袁树勋与宣统年间粤商“承盐加饷”方案

吕 霞 冀满红

(1.暨南大学 国际关系学院，广东 广州 510632； 2.暨南大学 历史学系，广东 广州 510632)

盐政关系国计民生。作为国家财政体系重要组成部分的盐政，在中国传统社会中一直起着稳定经济、安定社会的关键作用。但是，利之所至，弊亦随之，与盐政相伴而生的盐政弊端一直未能解决。就作为产盐区之一的广东而言，如何根除或减少盐政弊端也是“在其位谋其政”的官员为之思考的主要问题。为了保证政府的财政收入，清代广东的地方官员出台过许多盐政改革方案，但却未能收到实效。*学术界涉及到广东盐业研究的先期成果，专著主要有黄国信：《区与界：清代湘粤赣界邻区食盐专卖研究》，三联书店2006年版；周琍：《清代广东盐业与地方社会》，中国社会科学出版社2008年版；论文主要有王小荷：《清代两广盐区私盐初探》，《历史档案》1986年第4期；冼剑民：《清代广东的制盐业》，《盐业史研究》1990年第3期；温春来：《清代广东盐场的灶户和灶丁》，《盐业史研究》1997年第3期，等。宣统元年，署任两广总督袁树勋也因时就势，搭上盐政改革的末班车，提出整顿广东盐务，这就是新商“承盐加饷”方案。袁树勋的这一方案引起了上至中央盐政处、下至地方官绅的强烈反应。

一、被理想化的方案

宣统元年十一月二十七日(1910年1月8日)，署两广总督袁树勋向清廷上《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》一折，针对广东盐政弊端，提出了新商“承盐加饷”方案。在这个方案中，袁树勋详细胪陈了新商“承盐加饷”的优点和办法：一、商办胜过官办；二、商办只设公所，不立公司；三、按原来所抽赌饷数目预缴盐税，以备不虞；四、承办三个月后按月缴足全饷，即一律禁赌；五、商人取具殷实保结，所缴盐税分存官银钱局及大清分银行以资证信；六、承办各商仍由旧商组织，而不得不添招新商；七、预定相当之价以免妨民食；八、完全商办，杜绝洋股；九、仍徇旧时引地，不致影响他省；十、商办自商办，仍无碍于官筑盐场及商办盐田。*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。

这篇四千余言的奏折，就单纯考虑所办盐政事项的周密性和逻辑性而言，这十个方面基本囊括了盐政改革中可能出现的主要问题，甚至还提及赌博禁绝之后添设工艺厂以防游手好闲。署理两广总督刚半年的袁树勋，为何耗费如此精力构思改良方案以整顿广东盐务？

从主观方面来说，袁树勋对盐政改革的重视并非无的放矢。他来广东之前曾任职于新政开展得相对较好的江苏、江西、直隶、湖北、山东等省，对新政既熟悉又热心。清末新政系清政府的一大改革举措，但在举办过程中加重了本就严重的盐政问题，因为“近年以来，国家行一新政，地方办一公益，筹款之法皆以盐务为大宗。科则加而又加，成本重之又重。”*金兆丰：《镇安晏海澄(安澜)先生年谱》，台北文海出版社1970年版，第197、176页。换言之，新政的实施在某种程度上是以盐政的牺牲为代价的。袁树勋于宣统元年五月署理两广总督时，广东地方要求盐务改革的呼声日益强烈。因此，无论是为规范广东盐务的常规运行，还是为减少新政对盐务的财政依赖，袁树勋在履任之后就将盐务改革提上了行事日程。

从客观方面来说，广东需要以盐政改良为手段达到筹抵赌饷的目的。广东地处中国南疆，“赌风向甲他省，为害最烈”*《杂记：粤督禁赌之先声》，《申报》1909年9月16日，第2张第4版。，几乎无地不赌，无人不赌。袁树勋的《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》就是继《奏报遵旨筹办粤省赌饷情形事》之后对如何筹抵赌饷问题的进一步思考。在他看来，盐政改良是禁赌唯一且有效的手段，通过商人“承盐加饷”来筹抵赌饷，最终根除对作为省财政收入大宗的赌饷的依赖。“盐”与“赌”本为性质不同的两类问题，要“两弊并清”*《紧要新闻二：袁督决计承办盐捐》，《申报》1910年1月25日，第1张后幅第2版。几乎不可行。但是，“治粤政策，不除弊则兴利为无方，不节流则开源为易竭。”*袁树勋：《奏报遵旨筹办粤省赌饷情形事》(宣统元年八月二十四日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0588-043。因此，他将“兴利除弊”的目光投向了盐政，想通过“盐”来解决“赌”，实现双赢。

