“三权分置”：农村土地产权制度变迁诱致性与强制性分析

◎胡士俊

一、引言

诺斯指出，有效率的制度是经济增长的关键，制度变迁决定经济绩效。由于有效率的制度供给不足导致的制度非均衡问题，是长期困扰我国“三农”工作的关键性问题。改革开放40年来，“三农”工作一项重要任务就是增加有效率制度的供给，而其中最为核心的就是进行农村土地产权制度改革，提高产权制度效率，促进土地资源合理配置，提升农业经济绩效。

西方经济学认为，排他性产权的确立必须实行私有制，公有财产由于无法界定排他性产权，因而会出现“公地悲剧”，无法实现资源的有效配置。家庭联产承包责任制突破了西方经济学的理论设定，在保证农村土地集体所有制属性不变的前提下，将所有权与承包经营权“两权分离”，一举解决了亿万农民的温饱问题。而近年来实行的“三权分置”，则是在“两权分离”的基础上，将土地所有权、承包权、经营权并行设置，以优化土地资源配置，发挥土地规模效益，这一重大制度创新正释放出巨大改革红利。相比“两权分离”，“三权分置”变革更为深入，面临的问题更为复杂，意义也更为深远。虽然时隔30多年的两次变革都是广大农民所盼，农业发展所需，但从变革路径看，“两权分离”更多是依靠国家力量自上而下推行的，而“三权分置”始自农民群众较为广泛的自发行动，又及时得到国家力量的保障和规范，是自下而上与自上而下的力量共同作用的结果，充分体现了诱制性和强制性相结合的特征。

二、制度变迁的两种路径：诱致性与强制性

关于制度变迁有两种不同的理论：一种认为，制度变迁是由经济主体为增进个人福利自发达成、自我实施的，不需要国家权力的介入，如奥地利学派；另一种则相反，认为仅凭经济主体的自发力量不能实现制度变迁，必须有国家权力来创造和推动，如马克思主义。林毅夫明确将这两条路径定义为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，提出：诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由一个人或一群人在响应获得机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。①林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，科斯、阿尔钦等著《财产权利与制度变迁》第384页

诺斯认为，制度变迁的方式从纯粹自愿的到完全由政府控制的都有可能，在这两个极端中间存在着广泛的半自愿半政府的结构。林毅夫指出，一个社会的制度变迁往往是诱致性与强制性共同作用的结果。诱致性制度变迁会在某种原有制度安排下无法得到获利机会时，引起更有效率制度的替代，但由于制度安排是一种公共货品，仅靠诱致性创新会导致一个社会中制度安排的供给少于社会最优，而国家干预可以补救持续制度供给的不足。

三、“三权分置”诱致变迁的现实性

（一）家庭联产承包责任制面临新情况

诺斯指出，相对价格的根本性变化乃是制度变迁的最重要来源，因为相对价格的变化改变了个人在人类互动中的激励，从而产生改变原有合约以获取更大收益的动机。家庭联产承包责任制实行的30多年间，我国经济社会快速发展，农业生产要素的相对价格发生了前所未有的改变，家庭联产承包责任制实施面临新情况、新问题：

一是以单一农户为单位的联产承包经营进入边际收益递减区间，分散经营的农村土地相对价格趋于下降。家庭联产承包户均土地规模很小，农地空间高度碎片化②实行家庭联产承包责任制时，全国户均耕地7.5亩、5.7块。韩长赋：《再谈“三权”分置》，2017年11月17日《经济日报》。，不利于集约化经营，水利等基础设施长期得不到应有建设，农业抵御自然灾害风险能力低，分散农户获取农业信息成本高。丰收之年会遇到卖粮难，灾害之年损失又得不到补偿。土地产出收益提升空间很小，相对价格呈下降趋势。

二是农业科学技术的发展降低了劳动力需求，提升了土地价值。改革开放40年来，我国基本实现了农机智能化、机电一体化、作业联合化，大型农作物播种和收割需要的劳动力越来越少。农作物育种和栽培技术取得新的突破，形成了高产、优质、高效的栽培技术体系和多种经营的格局③据统计，1979～2007年，全国各省、市、自治区确认的农业类科技成果5万多项。汪飞杰等《改革开放30年：中国农业发展成就、启示与挑战》，2009（1）第4页。这些科技成果的普及，降低了劳动力要素在农业生产中的相对价格，使土地相对价格得到提升。

