分置”改革实施办法，这标志着农地“三权分置”改革进入全面的贯彻落实阶段。

二、農地“三权分置”制度下的产权界定明晰

由于产权变迁日趋清晰，“三权分置”制度改革既解除了土地对农民个体的制约，又使土地经营摆脱了成员的身份性束缚，从而有效实现了农地资源市场化配置的初衷。

1. “三权分置”有效破解农地集体产权虚置难题

无论是1982年颁布的《宪法》，还是2007颁布的《物权法》，对农民土地集体所有的界定都带有“三级所有”的烙印，这使得看似明晰的农地所有权在现实中仍然空虚缺位②。在农地“两权分离”体制下，农民集体所有权几乎丧失了私法上的意义，由于农民土地排他性的所有权、处分权、收入权虚弱，导致地方政府、农村集体和农民等权利主体对土地增值收益即公共利益产生激烈争夺的“产权冲突”，农民土地权益由此被严重侵蚀③。在农地“三权分置”体制下，农民集体所有权变成了份额所有权，这里的农民集体成员是既定的、明确的，每个成员占有土地的份额也是既定的、明确的，因而农民集体所有就变成了一种特殊的共同所有制：具有成员资格的农民成为集体共同所有的成员，这些成员按照固定的份额享有所有权，农民集体所有由此成为可以适用物权法共有规则的所有权。

作为一种共有形态，农民集体所有权具有两个特性：一是集体所有权具有不可分性。农民集体所有仍然是为集体利益而存在的所有权，但集体所有正在回归到成员集体财产私权的权利属性，成员享有按份额取酬的所有权。按份额索取权利不影响所有权的完整性，不解除集体成员的共有关系，也不享有分配土地资源的权利。换句话说，农民集体所有权是一种不可分割的份额所有权，农民按份额的多少获取或转让权利，但不能按份额的多少分割土地的所有权或土地资源。二是集体所有权具有不可让与性。集体所有权既然共有，那么，这种所有权就不能处分，也不能转让，但可以处分土地的使用权、占有权和收益权。当承包农户出让自己土地的使用权时，占有权和收益权也就归他方所有。取得经营权的一方在对农地进行使用时，就获得经营收益，而承包农户获取使用权的转让租金，农民集体保持对土地的所有权关系长久不变。由于我国农地集体所有就是“集体成员在对集体土地不可分割的共同所有的基础上实现成员个体的利益”④，并且农地集体所有从来就和私有财产权相衔接，因而，我国集体土地所有权回归到集体私权。在这种情况下，如果出现“产权冲突”，妨碍成员集体获取份额所有权，成员个体不能按份额取酬，农民集体所有权就可以通过收回成员个体对土地的直接支配权，重新获取土地的处分权，并按照效用最大化原则配置土地资源，实现对土地的最优经营。因此，在“三权分置”体制下，农民集体所有权具有私法效力，从而取得所有权的排他性。

2.“三权分置”明晰了农地收益权的排他性

农地集体所有权并不是一种纯粹的财产性权利，它具有公有权权利的性质。在它的权利结构中，每一个集体成员都占有这项所有权的一个既定份额，成员按份额取酬。由于地租只能在市场交易中产生，但土地承包权和土地经营权都由集体分配得到，这种分配关系不是市场交易关系，因此，集体土地所有权人没有收取地租的权利。当集体成员将土地经营权转给其他市场主体，由于它是一个纯粹的市场交易行为，因此转让人有权利向受让人收取地租。对于“三权分置”下的农地经营收益，土地经营者通过签订土地流转合同，就获得了土地的经营开发权，这种权利的取得与是否是集体成员的承包权没有任何关系。既然土地经营权人通过交易获得了经营开发权，那么他对流入土地就享有合同期内占有、使用并取得相应收益的排他性权利。当然，这些权利会随合同的到期又回流到土地承包者手中，但在合同期内经营权收益归土地经营者所有，非经营者无权获取这一收入。

对于“三权分置”下因土地属性发生变化而产生的增值收益即“发展权收益”，既然农村集体土地所有权归集体拥有，那么农地因使用属性转变而产生的增值收益就应当归集体所有，成员按份额享有所有权收益⑤。此时，国家也就应当承认土地权利人基于土地所有权而产生的土地发展权及其相应的增值收益，切实保护成员个体基于土地所有权和发展权获得份额收入。只要集體所有制的土地财产权关系还存在，土地还没有完全实现国有化，那么农村土地在城市化、工业化、商业化、国有化转变过程中产生的发展权收益就必然存在，国家就不能以土地的增值收益是非劳动创造为由，将这部分收益收归国家所有。当然，为了实现公平，国家可以在财税领域采取相应的管制措施，以实现土地增值收益在个人、集体和国家之间的再次合理分配。