中国盐政至晚清“实有积重难返之势，而又上之关系国家岁入三千万金之巨款，下之关系商灶数千百万人之生计。一旦欲改弦而更张之，夫亦谈何容易？”*金兆丰：《镇安晏海澄(安澜)先生年谱》，台北文海出版社1970年版，第197、176页。袁树勋“盐”“赌”并抓难度相当大：“自履任以来，即以清盐蠹、禁赌祸为入手之政策。非好为其难，诚不得已也。”*袁树勋：《奏为特参两广盐运使丁乃扬不能称职请即行开缺事》(宣统元年十一月二十八日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-12-0681-096。此语倒也透露出其并非执意如此，而乃“诚不得已”的实情。

袁树勋明知其难但依旧将“盐”与“赌”作为治理广东的入手问题迎难而上，其自信源于如下几个因素。

第一，对广东官场同僚智慧的认同。《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》虽然由袁树勋具名上奏，但却是与群僚集体会商的结果。*对袁树勋的“承盐加饷”方案，广东官场中也有不同意见。但袁树勋对“不同道”者的意见往往摒弃不用，甚至打击，如两广盐运使丁乃扬。丁乃扬对盐务的专业看法并没有影响袁树勋对新商“承盐加饷”这一方案的自信。如在商讨“如何以盐饷来筹抵赌饷”这一问题上，“据司道开列清折，以盐斤加价为筹抵赌饷，尚属简易能行。”后诸司道大员“再三讨论，均以盐斤加价较有把握”。*《广东：筹抵赌饷之问题》，《大公报》1909年11月12日，第3张。袁树勋显然相当认同此点，揆诸其奏折，虽通篇并无“盐斤加价”这四个字，但奏折中第七点“预定相当之价以免妨民食”其实就意味着盐斤加价。袁树勋所规定的“相当之价”远远高于宣统二年广东省城的实际盐价，据盐政处派出的南下调查小组调查，宣统二年(1910)广东省城生盐价格为每斤银三分二厘，熟盐为银三分六厘。袁树勋在奏折中规定的“相当之价”则是不论生盐、熟盐都为银五分六厘，高出二分多*《奏查复粤盐新商加饷窒碍难行请仍令旧商照旧办理折》，清度支部辑：《督办盐政处宣统元二两年奏案》，于浩辑：《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第46册，国家图书馆出版社2009年版，第252、249页。，这必然导致实际销售中的盐斤加价。因此他对盐斤加价使用了粉饰性说法，但实质未变。

第二，广东新商的支持。袁树勋在构思广东盐务改良方案时，作为广东新商代表的陈宝琛等人不仅详细参与制定“承盐加饷”的章程，而且筹备成立商办粤盐总公所，作为办理盐政事务的机构。最为关键的是，在宣统元年十一月二十四日(1910年1月5日)即袁树勋上奏折前三天，新商完成了200万两白银的按饷缴存。作为商务交易中为示诚信而交纳的按饷，或称之为保险银两的缴存，是新商对袁树勋“承盐加饷”方案的有力支持，这在无形中也为袁树勋方案的可行性增加了有形筹码。

第三，对方案内容的满意。除赞同方案的群僚和广东新商外，袁树勋立志解决“盐”和“赌”这两大问题的自信还来自对“承盐加饷”这一方案本身的满意。袁树勋盐务改良举措共计十端，但其最为得意的还是第四和第六两点，即“承办三个月后按月缴足全饷，即一律禁赌”和“承办各商仍由旧商组织，而不得不添招新商”。*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。这两点分别解决了最为困扰袁树勋的“禁赌”和“筹款”问题。如上文所言，袁树勋整顿盐务问题的出发点是解决危及民众生计与破坏地方风气的赌博问题，“筹款多则多减赌饷，筹款少则少减赌饷。饷则递减以至于无，赌则递禁以至于绝。”*袁树勋：《奏报遵旨筹办粤省赌饷情形事》(宣统元年八月二十四日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0588-043。广东盐课常年岁入为330万两左右，而“添招新商”承办盐务，认缴饷项为原先的三倍多，计1020万两，对晚清广东地方政府左右支绌的财政来说，不啻为一笔巨额收入。有了这笔资金，“赌”和“盐”这两大问题的解决就有了保证。

就袁树勋的行为而言，这份谦虚而张扬的奏折除了汇报对作为国家正课的盐务变动的例行公事外，更多的是袁树勋展示其独到的盐政改革见解。出乎袁树勋意料，朝廷的批示并不爽快，仅仅是中性的甚至有些惯性的批示：著督办盐政大臣详查议复具奏，候旨施行。

