公安机关人民警察管理制度改革初探

严 励

(上海政法学院，上海 201701)

公安机关人民警察管理制度包含的内容比较广泛，既有宏观方面的公安机关管理体制，包括公安机关事权划分制度、公安业务指挥体制、公安机关机构设置、公安经费管理体制和公安人事管理体制，又有微观方面的人民警察管理制度，包括人民警察的职位分类制度、人民警察招录制度、人民警察警衔制度、人民警察培训制度、人民警察待遇保障制度、人民警察奖惩制度、人民警察权监督制度等。本文以问题为导向，重点研究公安机关体制改革和人民警察相关的管理制度，以利于解决公安机关目前面临的突出问题。

一、我国人民警察制度的历史沿革与现代化进程

警察制度产生于西方国家，我国警察制度引进移植的成分较浓。严格意义上讲，中国古代没有专门的警察制度。清末受帝国主义列强租界警察制度移植的压力，中国人从这些“国中之国”中最早认识西方警察。随着西方警察首次在中国亮相，1898年7月27日，湖南保卫局正式成立。保卫局的机构完全仿照西方和日本警察机关。1902年袁世凯在保定设立警务总局。随后，慈禧于1902年10月8日，下旨设立巡警部，从而统一了全国的警察机构，产生了中国最早的警察机关。1912年4月，以袁世凯为代表的北洋军阀集团执政后对警察机构进行了调整改进，首先在中央设内务部，下设警政司，主管全国警察事务。1913年之后颁布了大量的警察法律，如1914年的《京师警察厅官制》《地方警察厅官制》等。民国时期在中央南京国民政府设内政部，下设警政司，作为全国警察行政管理的最高机构，其职责范围和组织规模都有了很大的扩充，进一步完善了从中央到地方的警察体系。在地方，分别设立省级民政厅及警务处，以及省、市、县也均设警察局[1]。中华人民共和国成立后，砸烂旧法统，清理旧法人员，我国沿袭革命根据地公安机关的管理体制，借鉴苏联社会主义国家警察管理体制的经验，构建了新中国警察制度。由于我国近70年的发展经历了不同的发展阶段，作为国家工具的公安机关其管理体制也必须适应不同时代的需要而发展和完善。在此次改革前，我国人民警察制度的发展完善经历了四个不同阶段。

(一)第一阶段(1949—1978)：计划经济时代，中华人民共和国警察制度的奠基

1949年10月1日，中华人民共和国成立，标志着现代国家构建进入了一个新的历史时期。伴随着国家政权的建立，作为国家机器重要组成部分的国家警察制度，为了维护国家政权和社会秩序的需要也相伴而生。中华人民共和国成立伊始，就根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，在原军委公安部的基础上组建中央人民政府公安部。1949年11月，政务院批准了首任公安部部长罗瑞卿关于建立省和直辖市以下公安机关的方案，只用了仅一年时间，就在全国建立起统一的人民公安体制。在吸取了延安整风时垂直领导的教训的同时，公安机关坚持党的绝对领导，各级党委政府对公安机关的编制、干部、经费统一领导，公安机关的管理体制形成了“条块结合、以块为主”的双重领导体制，上下级公安机关的关系主要为业务指导[2]。由于砸烂旧法统，清除旧法人员及警察，警员主要来源于军队和地方武装部门，至今警察队伍一直保持半军事化管理模式，也与其警员的传统有关联。由于当时警力极少，公安机关主要依靠基层组织和治保委员会、人民调解委员会，以及居民委员会自治组织，联户联防，维护社会治安，开展对敌斗争，保护广大人民群众安居乐业，形成了中国警察制度的根本特色——公安机关坚持实行依靠广大人民群众和专门机关相结合的方针。由于当时是高度集中的计划经济体制，实行政府的高度控制，加之严格的户籍管理制度和票证供应制度限制了人员的流动，形成了所谓的静态社会。为适应静态社会的需要，警察工作形成了静态控制机制，有效地维护了社会治安秩序，使我国成为世界上犯罪率最低的国家之一。又由于受当时政治环境的影响(阶级斗争扩大化，法律虚无主义，政策至上)，导致公安工作中重人治、轻法治，最后导致“群众专政”，砸烂“公检法”，公安机关连正常的工作秩序都无法维持。