3.“三权分置”明晰了农地处分权

首先，明晰了农地所有权的内部处分权。“三权分置”下，农地所有权归集体所有，但是，集体所有权不能自发实现，它必须通过集体内部成员民主决议来设定土地承包方案，集体内部成员共同议定承包方案，也就体现出了私法意义上的内部处分权。农地内部处分权主要表现为“发包权”和“收回权”⑥。

其次，明晰了农地所有权的外部处分权。市场经济条件下，政府与农村集体之间不仅存有公法关系，而且还存有私法关系;农村集体与集体之间不仅表现为相互独立，而且还有可能合为一体，所以在国家与农村集体之间、农村集体与集体之间就有可能产生土地交易关系，农村集体土地所有权的外部处分权也就存在。承认农地集体所有权的外部处分权，不会促使土地集中到少数人手中，出现农地所有权的个人垄断，反而会促进土地的合理配置和高效利用，更好地维护农民集体的土地权益。

最后，明晰了农民对承包地的处分权。农地处分权是农地产权的核心，也是农民拥有农地所有权的标志。我国相关法律规定，农户“有权通过转让、互换、出租（转包）、入股、抵押或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地”⑦。这一规定明确了农户对承包地具有排他性的处分权，农民对农地排他性处分权的获得，为经营权的流转，从而在农村推行市场经济体制铺设了道路。农户作为土地的出让方将土地经营权转让给受让方，其处分效果随处分方式的不同而迥然相异：当承包户自己经营自己的承包地时，其权利包括剥离出身份因素而剩余的土地承包经营权所具有的各项权能;当农户出租自己的承包地时，让渡的是出租土地的占有权和使用权，而原承包经营关系不变，这是一种债权处分权，承包户收取转让租金;当承包户转让、互换、入股自己的承包地时，则是对特定土地经营权的让渡，此时土地承包经营关系发生改变，是一种物权处分权。由于债权性的处分权不会使受让方取得“原始经营权”⑧，受让方无法对其享有的经营权进行物权处分，因此也就不能进行抵押权的设置;而物权性的处分权则会使受让方取得“原始经营权”，所以受让方有权处分这项权利，从而可以进行抵押权的设置等。在“三权分置”体制下，成员集体主要行使农地所有权的内部和外部处分权，对农户经营权的处分不会产生干扰和限制。

4. “三权分置”明晰了农地使用权

“三权分置”下农村土地经营权是由农地产权制度创新而产生的对农地直接支配使用的权利，这种农地经营权就是土地使用权。它是指在土地经营权的流转时期内独立使用土地的承包经营权，直接占有、使用土地，获取土地经营收益，并且可以继续进行土地流转的权利。土地经营权即土地使用权不是由土地承包经营权两权的简单拆分而得到，也不是承包人让渡了土地的经营权，而是成员集体开设了土地使用权，它来源于农民土地集体所有权。土地使用权作为农地产权制度变迁新设的一种权利，具有完全的独立性和排他性。“土地使用权一旦设立，它就有了独立的物权效力，不受他人干涉，也不会因为土地承包权的变动而变化。”⑨ 土地承包权人可以自主决定自己承包的土地是否流转、流转的对象以及如何流转。当然，土地经营使用权的流转，要遵循权利主体自愿性，平等性原则，土地使用权在市场机制作用下可以流向其他任何市场主体，不再受本村村民身份的限制。土地承包权人不得利用自己的权利优势单方面终止流转合同，强行侵蚀土地使用权，土地使用权人也不得违背合约确立的诚信原则，随意改变土地用途，土地使用权的存续也不因承包人的死亡、变更而受到影响。同时，土地使用权人对承包的土地在不违背政策规定的情况下具有完全的处分权，对土地的合理处分不受承包人的限制和干涉。土地承包人凭借土地经营权的流转获得转让收入，而通过流转获得土地使用权的一方则通过经营使用土地获得收入。

土地经营使用权作为一项独立的排他性权利，其财产权属性决定了可以对它进行自由处分，这就决定了土地使用权可以无障碍流转，因而也就可以将土地配置到效率最高的市场主体手中。同时，取得土地的使用权不再受行政村村民的限制，该市场主体取得的财产权也可以流转，因此，在“三权分置”体制下，土地使用权成为市场上可以自由流动的权利，因而对农地资源也就可以进行优化配置，实现土地利益的最大化，而这在传统“两权分离”体制下是很难实现的。

