后农业税时代我国乡村治理困境与振兴路径

郑 冕

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000)

一、研究背景与进路

(一)我国后农业税时代的研究背景

我国是农业大国，“三农”问题是关乎国计民生的根本性问题。由于经济基础决定上层建筑，因而在我国的乡村治理变迁过程中，农业税费问题也成为学界持续关注的热点问题。自新中国成立以来，我国农业税费依据国情几经调整变革。20世纪90年代末，我国农民负担高位运行，当时“三提五统”的乡村税收模式使得我国农民除农业税外还要承受其他沉重的税外负担，过于沉重和烦琐的税费负担严重影响了农民生产积极性，降低了农民的生活水平。另外，巨大的城乡收入差距导致农村人口大量外流，多地爆发大规模农村群体性事件，严重威胁到当时农村社会的稳定和发展。基于上述社会背景和现实需要，2005年12月26日下午，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止农业税条例，我国延续了2600多年的农业税收从此宣告结束，国家对种粮农民给予补贴，并颁布实施了包括撤并乡镇、精简机构、分流人员、合村并组等措施，至此，我国正式进入后农业税时代[1]。

(二)我国后农业税时代乡村治理研究意义

全面取消农业税是我国政府对乡村践行“多予、少取、放活”战略的具体体现，后农业税时代的到来很大程度上减轻了农民的显性负担，也在一定程度上缓解了农村干群的紧张关系，规范了村级政府的行政行为。然而，由于税费改革后，相应的综合改革体制机制并不完备，缺乏乡村政府管理体制、财税体制机制、乡村综合治理等配套改革，农村的隐性负担并未随着农业税的废止而消除，一些税费改革后的乡村治理问题和困境也逐渐凸显:基层政府财政资金周转困难、乡村公共服务供给迟滞以及乡村干群关系松弛等新的乡村治理问题随之而来。

2017年党的十九大报告中，将“乡村振兴战略”写进党章，足见中央持续高度关注我国“三农”问题。习近平总书记在报告中强调，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重；提出坚持农业、农村优先发展，实施乡村振兴战略，并将其提升到战略高度。这是党中央着眼于全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家做出的重大战略决策，足见中央对乡村发展和振兴的关注和重视，在这种社会背景下，探索和研究后农业税时代乡村治理过程中出现的问题与困境具有很强的现实意义与价值。

二、后农业税时代我国乡村治理的困境分析

(一)乡镇政府日常运转陷入困境

农业税费改革前，我国乡镇政府的主要财政收入来源于农业税收，而随着农业税费改革，取消征收农业税使乡镇政府丧失了用于日常运转以及乡村公共建设的主要资金来源，改革之后的乡镇政府财政来源主要依赖上级政府对乡村的转移支付经费获得，而在多数贫困地区，特别是发展相对落后且受限的少数民族地区，其区内县级政府一直是“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”，其本身财政已经难以满足自身发展需要，很难真正在维持自身运转的同时补贴乡一级的财政缺口。

广西壮族自治区2017年全区共有28个国家级贫困县，21个自治区级贫困县，其中百色、河池两市的贫困率几乎达到90%以上，自身的脱贫攻坚任务已经十分严峻，农业税收改革后这些地区乡村政府的财政“空壳化”问题严重，乡镇政府的日常运转十分困难，在失去农业税征收这一主要财政资金来源又没有新的财政来源渠道的情况下，乡镇政府自身运转陷入困境，对乡村建设更显得“有心无力”。

(二)传统乡村自治模式陷入困境

农业税费改革之后，乡镇政府不再拥有农业税征收和实物缴纳的一些乡村治理“实权”，国家会定期将补贴直接打到村民的银行账户上，村民在减少与村干部关于收税环节上发生冲突的同时，也减少了与村干部的接触。长此以往导致我国乡村干群关系松弛化趋向加剧，乡村干部秉持着“维稳”的治理思路和原则，不再积极投入到乡村治理和公共建设的事务中，且在日常工作的过程中逐渐走向消极化，“不出事的逻辑”逐渐成为后农业税时代新的乡村治理逻辑。