情况在“候旨施行”期间发生了变化。早在袁树勋筹议新商“承盐加饷”之时就有来自地方舆论的不同声音，这即为袁树勋在奏折中所反驳的三大“不切情事”：“与其取之于盐饷，曷若取之于专卖之膏捐”、“曷不将节省各局所之款移抵赌饷”和“筹抵自筹抵，禁赌自禁赌，当划分为二。”*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。此时袁树勋所上奏折内容被群臣尤其是广东、广西两省籍的京官知悉之后，《申报》、《大公报》、《东方杂志》等颇具影响力的报纸对之跟踪报道，反对之声接踵而至。

二、“群觉其非”

“群觉其非”本是袁树勋对舆论抨击广东赌风的一种肯定：“赌博之有百害而无一利，奚待臣言。而独至广东则视为大利之所在，腥羶相习几数十年。近则外侮内忧，人心悔祸，采诸舆论，亦群觉其非。”*袁树勋：《奏报遵旨筹办粤省赌饷情形事》(宣统元年八月二十四日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0588-043。但是，现在袁树勋的新商“承盐加饷”方案并没有得到期望中的赞誉，反而招致社会各方的普遍反对，颇有“群觉其非”之感。

袁树勋在《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》一折中对广东盐政改良前景的勾画的确花费了一番心思，这个改良蓝图尤其是能筹到1000余万两款项的结果，对广东地方官府和中央盐政机构具有一定的吸引力。筹款计划要变为现实，这中间还有更为关键的环节——能否筹、如何筹的问题。而在此问题上，袁树勋的表述却相当含糊，这即为社会觉得“其非”所在。

先看新商新增盐饷能否筹的问题。在清末新政举办之际，国家财政收入有限，盐饷能否到位直接关系到国家政治改革的顺利实施。袁树勋在奏折中声称，广东盐税原收入330万两左右，新商认筹盐饷数额为1020万两。以往330万两份额征收尚且不易，要完成原先三倍的盐饷征收更是困难重重。

再看新商新增盐饷如何筹的问题。新商承办盐饷由原来的330万两增加至1020万两，增幅不可谓不大。在“引地如故，销数如故”*《奏查复粤盐新商加饷窒碍难行请仍令旧商照旧办理折》，清度支部辑：《督办盐政处宣统元二两年奏案》，于浩辑：《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第46册，国家图书馆出版社2009年版，第252、249页。的情况下，很难想象这1020万两的盐饷从何而出。据袁树勋解释，这一增加的饷项将从整顿盐务规费而来。且不说盐务规费如何整顿，即便卓有成效，总额恐怕也不会如此之多。这又回到袁树勋为之掩饰的问题上了，即盐斤加价。盐斤加价是清末的敏感话题之一，稍有不慎，即容易招致舆论非同寻常的质疑，因为这关系到每个民众的切身利益。

在这两个关键问题上，袁树勋的解释并不能令人信服，因而招致各阶层的指责，整个社会舆论呈现出一边倒的反对倾向：“粤省自包盐抵赌定议以来，省绅争之，华侨争之，同乡京官争之。”*《时评：敬告粤官绅》，《申报》1910年3月11日，第1张第6版。

首先是来自广东官场的反对。袁树勋的新商“承盐加饷”方案本是他与同僚商量的结果，但仍有人持不同意见。时任两广盐运使的丁乃扬就表示，由新商承办盐饷以筹抵赌饷的办法考虑未周。作为专管地方盐运的重要大臣，丁乃扬对广东盐务运行的实际状况比袁树勋了解得更为深入，在有些问题上诸如商权与官权、新商的身份与诚信等方面有不同的看法。对丁乃扬所提的建议，袁树勋不但没有采纳，反而在完成《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》的第二天，即宣统元年十一月二十八日(1910年1月9日)另上一折特参丁乃扬，认为其存在“瞻顾之余，积为畏葸，繁衍所至，流为因循”的问题，在盐务整顿中“进退彷徨，既不肯破除情面，将各项规费早自剔厘，此后责任綦重，事务尤繁，辅助断难得力”。*袁树勋：《奏为特参两广盐运使丁乃扬不能称职请即行开缺事》(宣统元年十一月二十八日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-12-0681-096。作为兼任地方盐政会办大臣的袁树勋认为，正是因为丁乃扬的“不作为”才使广东盐政改革步履蹒跚，若丁乃扬继续任职，广东的盐务改革将难有起色，因此对他给予坚决的参劾。