(二)第二阶段(1979—1991)：初步改革阶段

1978年我国实行改革开放政策，现代化建设成为政府工作的中心，这样就使政府所承担的社会管理和公共服务职能日益增多，阶级斗争职能日益淡化。1979年，公安部明确规定，公安工作要十分自觉地从过去以“阶级斗争为纲”、主要为政治运动服务，转到以保卫“四化”为中心、为经济建设服务的轨道上来。为此，必须对计划经济时期形成的公安工作体制、机制和运行方式进行改革[3]。

1983年，全国公安工作会议通过了《关于加强和改革公安工作的若干问题》的文件，拉开了中国公安机关改革的序幕。其一，坚持和发扬我国公安机关的优良传统——公安机关的群众路线，在新时期赋予了新的内容，即坚持对社会治安进行综合治理的方针，加强基层基础工作，推行各种形式的治安保卫责任制，建立、健全群众性的治安联防和治安巡逻网络，组建保安公司，加强人防、技防，探索社会主义商品经济形势下的公安工作社会化。其二，适应人、财、物的大流动，构建动态治安管理新模式，成立巡警队，构建巡逻警务机制；成立110报警台，构建统一指挥调动、快速出警、及时出警、打击犯罪、维护治安、服务群众的警务机制；建立防暴队，用于处置突发事件和进行机动巡逻；适应社会结构变化的需要，深化基层派出所改革，如派出所按属地原则，以块为主，切实担负起辖区内的治安管理；工作重点由过去的以户口管理为主转变到以治安管理为中心，以户口管理为基础；改革派出所的分工和勤务制度，适当扩大派出所的职权等，为确保一方平安奠定了基础。其三，适应为经济建设服务的需要，开始逐步放松规则，如调整出入境政策，放宽条件，简化审批手续；改革户籍制度，放宽中心城市的迁移落户条件；改革特种行业管理和交通安全管理，改革消防体制，建立职业消防队等。其四，加强信息技术系统建设，以适应自身现代化的需要。从1984年开始在全国逐步实行身份证制度，强化了国家对公民个人信息的掌握；逐步完善公安科技装备体系，各种消防、交通、边防和特种警用武器也有了较快发展。其五，适应国际交往快速扩大的需要，中国公安机关国际化步伐加快。一是在外国人管理、出入境管理和边防管理等方面进行改革；二是与周边国家和地区内务警察部门建立了比较广泛的联系，发展了与周边国家和地区警察部门的关系；1984年我国加入国际刑警组织，开展了打击刑事犯罪的多方位国际合作。其六，逐步完善公安法规体系建设，健全执法制度，提高执法水平，建立公安法制专职机构；加强公安机关反腐败和廉政建设，从严治警；加强公安干警的教育培训工作；强化公安机关现代化管理意识，逐步建立了既有竞争激励又有责任约束的全方位目标考核体系和运行机制。这一系列的改革，为在整个公安系统内部实行统一的民警体制(统一编制、统一训练、统一待遇、统一装备，逐步实现正规化)奠定了基础。

(三)第三阶段(1991—2003)，适应市场经济建设需要的改革阶段

标志是1991年《中共中央关于加强公安工作的决定》。1992年后为适应社会主义市场经济体制建设的需要，公安机关的服务理念也随之发生了改变，从为经济建设服务转向维护社会公共安全和社会治安秩序，保障公民的基本权利上来。1996年召开的第十九次全国公安工作会议，通过了公安改革方案《九五公安工作纲要》，为公安工作改革制订了操作性比较强的实施方案，使公安工作改革从务虚走向务实，从局部走向整体。其一，实现公安机关由行政机关型向执勤战斗化的转变，立足于国家长治久安的需要，深化公安工作改革，推行社区警务、实行警务公开，进一步营造了“严打、严防、严管、严治”并重的战略工作格局。其二，强化公安机关内部管理体制改革，实行人民警察考试聘任制、上岗培训制、警衔晋升培训制、警长制、探长制、目标管理、岗位责任制等制度。加快公安法制化进程，构建了较完备的公安法规体系，有效改善了公安机关执法活动。通过建立健全各项规章制度和法律法规，约束和规范民警的行为，预防和减少民警违法违纪案件的发生，最大限度地保障了公民的基本权利。其三，逐步建立健全了适应动态社会发展的公共安全治理体制，包括在社会治安综合治理工作中，开展群防群治，建立防范网络，设置安全小区，实行治安承包等；在与刑事犯罪的斗争中，实行区域防范、地区协作、整体作战的体制和方式，开展专项斗争、“严打”斗争、专项治理等；在户籍管理工作中，推出了身份证管理、暂(寄)住证管理等适应人口流动的管理方式。