三是经济社会发展促使农民大量向非农产业转移，劳动力相对价格在整个社会中不断提高，土地抛荒问题严重。农民种地的经济价值不断降低的同时，在整个国民经济中的价值却日益提高。40年来，农村劳动力大量向非农产业转移，每年在城市打工的农民超过2亿人，农民的经济价值在种地之外得到不断提高。另一方面，由于农村只留下老人、妇女和儿童，导致大量耕地抛荒，造成耕地资源的巨大浪费和农业生产的巨大损失④据华中师范大学中国农村研究院对全国5000户农户持续5年的调查，2008～2012年，抛荒户数在6～8%之间，各年所有农户平均抛荒面积为0.47～0.81亩之间。张清俐：《以适度规模经营治理土地抛荒》，2014年1月17日《中国社会科学报》。。

四是社会资本产生投资农业的需求，抬高了农村土地价格。经济社会的发展、农业科学技术的普及和传统观念的改变，使得农业成为一个充满商机的产业，许多企业产生了到农村投资兴业的需求。投资农业自然离不开土地，需求的增加使得农地价格随之抬高。

（二）农民自发流转优化土地资源配置

农村土地和劳动力相对价格的根本性改变，并且在不同领域、对不同经济主体呈现出高度互补性的特征，显示出农村土地资源配置亟待优化，诱发了制度创新以获取更大利益的机会。不少地方的农民群众自发自觉地通过转包、租赁等形式，将承包地流转了出去，从而使农村土地资源配置在一些地方发生了三个明显变化：

一是农业生产由单户农民向种植大户转变。不少地方的农民把自家的承包地转包、租赁给种粮大户耕种，种粮大户租地少则几千亩，多则几万亩。由于种植面积扩大，便于采用机械化耕作和兴建农田基础设施，生产效率大幅提高，生产风险明显降低，劳动生产率显著提升。农民把地租出去，自己进城打工、做生意，既获得了土地租金，又挣到了工资，收入明显提高。

二是农产品经营由单个农户向农民专业合作社转变。有些地方的农民本着自愿的原则，以土地参股的形式组成农民专业合作社，实行农业专业化、规模化、品牌化生产，交易成本显著降低，市场竞争力不断提高，获得的收益不断增加。据国家工商行政管理总局统计，截至2012年3月底，全国工商注册的农民专业合作社55.23万家⑤资料来源：合作社观察网http：//www.hzsgc.org.cn/bencandy.php?fid=43&id=3174，成为推进农业发展和农民增收的重要载体。

三是农业资金投入从基本来自农民向有越来越多的企业投资农业转变。在经济发达地区，不仅来自农村的种粮大户大规模租种农民耕地，不少企业也带着资金和技术下乡租种农民耕地，采用高技术经营现代农业，大兴设施农业，开展多种经营，以工业化方法从事农业生产，大幅提高了农业现代化水平，也取得不菲的收益。

所有这些转变都是广大农民自觉突破土地承包权与经营权合二为一的局限，自发地将土地流转出来，使得土地资源配置得到优化的结果，是对“三权分置”的实践性探索。这些转变使各方利益普遍提高而无一方利益受损，是经典的帕累托优化，而这一优化是完全由经济主体按照市场规则自发推动的，是典型的诱致性变迁。

四、“三权分置”强制变迁的必要性

（一）诱致性力量推动的土地流转面临困境

尽管全国不少地方的农民率先行动，把承包地流转了出去，事实上把土地承包权与经营权分离开来，也收到了明显的实惠，但土地流转的数量与巨大的市场需求相比，还只是占很少部分。因为缺乏来自国家的政策支持，流转土地的农民与租种土地的企业都心有顾虑。

从农民方面来看：许多农民愿意把承包地流转出去，但又存在各种担忧，主要表现在：一是租赁出去、入了股的土地，将来自己还能不能、好不好收回？二是即使能收回，但土地的数量、质量能不能保证？三是如果租赁方将在土地上建设了永久性建筑物，到期归还不了怎么办？四是土地流转后，自己的收益能否得到应有保障？等等。

从土地流入方来看，虽然看到农业的商机，想长期从事农业生产经营，但心理上不能有稳定的预期：一是担心农民随时将承包地要回去，或者退出股份合作；二是即使农户愿意长期把承包地租给自己，但国家给农民的承包期限过几年就要到期了怎么办？三是如果自己在土地租赁期限内不想再续经营了是否可以转租，如何退出？四是租赁的土地可否抵押融资？等等。

这些都不是农户与流入土地的企业和组织之间自发自觉的力量能够解决的问题，诱致性力量已经难以推动农村土地制度变迁进一步向前发展，这些问题必须上升到国家层面才能解决。

（二）国家力量顶层设计实施“三权分置”

农村土地产权问题历来受到党和政府的高度关注，虽然将土地承包权与经营权分离的实践始自于民间，但中央的顶层设计始终存在。家庭联产承包责任制实行后的相当长一段时期，国家是严格禁止农民承包地以任何形式转让的。上世纪80年代后期，根据少量农村土地需要流转的现实，相关法律开始允许农村承包地有条件转让。本世纪初，农村土地资源重新配置的市场需求明显增加，农村自发土地流转在不少地方兴起，党中央和国务院先后出台多项政策予以支持。