其次是来自士绅的质疑。作为中国基层社会未加冕的领导者，士绅游离于官方与民间，时而为官方代言，时而为民间发声。广东盐务改革，单是“盐斤加价”这点就会使普通民众的生活成本相应提高。因此，当广东士绅听到广东盐务由新商承办的风声时，反对之声也就随之而来，“闻粤省士民对于此举，反对颇烈(旅京粤人于初七日开第七次禁赌大会，议及此事，亦怀反对之意)。曾公推前任皖抚邓中丞上书袁制军，力陈五可虑之说”。*《记事：粤商承办全省盐饷记事》，《东方杂志》第6年第13期，第484页。“邓中丞”即邓华熙(1826—1916年)，广东顺德人，曾任云南按察使、湖北布政使、安徽巡抚、山西巡抚等职。在给袁树勋的上书中，邓华熙针对盐政改革中可能会出现的盐价暴涨、洋盐浸灌、缉私走税以及新商身份等问题提出了五大疑虑。鉴于邓华熙身份的代表性和敏感性，袁树勋对此有详细答复，并声明自己“责任地方，利害兼权，更无旁贷，惟乞协力维持，以成盛举”。*《紧要新闻二：粤督函论包盐抵饷之利》，《申报》1910年1月14日，第1张后幅第2版。态度不可谓不谦恭。

影响最大的是来自旧商的抗议。在“承盐加饷”方案的设计中，袁树勋明言盐务归商承办，而“承办各商，多半有旧商在内。惟承饷既巨，不能不添入新商”*袁树勋：《复粤绅邓华熙等书》，《湘潭袁氏家集》，台北文海出版社1979年版，第156页。，以厚积商力。换而言之，“无论为新商旧商，但取其有裨事实，本无畛域之可分。”*《署理两广总督袁树勋奏查明广东盐务规费情形折》(宣统二年八月二十五日)，《政治官报》第1048号，第10页。但是，袁树勋在咨询意见和商议办法或制定章程时，基本上是与陈宝琛等新商商讨，世代从事盐务的旧商被有意忽视。袁树勋这样做自有其考虑，广东盐务改革从整顿积弊着手，作为既得利益集团的旧商将成为整顿的对象。

对旧盐商来说，袁树勋对新商的重视无疑威胁到他们这一群体的利益，愤慨激烈程度可想而知。广州下河运馆盐商就集会抗议：“惟全省之盐既归承揽，则省价、场价均由伊定。运商等虽照常挽运，亦只代劳，不成生意。近年吾粤运务盐价之贵已达极点。该商既承巨饷，将来盐价定必更昂，粤民受害固不待言。然通纲上下河一旦尽行倾倒，受其累者则以运商等为最惨。”*《紧要新闻一：下河盐商抗议包办盐务》，《申报》1909年12月27日，第1张第4版。因此，原先相互倾轧的旧商暂时团结，共同对新商竭尽打击之能事，不仅在报章上指责“奸商增价揽承，病民肇变，比赌尤烈，害无穷期”，“盐斤加价，归商包揽，辗转分承，滋扰酿祸”，而且决定“权衡利害以保治安而维桑梓，决合力抵拒”。*《紧要新闻二：补录粤自治会与各埠电》，《申报》1910年1月13日，第1张后幅第2版。与此同时，旧商孙致和等人还联名向盐政处控告，认为“新商包承盐饷，志在诓骗，并无真实财产”*《本国纪事：度支部派员确查粤盐改章利弊》，《国风报》第1年第5号，第2页。，上海、天津、汉口等地会馆，南洋华侨陈锡嘉等、小吕宋广东会馆何楚楠等皆登报表达对新商的不满，足见广东旧商的社会影响力之大。新商“承盐加饷”方案本由袁树勋提出，旧商很策略地将反攻的矛头集中对准新商，将袁树勋塑造成“受害者”的角色，是受到新商的蒙蔽才出此方案。不论旧商是出于争取袁树勋的需要，还是为留有后路，报刊中旧商的指责尽管有指桑骂槐式的发泄，此时并未与袁树勋正面冲突。

在此过程中，还有一方的声音值得关注，这就是来自粤盐引地广西省的抗议。在得知袁树勋新商“承盐加饷”方案后，广西谘议局数次致电袁树勋，表达对这一方案的不满。对广西来说，新商“承抵赌饷约壹仟万两之多，比平时盐价势必加重无疑。粤垣价逾五分，西省必昂多一半。贫民固难负担，越盐且暗畅销，国课民食具有妨碍”。*《广西谘议局第二次报告书》，《清代稿钞本》第149册，广东人民出版社2010年版，第117页。广西谘议局的担忧不无道理，时法国正要求越盐假道龙川，以逐步占据广西食盐市场。广东盐价一旦上提，具有价格优势的越盐势必会乘虚而入。对广西谘议局的频繁来电，袁树勋只是无关痛痒地表明：“省垣零售市价即至盐缺价昂，至多不得过五分六厘，其余以道路之远近，运费之轻重类推。如此则盐价决不至奇昂，而该商亦无从垄断。”*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。袁树勋这段解释中的逻辑关系颇让人费解。当盐价以道路远近，运费轻重来计算时，价格“仍各照时值，期于商民两不偏依”。*《记事：粤商承办全省盐饷记事》，《东方杂志》第6年第13期，第483页。广西谘议局对此也愤然回应：“东省为产盐之地，价至五分以上，则由东省运至西省，加以关税、运费暨商人所获利息，合计纵不至昂多一半，而相差亦必无几。”*《广西谘议局第二次报告书》，《清代稿钞本》第149册，第116页。广西谘议局认定的“昂多一半”与袁树勋计划中的“盐价决不至奇昂”的说法可谓大相径庭。但无论怎样，坚持“一言堂”的袁树勋并没有给广西谘议局满意的答复。在交涉无效下，广西谘议局转而将求助的目光投向广西籍京官，希望广西籍和广东籍京官联合施压，反对袁树勋的“承盐加饷”方案。