(四)第四阶段(2003—2015)，深化改革阶段

深化改革的标志是2003年11月中共中央制定下发了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，明确提出维护国家安全和社会稳定是公安机关在新世纪新阶段的总任务，对做好国内安全保卫工作、预防和处置群体性事件、建立健全预警和应急机制提出了新的具体要求。2003年11月召开的第二十次全国公安工作会议，提出了新世纪新阶段公安机关担负的重大政治和社会责任，提出了维护战略机遇期社会稳定的总任务。第二十次全国公安工作会议以后，全国公安机关按照科学发展观的要求，确立了建立行为规范、运行协调、公正透明、廉洁高效的公安管理体制目标，全面深化公安机关改革，基本确立了现代警察管理制度。一是推动建立和形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的公共安全管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。二是不断完善公共安全决策机制，努力实现公安机关决策的科学化、民主化。按照科学民主决策的基本要求，建立并不断完善公众参与、专家论证与公安机关决策相结合的决策机制。同时强化应急管理机制建设，初步形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，提高了危机管理和抗风险能力。三是注重警务运行体制与机制创新，增强警务工作的透明度，进一步深化警务公开，把权力运行置于阳光下，同时加强警察公共关系建设，密切警民关系，坚持群众路线[3]。四是建立健全执法体制，完善执法程序和机制，加强执法规范化建设，确保各级公安机关及其工作人员依法行使职权，履行职责，不断提高依法行政的能力和水平。五是健全监督体系，坚持从严治警，促进了公安机关政风建设。六是推进全球性警务合作机制建设，为形成全球性公共安全治理机制、促进人类社会文明进步做出了重要贡献。

纵观中国警察制度的创立和发展，特别是中华人民共和国警察制度的发展，中国警察制度从无到有、从传统到现代，在其历史发展的进程中，与不同的历史阶段相适应。改革开放以来，我国警察制度伴随着国家制度改革和经济社会发展的变化进入现代化建构阶段。从路径选择方面，公安机关主要采取了增量改革的方式，是一个通过试验不断发现和创造新制度的过程，在坚持公安管理体制的基础上，逐步建构一些新的制度以适应社会发展的需要，即“在旧瓶中注新酒”。各地公安机关一般采用边干边学或制度试验的方式来进行制度创新，这种渐进改革方式，避免了大的波动，同时又兼顾了广大民警的心理承受能力，减少了改革中的摩擦，降低了改革成本。从改革方式方面，采用了公安部自上而下推行的改革与地方公安机关自下而上的改革相结合的方式，与地方公安机关“摸着石头过河”的自主创新为主的形式[3]。从改革的内容方面，侧重于通过中观和微观制度创新推动警察体制和警务运行模式的逐步转变，而始终没有触及宏观制度结构的改革和调整。这意味着为深化公安机关体制改革预留了制度空间。

二、我国人民警察管理制度面临的问题和困境

经过近70年的建设发展，具有中国特色的人民警察管理制度已经基本确立，但从现状看，还与法治国家的建立，与国家治理体系和治理能力现代化的需要有一定的差距，人民警察管理制度的建立和完善面临着一系列的问题和困境。

(一)我国人民警察管理体制不适应市场经济和社会治理的需要

我国现行警察管理体制于20世纪50年代开始建立，经过半个多世纪的演变和发展，形成了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的体制模式。这种体制充分地体现了我国警察管理体制的特色，即坚持党对公安工作的绝对领导，坚持政治工作为统帅，坚持统一领导、分级管理的制度优势，充分发挥各级政府的积极性。这种“统一领导、分级管理”的体制较好地适应了计划经济条件下行政一体化管理的需要，有效地维护了我国的社会稳定，促进了经济的发展。但伴随着市场经济的建立和市民社会的生成，特别是法治国家的建立和国家新的治理体系的构建，其制度弊病已经明显地暴露出来。