党的十八大以后，新一轮农村土地产权制度改革加速。2014年，中央全面深化改革领导小组先后两次研究农村土地产权问题，并在印发的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，首次明确将土地所有权、承包权、经营权“三权分置”作为深化农村改革的指导思想。2016到2018年，党中央、国务院下发的5个1号文件都把完善“三权分置”作为一项重要内容。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》重点对“三权分置”改革作出部署。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。这些文件针对土地流转的具体方式、参与双方的进入退出、经营权抵押融资、土地流转的信息发布、法律咨询、纠纷仲裁等影响和制约土地流转的方方面面的问题都作出了明确规定，尤其是对农民承包土地确权颁证，党的十九大郑重宣布第二轮承包期到期后再延长30年，让农民心里更加有底，稳定了市场预期，土地流转的积极性大增。

与此同时，中央还加强了对土地流转的约束和规范。2008年10月，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《关于保持农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，强调要“坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。2015年印发的《深化农村改革综合性实施方案》着重强调要坚守这三条底线，“防止犯颠覆性错误。”一系列的政策措施，既解决了制约土地流转的瓶颈性问题，消除了土地流转障碍，给广大农民和土地流入方吃了一颗定心丸，有力促进了土地资源的优化配置，又保障了农村土地流转沿着正确的轨道发展，全国各地土地流转速度明显加快。到2017年，全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户，4.6亿亩，占承包地1/3⑥韩长赋：《再谈“三权”分置》，2017年11月17日《经济日报》。，激发出了农业生产经营的巨大活力。

五、启示：诱致与强制方式并重，加强“三农”有效率制度供给

综上分析，“三权分置”农村土地产权制度变迁，是诱致性和强制性两种方式共同推动的结果。广大农民群众自发自觉的土地流转，拓展了提高土地产权制度效率的空间，对“三权分置”提出了需求，作出了探索，发现了问题，积累了经验。中央顶层设计适时出台的一系列政策措施，有效弥补了诱致性力量的不足，为在全国广泛推行“三权分置”改革扫清了障碍，加强了规范，把农村产权制度变迁引向深入。通过以上分析，我们可以得到三点启示：

一是要注重加强有效率的制度供给。有效率的制度是经济增长的关键，美国经济学家T.W.舒尔茨列举了制度的经济功能，包括：降低交易费用、优化资源配置、调整权利关系、确立公共资源生产和分配框架等。改革开放以来，我国在“三农”领域实施了诸多制度变革，取得了显著成效。然而，有效率制度供给不足仍然是影响“三农”工作的重要问题。一方面，反映出我国“三农”领域的许多制度效率还有待进一步提高；另一方面，也反映出我国“三农”工作还有相当大的提升空间，还有很大的潜力可挖。在实施农业供给侧结构性改革过程中，要注重加强有效率制度的供给，充分发挥制度的激励和约束作用，不断提高农业经济绩效。

二是要鼓励广大农民群众积极开展制度创新。政府主导曾经长期是我国制度的供给模式，农村工作也不例外。然而，往往由于领导者理性程度的不同、知识的局限性、信息的不完全、应变能力差异等原因，导致出台的制度脱离农村实际，经济效率不高。比如，“一大二公”的人民公社就是不成功的案例。而农民群众处在生产一线，制度效率的高低与其收入息息相关，他们会根据自己的得失作出正确判断，并根据生产需要进行制度调整和创新。农民群众在法律法规范围内自发达成的合约、开展的制度创新、作出的制度选择，是长期实践和多方博弈的结晶，是各方利益最大化的结果，要热情鼓励、大力支持、积极保护、加强规范，并注重总结经验，适时普及推广。

三是政府要在“三农”制度供给中发挥应有作用。一方面，由于制度是一个公共物品，它一经产生就会无偿被他人使用，因此许多人只等着搭别人的便车，而不愿意进行制度创新，使得仅靠诱致性方式远远不能满足制度需求，必须由国家力量来弥补不足；另一方面，提供市场运行的制度规则是国家的一项重要职能，“三农”工作的许多制度必须从国家层面作出规定。比如，“三权分置”推行中涉及的《农村土地承包法》相关条款的修改、《物权法》关于土地经营权的界定、土地流转市场的规范、土地用益物权的抵押融资等都需要由国家来提供制度供给。同时，农村土地管理、农村金融信贷、农民权益保护、农村民主管理等都需要国家提供更有效率的制度支撑。只有这样，才能有力保障乡村振兴战略的顺利实施和全面建成小康社会目标的如期实现。