尽管有这些“嘈嘈切切错杂弹”的干扰，袁树勋的决心并没有受到影响。在他看来，“各报所登者，显见有人运动，从中鼓煽，冀遂破坏之私，使盐蠹、赌饷永无廓清之日，而后大快于心。”*《紧要新闻二：袁督决计承办盐捐》，《申报》1910年1月25日，第1张后幅第2版。袁树勋陈言报刊“有人运动”也说对部分事实。旧商为维护既有利益，的确引导了报刊的言论走向。其实，但凡涉及改革，既得利益阶层的反对都很正常：“在深明大局者，固乐于赞成，而自便私图者，亦故存反对。如窟穴盐务中人，则不愿改办，窟穴赌馆中人，则不愿禁赌，其依赖盐规赌费之人，亦群焉附和之。”*袁树勋：《电陈军机处代奏改良粤省盐务筹抵赌饷折》，《湘潭袁氏家集》，第117页。

袁树勋之所以对报刊的攻击置之不理还有更深一层原因。他对广东盐政实施改革，其实在内心中“俨然以陶文毅自居”*《清谈：今日之陶文毅何如者》，《申报》1910年1月29日，第1张后幅第4版。，已经做好承受随改革相伴而来的“毁誉”的准备。在新商“承盐加饷”奏折中，他为获得朝廷的支持曾为自己表白：“毁誉有不敢计，是非久则自明。前两江督臣陶澍改办淮盐、前四川督臣丁宝桢整顿川盐，当时疑谤丛生，实赖列朝洞烛物情，力排浮议，始底于成。裨益盐课，至今颂之。”*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。将所处“毁誉”之境与陶澍遭遇的“疑谤丛生”相排列，可见袁树勋对自身标榜甚高。在答复来自士绅、民众乃至广西谘议局的质疑时，他也反复强调：“昔陶文毅改两淮盐政，当时议论蜂起，卒底于成，亦赖中外协谋之力。不才如仆，际此时会，姑尽力所能及，利钝非所计也。”*《紧要新闻二：关于西省抗争广东盐捐要电》，《申报》1910年1月28日，第1张后幅第2版。

正是因为有如此期许在内，袁树勋对地方士绅、商人甚至谘议局的意见都无动于衷。其实在这一过程中，广东谘议局曾难得地对袁树勋的行为表示了适当的理解：“盐务加价之利害，尚须详细研究，即万不得已，至于加价以抵赌饷，尚属两害相权取其轻之意。”*《紧要新闻二：粤常驻议员集议部提盐饷纪事》，《申报》1910年1月4日，第1张后幅第2版。但让袁树勋始料未及的是，广东、广西两省的地方士绅、商人与两广籍京官的通气，加之报章大幅度的渲染，处于朝政中心的广东籍京官外务部尚书梁敦彦、广西籍京官吏部左侍郎唐景崇和都察院给事中陈庆桂等人陆续上奏表示对袁树勋的不满，认为新商承办盐务流弊滋多，需慎重考虑。来自两广籍京官的压力使盐政处对袁树勋这一方案的态度开始发生变化。

盐政处在初始了解新商“承盐加饷”方案时表示欣然，甚至还带有一些欣喜：“当此财用匮乏之际，以广东一省盐务，一经更章，岁入骤增陆百余万。如果所拟办法行之无弊，臣等正乐于赞成。”*《督办盐政处会奏粤盐改章关系重要拟请派员确查折》(宣统二年二月初六日)，《政治官报》第852号，第4页。“骤增陆百余万”的确很诱人，但是两广籍京官接二连三的奏折使盐政处的态度变得摇摆不定：“兹事关系重大。就利之一面言之，粤盐岁入向止三百余万。今归商人包办，骤增陆百余万，匪特赌饷筹抵有资，并可以余款拨充公用，裨益财政，良非浅鲜。就害之一面言之，新商包盐承饷为数至一千万两，设或力小任重，半途中辍，彼时旧商已散，新商复逃，匪特筹抵赌饷巨款无著，即盐务岁入三百余万之常款亦不可保。大局败隳，其将何以收拾？”*《督办盐政处会奏粤盐改章关系重要拟请派员确查折》(宣统二年二月初六日)，《政治官报》第852号，第4页。一言蔽之，既不想放弃可能存在的筹款机会，但又害怕空欢喜一场，是盐政处面对这一方案时最为真实的想法和最为矛盾的心态。