三、农地“三权分置”制度变迁优化的具体路径

由于农地产权改革不仅关系到农民增收、农业发展和农村稳定，更关系到国家粮食战略安全这一根本问题的解决，因此，应结合我国国情，探索出一条低成本、高效益、可持续的发展道路。

1. 促进农地生产经营团体化发展，不断优化农地经营权主体

农地经营权主体团体化，是指以民商法的团体法律制度为依据，对集体土地经营权主体的合作方式进行团体化的塑造。农地经营权团体化发展有两个特性：一是具有开放性。农地经营权联合体突破了原有行政村村民的封闭状态，消除了人员构成的村民身份性限制，从而能够成为吸纳行政村内外人员的开放性的市场主体。二是具有法人地位。农地经营权联合体具有独立的法人资格和团体性人格，能独立自主地进行生产经营活动的决策，并承担相应的权责利。在现行法律条件下，农地生产经营权依旧停留在承包户自主经营的范围，只能适应家庭细碎化的经营方式，无法推动农业规模化发展，实现土地资源的最优配置。我国市场经济的深入发展，对生产要素要求规模化地投入，而“三权分置”的改革目标就是要最大限度地实现农地经营权的流转，有效促进土地集中，不断扩大农业生产规模，为资本化、规模化和集约化的现代农业进一步发展创造条件。可以预见，我国“三权分置”改革后的农业生产会逐渐从分散零碎的单个农户经营走向团体化的集中经营，因此，农地经营权人之间的合作，以经营权为资本的经营权人与其他市场主体的合作，也将成为必然趋势。积极培育和塑造农地经营权主体联合体，有助于发挥农业生产的规模经济效应，提高农地资源配置效率，农民集体利益和成员个体的份额利益也将在农地的团体化经营中得到聚合和统一。

2. 不断完善法规政策，明晰优化农地产权

首先，要完善《物权法》，把农地集体所有构造成份额所有制。“三权分置”改革的核心是农地所有权的重塑，把农地所有构造成按份额所有的特殊所有制，这就要求《物权法》在制度设计上将农民集体设定为纯经济主体。由于这一主体仅仅行使农地集体所有权，因而也就實现农民集体所有权与政治权力的剥离，农地与农民身份的分离，把农地集体所有打造成符合私法规则的同时，创设出可流转的农地使用权。

其次，要从保障和规范经营权的角度制定《农村土地经营法》，以弥补农地经营权的法律空白。在明晰农地传统经营权主体的同时，引进各种新型农地经营权主体，不断推动农村经营性资产变革，为建立现代农村集体产权制度打下基础。

再次，调整农业的补贴政策，积极发挥政府对产权的激励作用。要进一步加大农业补贴力度，保证农地补贴和种粮补贴真正发放到农地经营主体手中。在调整耕地征收补偿政策时，要细分补偿项目，凡涉及征收土地本身的补贴要发放到农地承包者手上，而对地上附着物的补贴要发放到经营者手上，以保证农地产权补偿的公平、公正和合理性。通过调整对农业的补贴政策，充分发挥政府这一有形之手对农地产权的合理配置、有效激励和变迁优化的作用。

最后，积极推进就业、教育、医疗和社会保障等城乡一体化发展政策。“三权分置”改革使农民由依赖土地生存转变为依赖土地收益生存，而农地市场化经营产生的收益水平又使农民在一定程度上面临生存风险，随着城乡一体化发展政策的推进，将有效破除城乡二元体制，农村和城市发展有效对接，降低农民生产经营失败、农民失业风险，减少农地市场化过程中产生的矛盾和冲突，使农民在城市和农村都能得到较好的发展，从而促使农村土地经营权和承包权实现真正的分离⑩。

3. 推动农地经营权抵押，不断激活优化农地经营权

农地经营权分置后，其价值要通过实际的市场处置才能实现。推行农地经营权抵押是一种较好的促进农地经营权明晰、农地经营权活化、农地产权价值实现的方式，因为只有权利界定明晰的产权才能进入市场，进而促进要素市场发展，实现土地资源价值的增值。为此，要建立健全经营权抵押措施，促进经营权抵押的实现。

首先，要完善《物权法》，将土地承包经营权区分为土地承包权和经营权，并在担保、抵押、股份合作等方面将两种权利分离;通过在法律层面上明确土地经营权的性质，有效实现土地经营权的分离，充分发挥土地经营权的效益。