我们还可以看到，当前我国的农村自治机制尚未完备，村民自治意愿和能力尚未完全达到。1998年我国《村民委员会组织法》颁布并实施，这样的探索是我国乡村治理和民主建设的重要突破口，然而在实施和运行的过程中，还没有形成一整套完备的体制机制，再者受历史文化的影响，长期以来我国的农村自治组织发展较慢，农民自治意识也没有得到完全的激发，虽然在很多地区已经实行了村务公开并定期举行村民大会，但由于监督机制的不完善，这些民主监督与村民自治往往流于形式，偏离了村民自治的核心，使自治的效果大打折扣，并未对乡村治理起到实质性的推进作用。而后农业税时代中日渐松散的干群关系也在一定程度上给乡村自治带来负面影响，传统的乡村自治陷入困境。

(三)乡村公共物品供给陷入困境

后农业税时代之前，乡镇政府是乡村公共物品供给的绝对主体，乡村公共物品供给的资金主要来源于国家财政拨款、乡镇自筹、农民集资提留等三部分，其中征收农业税是主要来源。在税费改革之前，乡村公共物品的供给和建设资金是按照村民对公共物品需求来确定各项税费收取标准的，只要按时征收税费就能基本维持公共服务供给的资金来源。村干部在征收各项税费的同时，村民也有机会表达自己真实的公共物品和服务需求，所谓“自己出钱办自己的事”。

然而进入后农业税时代，国家对于乡镇的财政拨款主要依据当年的财政预算，国家拨款的专项资金也会相应地直接投入到指定的乡村项目中去，在这种情况下，村民难以表达自己真正的偏好和需求，因此当前乡村公共物品在供给过程中存在村民实际需求与供给物品和服务不相匹配的困境。随着农业税征收的取消和逐渐松散的乡村干群关系，村干部与村民之间不再有直接联系，只能依靠上级拨款方向制定村庄公共物品供给和基础设施建设，而国家对乡村一级的公共物品供给现状和需求状况不可能做到全盘了解，因此在资金转移的过程中会出现一些公共物品项目重复建设，而一些农民更需要的公共物品和基础设施却比农业税费改革之前更加匮乏，乡村治理参与意识相对淡漠的村民不愿意参与到乡村的公共建设之中，乡村公共物品供给和建设中的“搭便车”现象愈演愈烈。

(四)乡村发展普遍陷入“内卷化”困境

“内卷化”这一概念起初源于人类学，后被广泛运用到社会学、政治学、经济学等领域。早期被人类学家戈登威用以描述当某种文化模式达到了一定的最终形态后，既无法稳定下来，也无法转变为新的形态，而只是在内部变得更加复杂。随后被广泛运用于农业领域的研究[2]。

我国乡村治理过程中的“内卷化”近年来被学界关注并进行研究，可以基本概括为在乡村治理和发展过程中，虽然国家对乡村的资源投入总量不断增多，但效果并不明显，是一种“没有发展的增长”。我国乡村治理的“内卷化”主要表现在两方面，其一是中央对乡村的投资边际效益递减，其二在乡村治理中乡村内部分化现象进一步凸显。我国持续对“三农”问题十分关注，我国农村的发展影响到整个国家现代化的进程，是我国2020年全面建成小康社会的必由之路。但自中央持续增加对乡村资源和项目的投入，乡村却并没有转变之前依靠“输血式”救济脱贫的老路，反而在被帮扶的过程中对上级的扶助依赖性逐渐加深，自身“造血式”脱贫的能力未能获得实质性提升。

三、后农业税时代我国乡村治理困境缘由分析

(一)乡镇政府财权、事权失衡致使其日常运转失灵

税费改革之后中央重新划分了中央、地方两级税费种类，从当前看，地方税种的特点主要体现为：税种少、来源分散且不便征收。中央收归了主要且集中的税费来源，这一改革的初衷在于“倒逼”乡镇政府精简机构、裁撤冗员以提高办事效率，然而在税费改革的过程中并没有完全考虑到与税费改革相配套的各项财政体制改革，乡镇一级政府的日常运转资金自农业税改革之后主要由上级政府依据当年的财政预算向乡镇一级政府下发一般性转移支付资金，乡镇政府的资金由税改之前的“向下汲取”转为“向上汲取”[3]。而在实地调查过程中了解到，这些转移支付资金具有迟滞性，乡镇政府发放官员工资已经很吃力，对于日常工作的运营更是有心无力。财权上移的同时由于乡村事权持续下放，乡镇一级政府在缺乏资金的情况下承担更多的乡村事务明显力不从心，在财权与事权失衡的双重压力制约下，多地乡镇政府无法正常运转，逐渐陷入“半瘫痪”状态[4]。