作为提案者的袁树勋，为维持已经开始实施的盐务改革方案，不辞辛苦地与盐政处来往电商，再三阐述新商“承盐加饷”的利益所在。但是，疑虑一旦生成，要消除则困难重重。在经过集体会商，综合评估袁树勋和两广籍京官的意见后，盐政处决定派以右参议晏安澜为首的包括梁致广、李思浩、谢宗清、查凤声等人在内的调查小组前赴广东调查盐务，切实了解广东盐务改革的利益得失情况。

三、为他人做嫁衣裳

清末新政时期，机构变动频繁，就盐政而言，“各省盐务，极不统一。经宪政编查馆奏颁行政纲目，谓各省督抚兼管盐政之制，亟应废除，改为直接官治；又谓盐官应另行编制，直接京部，不隶督抚；嗣又以办理盐政应有直接行政机关，督办盐政处之设即原于此。”*曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第124页。盐政机构名称的变化并没有带来盐务官员的调整，旧有盐政人员依旧按部就班。领导调查小组南下的为盐政处的资深官员晏安澜。

晏安澜(1851—1919年)，陕西镇安人，长期任户部山东司主事，管理全国盐务，对盐务工作殊为熟悉，“服官既久，于历来沿革，如数家珍，而利病所在，尤能洞澈无疑。”*宋伯鲁：《原任四川盐运使镇安晏海澄先生行状》，卞孝萱、唐文权编：《民国人物碑传集》，团结出版社1995年版，第291页。宣统元年间，晏安澜曾对江苏、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、河南等7省进行为时约6个月的盐政调查，对盐商囤积居奇、高抬市价、盐里掺沙等盐政弊端有所了解。因此，由晏安澜调查“承盐加饷”方案，在资历和威望上都足以胜任。

南下小组的调查工作日程安排得满满当当，在仅有的20天调查时间里，“先谒袁督，次见司道府县暨盐官，又次见士绅暨谘议局议员。其新旧商陈宝琛、孔昭鋆等亦皆延见，询新旧商所拟办法，验新商所缴按饷，旧商所缴股本。并调阅各署局案牍、各商埠簿记。复连日分赴广河、东西汇关及广西梧州诸处。凡盐关、盐卡、盐船、盐店靡不循行勘察，博访周谘。”*金兆丰撰：《镇安晏海澄(安澜)先生年谱》，第202—203页。晏安澜工作的认真程度有点出乎袁树勋的意料。如果说袁树勋对“报章异同之论、华侨影响之电、士绅诘问之书”，“皆不为所动，但姑就其说”的话*袁树勋：《奏报遵旨续陈改良广东盐务充抵赌饷事》(宣统元年十一月二十七日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0541-058。，那么，晏安澜调查小组的工作则给袁树勋带来一定的心理压力，也增加了“承盐加饷”的诸多变数。在传统官场浸淫多年的袁树勋深知，晏安澜调查的不仅仅是新商是否能够“承盐加饷”，而是这一方案是否真的有益于筹集巨额资金，为财政支绌的朝廷提供一条新的生财之道。

初步了解广东盐务情形之后，晏安澜对袁树勋的方案提出了自己的看法。在晏安澜看来，新商“承盐加饷”有“五可虑”：“一、加饷太多；二、限价太贵；三、垄断太甚；四、隐患难防；五、侵夺官权。”*《中国纪事：盐政处处置粤盐办法》，《国风报》第1年第17号，第1页。除了这“五可虑”之外，这个方案还有旧商不愿配合、另起炉灶需时尚久、耗费甚多会影响盐课、难以解决原有积压的“四难行”，而仍归旧商办理则具有递增饷数、分认饷款、办理仍旧、法定河价、兼办坐配和严密缉私的六大优势。*《镇安晏海澄(安澜)先生年谱》，第208—219页。晏安澜的调查结果认定袁树勋的新商“承盐加饷”方案不可行，广东盐务仍由旧商办理更为合适。盐政处采纳了晏安澜的建议，在此基础上向朝廷上《奏查复粤盐新商加饷窒碍难行请仍令旧商办理折》*《奏查复粤盐新商加饷窒碍难行请仍令旧商办理折》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第46册，第248—265页。，“经政府议定，粤盐仍归旧商，岁加二百万两，以抵番摊饷。”*《专电：电二》，《申报》1910年5月14日，第1张第4版。