其次，积极推动土地承包权流转，为经营权抵押奠定基础。“三权分置”体制下，土地承包权本质上是一种收益权，无论集体土地配置给谁经营，集体成员都能获得份额收益，所以，在“三权分置”体制下，承包权可以流转，但这种流转仅仅是份额收入权的转让，而不触及土地流转，这样才能有效实现农地确权颁证，明确农地经营权主体，明晰经营权期限，规范经营权行为，切实为农地经营权的抵押创造条件。

再次，要建立经营权价值评估机构，为经营权入市融资提供依据。农地经营权要抵押，前提就是要对其价值进行计量，而农地经营权的价值在计量中存在较大困难，这就要通过专业机构和专业人员的测算，对农地经营权的价值即对土壤的质量、盐碱程度、土壤成分、气候条件、降水量等内容进行有效的评估，明确农地经营权从而可抵押价值的高低，为农地经营权入市融资进而为规模化、资本化、现代化的经营制度创新和农村金融产品创新与信贷条件创新奠定基础。

最后，要明晰农地经营权抵押的偿还顺序，比如按照收益权、使用权、占有权和处分权的顺序进行偿还。农地抵押并非毫无风险，若农地抵押经营失败，金融机构面临借贷资金收不回的风险。当农地经营权抵押主体无法偿还抵押资金时，金融机构可以优先收购土地上附属物的收益权，如果地上附属物不能够有效抵押，再收回农地使用权、占有权和处分权，这在一定程度上可以缓解农地经营权变现的困难{11}。

4. 优化农地承包权，促进承包权和经营权主体实现利益平衡

农地经营权与承包权分置后，极有可能出现农地承包权“一权虚化”和农地承包权与经营权“两角全力”的现象{12}。在农地家庭承包经营前期，承包户就是自耕农，土地承载了农民的社会保障。现阶段，随着农村经济的快速发展，土地的保障功能逐步降低，承包权的权利逐渐弱化，为了维持农地经营权和承包权利益的平衡，稳妥推进产权变迁，在“三权分置”制度设计时，应当赋予承包权更多的权利，比如继承权、征地补偿权、维持权、退出权与发展权等。在经营权分离后，承包权人既可获得农地承包权的利益，又可获得农地经营权的转让收益。在承包权的保障功能弱化时，土地的财产权功能增强，赋予承包权以继承权，既能保障承包权的利益，又能保障农民获得财产权和经营权的利益。而土地经营权不因承包权人过世变更而受到影响，由此维持经营权的利益长久不变，经营权依旧可以放活与流转。在承包权人自愿的前提下，承包人可以选择退出，自由进入城市工作和生活。而承包权一旦退出，农地资源在一定程度上可以得到优化配置，促进农业的规模化和集约化经营，推动农业可持续发展。对于因土地属性发生变化产生的发展权收益，既然农地所有权归集体拥有，那么农地的发展权收益也就归集体所有，成员按份额享有所有权收益，因此，赋予承包权以发展权，就能保障农村土地在城市化、工业化、商业化、国有化转变过程中产生的增值收益以份额的形式归农地承包者所有，而不会成为“公共领域”的资源被他人攫取，避免类似“公地的悲剧”的现象产生。

注释：

① 刘守英：《农村土地法律制度改革再出发——聚焦〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》，《法商研究》2014年第2期。

② 根据《宪法》和《物权法》规定，“三级所有”指“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡（镇）农民集体”三个土地所有主体，这三个层次的土地所有由“村集体经济组织”或“村民委员会”、“村民小组”和“乡（镇）农村集体经济组织”代表行使所有权。

③ 姜军松：《农地产权制度演进及其优化配置的路径》，《改革》2010年第4期。

④ 王利明、周友军：《论我国农村土地权利制度的完善》，《中国法学》2012年第1期。

⑤ 陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012年第4期。

⑥ 刘恒科：《“三权分置”下集体土地所有权的功能转向与权能重构》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2017年第2期。

⑦ 吴群：《农民获得感与“三权分置”理论阐释》，《改革》2017年第4期。

⑧ 李伟：《集体所有制下的产权重构》，中国发展出版社2015年版，第256期。

⑨ 高富平：《农地“三权分置”改革的法理解析及制度意义》，《社会科学辑刊》2016年第4期。

⑩ 陈金涛、刘文君：《农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析》，《求实》2016年第1期。

{11} 陆磊：《中国汇率风险分担机制与人民币外汇衍生市场》，《广东金融学院学报》2008年第5期。