(二)乡村“空心化”致使传统乡村自治模式日渐式微

我国在乡村发展的过程中提倡乡村向城镇化过渡和发展。乡村的城镇化一般指农村人口和各类资源要素向城镇中心集中，这是我国农村发展过程中从传统向现代化发展的一种乡村发展思路和方法，然而在这个转变过程中，中央的宏观思路到地方上可能会发生政策执行偏差。很多地方乡村在近年来出现人口、资本严重外流的“空心化”状况。乡村往往由青壮年先行进城打工，之后分批次将家庭重心由乡村向城镇迁移，在此过程中产生大量农村留守儿童、留守老人，城镇中则开始出现“农民工”群潮[5]。长此以往在乡村内部留下的成员多为老弱病幼，乡村人口外流的同时资本外流同样严重，人口和资本的流失使得传统的乡村自治逐渐瓦解。

在费孝通先生的《乡土中国》中，我国传统的乡村社会主要是以血缘、宗族为维系和治理的基础，乡村内部的格局为差序格局，乡村中人与人之间的关系较为亲密[6]。在这样的格局中，乡村自治主要以村庄内有名望的宗族、乡绅等主导，除法律治理外，更多依靠乡村内部约定的公序良俗进行日常治理。而我国在推进乡村城镇化建设的过程中在一定程度上打破了传统的乡村治理平衡，一方面，大量乡村人口外流导致传统乡村宗族逐渐分崩离析，同时，人口外流意味着乡村精英治理缺位；另一方面，人才的外流带来资本的流失，乡村自身缺乏吸引力，招商引资越来越困难[7]。因而导致乡村发展迟滞不前，陷入既无人力也无资金的窘境。传统乡土文化的弱化、人口和资金外流带来的乡村“空心化”问题最终致使传统的乡村自治模式日渐式微。

(三)村民缺乏利益表达渠道致使乡村公共物品供给梗阻

乡村公共物品供给梗阻主要表现为：上级所供给的公共物品和服务与村民实际需求匹配度不高。这主要是因为后农业税时代以来乡村公共物品供给主体由乡镇政府转移为上级政府，国家依据财政预算对乡村公共物品进行供给，而乡镇一级政府由乡村公共物品的“提供方”转为“接收方”，职能角色由主动变为被动，也就是说，后农业税时代的到来在很大程度上削减了乡镇政府的存在感[8]。

乡镇政府的存在感被弱化给乡村公共物品的供给带来实质性的困局。税费改革之前，我国的乡镇政府实际上最能反映村民的利益偏好，村民的利益需求也大都有乡镇一级政府和村干部代为向外表达和向上输出，在上级政府与村民之间起到关键的维系作用；后农业税时代到来后，中央对基层政府权力的弱化在一定层面上影响了村民的实际利益表达，近年来，各地乡村上访数量不降反增，“越级上访”成为村民维护自身利益的“撒手锏”[9]。由于公共物品自身的属性，村民难以以一己之力满足自身各种需求，“搭便车”现象也时有发生，而现行体制下的乡村公共物品面临着供给不及时、投放不精确的现实困境，这种现象的出现反映了乡镇政府职权弱化下的潜在社会问题，村民在失去乡镇政府这一利益表达主体之外并没有获得更为合理的利益表达渠道，实际需要和权益无法向外申诉，公共物品供给梗阻现象普遍存在。