“粤盐仍归旧商”意味着袁树勋新商“承盐加饷”方案的破产。袁树勋倡导盐政改革，号召与新商合作，本益处良多：“一曰化私为公，以裨盐政；二曰以公济公，以抵赌饷；三曰兼顾民食，不令盐价较从前为过昂。”*袁树勋：《电陈军机处代奏改良粤省盐务筹抵赌饷折》，《湘潭袁氏家集》，第117页。在清末政府财政严重困难的情况下，新商缴纳的1020万两盐饷，不仅能解决广东的赌饷问题，所余款项还可以用来办理地方新政，如建立模范监狱，推广巡警，补助学费等等。开办地方新政，朝廷不拨经费，所需款项均须作为地方最高行政长官的袁树勋想方设法地筹措，这也如其在总结宪政办理情形时的分析中所言：“赌饷非有实在筹抵，则赌祸不能即予湔除，于宪政进行尚多窒碍。适有商承盐饷之举，筹款可得大宗。数月以来寝馈经营，形神俱悴。维时朝廷亦有整顿盐务之命。”*《署理两广总督袁树勋奏胪陈上年下届筹备宪政成绩并特别困难情形折》(宣统二年三月十七日)，《政治官报》第893号，第8页。因此，当新商以一种无法拒绝的饷项“承盐加饷”时，袁树勋心动在所难免。况且，根据新商所拟章程，袁树勋只需坐享商人所缴之款，而毋庸考虑与盐务相关的系列问题，运销、征收、缉私等皆由商人具体落实。

袁树勋也明知此举会造成“少数盐商将全国之盐趸购，虽弊窦丛生，然国家甚省事，可以不劳而得税”*沧江：《论说二：改盐法议》，《国风报》第1年第6号，第10页。的后果。晚清盐政的任何方面都不是小问题，需要投入大量财力、物力和人力。了解盐饷细目的内容及其变动就是一项庞大的工程。广东盐饷从征收性质来说分三类：上河款、下河款、运库直接款。单上河款来说，“类别极繁，数极琐碎，其中子目约五十余项。”*《督院张批两广盐运司、盐政公所监督会详现办盐务拟分别照旧改良办法缘由文》(宣统三年七月十一日)，《两广官报》第13期，第112页。新商主动呈请解决这些问题，袁树勋也乐得他们帮忙，因此在四千余字的奏折中尽力表明新商办理盐政的恳切态度，试图促成盐政处对新商的认可。

但是，袁树勋所做的新商事先缴纳200万两的做法令盐政处不快：“各省如有再请增加盐价，须由会办盐政大臣将其理由先行咨报盐务处。经本处核准，再由盐务大臣领衔入奏，请旨施行。”*《要闻：度支部限制盐斤加价》，《大公报》1910年1月28日，第1张。因为袁树勋的先斩后奏容易引起正在试图加强中央集权的清政府的猜忌：“泽尚书意不愿袁督主持此事，以粤盐归一省自办，恐各省纷纷效尤。”*《京师近事》，《申报》1910年1月15日，第1张第5版。“泽尚书”为载泽(1868—1929年)，满洲镶白旗人，曾出使各国考察政治，任度支部尚书，时为督办盐政大臣。在对待新商“承盐加饷”问题上，载泽的态度更偏向旧盐商。袁树勋刚提出新商承办方案不久，面对旧盐商的抗议，载泽就“电饬广东盐运司丁乃扬，示谕旧盐商各安本业，勿为流言所惑”。*《紧要新闻一：度支部对于川粤盐务风潮之办法》，《申报》1910年1月29日，第1张第5版。

载泽的态度如此，南下调查小组在调查过程中也就有了一定的倾向。在答复广东谘议局有关盐务问题的会议上，晏安澜曾说：“此次之所以舍多取少者，实不欲破坏盐商世业，煞费苦心，诸多棘手，尚望各位维持。”*《广东谘议局协会决议办理事类报告书》，《清代稿钞本》第49册，第448页。与晏安澜一起出席答复会议的调查小组成员两淮副监理官梁致广，“系现时连阳埠堂商，即所谓旧盐商也。其人为晏安澜所最赏识之人”，“广东京官为包盐事联名出奏，其奏稿即梁致广所起草。”*《京师近事》，《申报》1910年3月10日，第1张第6版。同时，调查小组负责人晏安澜本人的看法也不可忽视。在宣统元年(1909年)调查盐务时，他对7省的盐务改革就已形成了这样的看法：“今日而言盐务，不当归目前之小效，而当务根本之远图。不必求新增之款项，而当保固有之课厘。”*金兆丰：《镇安晏海澄(安澜)先生年谱》，第198页。可见晏安澜的盐务改革思想趋于保守稳健，袁树勋提出的新商“承盐加饷”的预期目标和途径在他看来是不切实际的夸夸其谈。因此，盐饷承办者由新商复归旧商也符合晏安澜一贯持之的盐务改良思想，是其盐政经验积累的自然选择。

晏安澜的调查建议与袁树勋的改革方案背道而行。对于这一决定，袁树勋不得不表示明面上的赞同：“督办盐政大臣派员调查，审慎周详，而深虑改办之不无流弊，仍归旧商照旧办理，而其办法亦不外整顿积弊。既合微臣化私为公之初心，尤符粤人旧贯相仍之隐愿。”*《署理两广总督袁树勋奏查明广东盐务规费情形折》(宣统二年八月二十五日)，《政治官报》第1048号，第10页。其实，袁树勋的这番言辞大有深意，在为自己解脱的同时也指出盐政处的调查结果就是“承盐加饷”方案的翻版，只不过承办主体是新商和旧商的区别而已。因此，袁树勋的不满也在情理之中：“督抚坐镇一省，任事以后，非积久岁月，尚不能周知情伪。而中央以最远之观察，欲恳断于千里之外，平时又未详审调查”*《文牍：署粤督袁树勋奏中央集权宜先有责任政府及监察机关折》，《国风报》第1年第13号，第13页。，对各省具体情况的判断不免更多地来自主观臆断。

尽管如此，袁树勋不得不履行其身兼会办盐政大臣的职责，将原先与新商讨论的盐务整顿与盐饷征收的方法用于旧商，如在简化盐务引目上，“统归正引，系为删繁就简起见。此次盐务改章，只期新饷缴足，不在沿用”等等。*《督院张批两广盐运司详粤纲引目繁多拟请统归正引指拆缘由文》(宣统三年八月初三日)，《两广官报》第16期，第138页。不论袁树勋转变态度是阴奉阳违，还是敷衍了事，他的左右逢源使原来的合作者新商相当不满。新商承担盐饷本来似乎是板上钉钉的事情。宣统元年十一月十六日(1909年12月28日)，袁树勋曾在省府“牌示准商人陈宝琛包承广东全省盐饷”*《记事：粤商承办全省盐饷记事》，《东方杂志》第6年第13期，第483页。，新商“承盐加饷”已经成为广东地方认可的既定事实。而且为了显示诚意，新商已经按照要求提前交纳了200万两的按饷。但是当新商的努力被一纸奏折化为乌有时，作为合伙人的袁树勋却立刻改变态度与旧商合作，也难怪新商恼怒，不仅索取已缴200万两按饷，而且还“公举代表到京揭发袁督欺商实情”。*《专电：电二》，《申报》1910年8月5日，第1张第3版。

旧商对袁树勋也不满意，虽说旧商重新“承盐加饷”，但要求在数年内由580万两渐渐增至780万两*督办盐政处与度支部商定由旧商承办的数额“更拟”为“初年加至五百八十万两，次年加至六百二十万两，以后销数或增复用递进之法，分年递加至七百八十万两为止。”见《会奏遴员派充两广盐政公所正副监督并酌拟改公所章程折》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第46册，第282—283页。，增加的200万两也不是个小数目，“旧商勉认加饷，实因新商先认巨饷。”*《会奏粤盐规费无着请将新增盐款拨抵赌饷折》，《稀见明清经济史资料》第1辑第46册，第274页。当得知新商高额承办盐饷的消息后，“旧日承盐各商不甘为新商搀夺，拟多认价额务求争回。”*《紧要新闻二：旧盐商抵制新盐商手段》，《申报》1910年3月16日，第1张后幅第2版。加价承办盐务是不得已而为之。旧商屡经努力，仍只认足600余万两*《紧要新闻二：旧盐商抵制新盐商手段》，《申报》1910年3月16日，第1张后幅第2版。，与新商标榜的1000余万两相差悬殊。

晚清新政本拟通过改革来革除时弊，但既得利益集团的抗拒和不同部门及官员对改革的意见分歧都成为制约改革的重要因素。广东盐务改革喧喧扰扰，社会舆论广泛关注，但结果却是雷声大、雨点小。主导盐政改革的袁树勋是大权在握的两广总督，却在此事上依旧栽了个不小的跟头。然而，细思清末中央的盐政改革，其意图之一即为收各省督抚盐政之权以加强对财政收入的控制，袁树勋的新商“承盐加饷”方案的失败也在情理之中。中央政府虽处心积虑力图集权，但对晚清尾大不掉的督抚而言，“欲以一纸空文，矫积重难返之势，其易得乎？”*《时评：其一》，《申报》1910年6月20日，第1张第5版。

[本文为《广州大典》与广州历史文化研究专项课题“两广总督与清末新政”(2015GZY01)的阶段性成果。]