(四)地方灰黑势力抬头与造血扶贫不力致使乡村振兴进展缓慢

乡村治理的“内卷化”困境也是我国乡村内部资源分配更加精细化的表征之一。后农业税时代的到来削弱了我国乡镇政府在乡村治理中的主导型力量，与之相对，我国乡村中的地方势力在农业税费改革后出现再次抬头的倾向。农业税费改革前，乡镇政府一项重要的职能即打压当地的灰黑势力，防止他们阻碍乡村发展，乡镇政府与地方势力处于对立角色。而随着农业税费的改革，乡镇治理模式由之前的“向下汲取”变为“向上汲取”，而乡镇政府自身无力争取更多的资源和项目，此时则需要一类既在乡村中有一定势力又能与上级政府建立联系的人。不同于以往的乡村地痞，当前的地方势力多为早期进城发展且积累了一定社会人脉关系的所谓乡村“能人”，面对近年来国家对乡村发展所投入的巨大资源和项目，这些地方势力一旦与地方政府合谋则会从中牟取巨大利益，在这种社会背景下，地方政府与地方灰黑势力从不同角度出发，双方变“对立”为“伙伴”关系，形成利益合谋。这种地方势力与乡镇政府利益合谋的行为实则严重影响乡村百姓的利益获得，面向村民的国家红利最终被乡村内部的“能人”中饱私囊。

除此之外，乡村发展持续缓慢的最根本原因是我国乡村自身“造血式”脱贫能力仍未得到实质性提升。虽然国家在扶贫工作中投入了空前资源和政策优惠，然而当前我国的扶贫路径仍未从“救济式”转变为“开发式”，甚至在一些地方，村民由于自身“造血”能力低下，对上级政府的扶助依赖性越来越强，在政府对贫困村镇进行扶助救济的过程中依赖性更强，一些乡村迟迟不愿摘掉“贫困村”的帽子，坐等政府救济和“保姆式”扶贫的思维模式从根本上阻碍了乡村自身的建设和发展。

四、未来我国乡村治理与振兴的思路及优化路径

(一)调整中央—地方财权与事权，完善乡镇财税体制

传统的中央—地方关系调整方案是将财权重新下移，这种调整思路更应向事权上移的方向调整，财权与事权的平衡最关键的因素体现在有足够的资金办好百姓所需要的事情，因此在下一步的中央—地方财权事权调整的过程中，应在对乡村治理现状做充分细致调研的基础上，适当将一部分事权和支出责任上移，将一些乡镇政府无力承担的乡村公共发展事务上移至县市级政府的职责中。相应地，面对乡镇政府普遍负税的情况，上级政府应制定细致可行的条例，重新调整乡村建设中的支出责任，杜绝“下达任务不见经费”的情况，逐渐将乡镇一级的财权和事权控制在一个合理均衡范围之内，理顺中央—地方财税体制关系[10]。进一步推进权责利清晰化、科学化、合理化，适当丰富和拓展乡镇政府的合理资金来源，使乡镇政府重回正常运营的轨道上，从而更有助于履行其应有的职权和责任，更好、更近、更具体地为乡村建设和发展服务。

(二)重塑乡村共同体，提高乡村自身吸引力，引导人才回流

我国乡村建设在很长的一段时间里仅仅强调“走向城镇化”这种单一的发展思路，然而这种思路导致乡村内部的“空心化”加剧，村民脱离了他们世世代代居住的地方，打破了长久以来我国乡土社会的治理环境的平衡，在一定程度上破坏了传统的乡土文化，离析了农民与农村的关系，功利主义盛行，乡村留守问题严峻，乡土社会逐渐被瓦解，乡村共同体不再存在。

这种现状下的乡村治理变得举步维艰。由于乡村受到不同价值观的冲击，失去了共同的文化和利益基础，乡村治理形如一盘散沙，因此在今后的乡村发展和振兴的过程中，应重新重视乡村本身文化和吸引力的建设，引导乡村人口回流。国家应进一步加大对乡村特色产业的发展，鼓励有资历、有能力的绿色环保大型企业扎根乡村，提高对这些企业的政策和资金扶持，大力鼓励乡村品牌的发展，从而重新将村民的自身利益和乡村发展的红利融合起来。同时加大传统文化的宣传和推广，进一步加强乡村风貌的建设，只有从发展红利和传统文化着手，从根本上提高村民对故土的认同感，切实从自己的乡村发展中得到实惠、获得价值，重拾乡愁，重振乡风，重塑乡村共同体，使乡村自治重新焕发活力，才能真正从内部推动乡村的发展和振兴。

(三)优化乡村公共物品供给思路，提倡合作型供给模式

无论是农业税费改革之前还是税改之后，我国的乡村公共物品供给一直由政府进行供给，在后农业税时代，乡镇政府财权和职权被进一步弱化，无力提供乡村公共物品和服务，而在上级政府对乡村公共物品和服务的供给不精准、不及时的情况普遍存在的现实背景下，应转变和优化当前乡村公共物品供给思路，提倡合作型供给模式。由于公共物品本身所具有的非竞争性和非排他性属性，单一的供给主体很难完全提供乡村物品的供给和基础设施建设，因此乡村公共物品供给应在政府主导的前提下，引入合作机制[11]。对于一些准公共物品，应适当引入有资历、有能力、有实力的企业遵循市场规律对乡村进行公共物品供给，但仍需由政府对其进行补充和监督。鼓励企业和社会组织参与到乡村公共物品和服务的供给及乡村基础设施的建设中来，借助市场和社会组织等多种渠道，在分散公共物品和服务投资成本的基础上，提供更加专业和丰富的乡村公共物品和服务，这样的合作型供给模式可以缓解政府的支出压力，同时良性的公共物品供给模式可以逐渐增加投入边际效益，在良性循环中进一步吸引相关企业和社会组织，逐步引入竞争机制，为乡村发展提供更多质美价廉的公共物品和服务。

(四)提升农民自身“造血”能力，进一步打通资源与农民之间的直接通道

乡村在今后的发展及振兴过程中，最根本的思路和办法是充分发挥村民的主观能动性，将传统的“输血式”“救济式”扶贫模式彻底转变为“造血式”“开放式”自主脱贫模式。在这个过程中，上级政府和相关部门需要对乡村做深入细致的调研工作，真正挖掘出乡村自身的优势和特色，引导村民依托本村的特色产业进行生产经营从而脱贫致富。乡村特色产业的发展能够提升乡村自身的吸引力，这样既可以实现乡村振兴，又可大大缓解乡村人口外流及其造成的留守问题，使村民在自家门口也能享受发展红利，获得充分价值感。

地方灰黑势力的抬头与乡村治理“内卷化”在一定程度上都与普通农民缺乏渠道获取较为全面和准确的资源项目信息有关，因此在接下来的乡村发展与振兴的过程中，上级政府仍要进一步促进有利于乡村发展且与农民脱贫致富息息相关的资源和项目信息公开化、透明化，鼓励更多农民有机会亲身参与到乡村建设中来。这种资源共享和参与的渠道一旦被细化和完善，对乡村发展中所涉及的公平和公正问题大有裨益。只有当村民真正投身于乡村建设中，他们才更有动力建设自己的美丽乡村，越多村民的参与同时意味着更少的“搭便车”行为出现。资源与项目的进一步公开化以及监督手段的多样化也能在一定程度上抑制地方灰黑势力与地方官员形成利益合谋。

五、结语

作为一个农业大国，我国的乡村发展一直是国家整体发展计划中的重中之重，当前我国的各项改革工作都进入攻坚深水区，在这种社会背景下，党的十九大报告提出的“乡村振兴战略”无疑是我国乡村今后发展的宏伟蓝图，因此更应对乡村治理现状进行广泛而深入的研究。2006年农业税彻底取消以来，我国乡村普遍历经变动与转型，后农业税时代的到来彻底解除了我国农民几千年来的显性负税负担，然而在对乡村治理进一步探索的过程中，我们也应觉察到这一改革对乡村治理带来的一些普遍、切实的挑战，乡镇政府的弱化、财权—事权的严重失衡、乡土文化的瓦解和传统乡贤式微以及乡村结构“空心化”与乡村治理“内卷化”等问题都在不同程度上影响着当今乡村治理和未来的发展走势。因此我们必须探索这些问题背后的深层次缘由，并根据当前的社会发展现实分别提出调整中央与地方的财权与事权、重塑乡村共同体、引进乡村公共物品合作供给机制以及打通资源与农民之间的信息屏障，进而因地制宜发展乡村特色产业提升农民自身发展能力等具有针对性和可行性的对策建议，以期为我国后农业税时代以来乡村治理过程中的困境提供一些角度，从而推动乡村治理进一步改革和完善，最终实现乡村振兴与发展。