1.这种体制在某些地区容易形成地方化，成为地方保护主义的温床

按照现行管理体制各级党委对公安工作具有决策权和人事权，各级公安部门应接受同级政府的领导。按照我国的行政区划体系，我国的公安体制实际上是五级架构，即国家公安部、省市区公安厅(局)、市地公安局、县公安(分)局和乡镇公安派出所。对着五级公安机关，党委政府都有业务决策权、人事管理权和经费分配权。伴随着改革开放进程的加快和市场经济的建立，特别是城市化、工业化、开放化的进程加快，各级党委政府面临的矛盾和问题越来越多，压力越来越大，为了化解矛盾，减少压力，便把一些难以处置和解决的矛盾和问题交给公安机关，试图动用强制手段予以解决。同时随着市场经济的建立，某些地方为了控制市场、垄断市场，也迫使公安机关出面，公安机关无形中成了地方保护主义的工具。

2.这种体制致使中央公安机关对地方公安机关的指挥能力弱化，不适应打击犯罪的需要

改革开放以来，人、财、物大流动，数以亿计的农村人口进入城市，原有的社会结构被打破，新型的社会结构尚未完全建立，再加上交通、通信的大发展，国际化的步伐加快，以及互联网的普及，使得犯罪呈现全国化乃至国际化的趋势，网络指挥、远程犯罪、高速移动的特点明显。因此，急需建立全国统一高效的公安指挥体制，以适应当前复杂多变的犯罪形势的需要。而现行的公安指挥体制与行政体制相连接，即地方发生重大事件和紧急突发事件，当地公安机关要在第一时间首先上报当地党委政府，再由当地党委政府决定是否上报上级公安机关。这种“地方分割、分散作战、互相封锁、上下相阻”的指挥体制势必贻误战机，错失良机，造成工作上的被动局面[2]。

3.这种体制受制于地方管理，使公安机关承担了许多职能外的工作

由于公安机关承担了许多职能外的工作，一方面浪费了紧张的警力，另一方面造成警民关系紧张的状态，使公安机关的权威下降。公安机关是执法部门，应该按照《人民警察法》规定的职权范围行使权力，做到依法执法，才能忠于职守，取信于民。但由于受制于地方党委政府，公安机关成了当地的救火队，充当了堵枪眼的角色，一有风吹草动就动用警力。由于历史的原因，我国的警力先天不足。一方面警力严重不足，另一方面警察还要应付各种职责外的事务，使得警察疲于奔命，白加黑、连轴转、身体严重透支已经成为常态。在美国，警察年休假必须达到137天，否则将被视为违法，而中国一线民警平均每天工作11至15个小时，每年一个民警的工作量超过3016个小时，平均3周才能休息一天。超负荷的工作使警察心理压力增大，引起警察身体功能失衡，平均寿命严重缩短。同时还面临着职业风险，死亡率极高，每年警察牺牲达400多人，负伤人数更多。这一方面严重浪费了紧张的警力，另一方面，由于警察承担的不是职责内的事务，管了不该管、不能管、也管不好，甚至伤害群众利益的事务，失去了民众的信任，导致警民关系呈现紧张状态，警察形象受损，警察权威失落，袭警事件频发。仅2003年就有84名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，4000多人受伤。我国公安机关传统的群众路线优势受到严重的挑战和影响。

4.这种体制导致警察机构设置绝对化，警力配置呈“水桶状”，严重制约了基层的战斗力

由于实行“以块为主”的领导体制，每个层级的公安机关都要有与当地党委和政府相对接的部门，使得公安机关成为麻雀虽小五脏俱全的小政府。近年，随着政府职能的扩大，机构也迅速膨胀，新机构设立后公安机关也要设立相应的机构，再加之公安机关内部工作的细化，势必会导致其职能的分散、机构的过度膨胀。以公安部为例，1949年11月建部伊始，公安部的内设机构只有“六局一厅”，而到2013年年底增加至30个(厅)局[2]。由于内设机构过滥过多，造成“两多两少”的现状，即机关警力多，基层警力少；官多兵少，机关人浮于事，基层警力不足，疲于奔命，严重制约了基层的战斗力，很难适应快速反应、快速出警的实际需要。

5．这种体制与反腐倡廉的形势不相适应

改革开放以来，中央给地方大量放权，改变了领导干部管理体制，把过去的下管两级改为下管一级，使地方党委在干部管理上有了更多的自主权。但是，由于缺乏有效监督，一些地方的政治生态存在严重问题，买官卖官现象时有发生，还有的领导干部直接插手和干扰案件，致使人情案、关系案、权钱交易大量滋生，还有的地方领导直接插手公安机关审批的事项，如户口审批、驾驶执照、文化娱乐场所特种行业审批等，也给公安机关的腐败造成了可乘之机，公安系统的腐败现象频发，性质恶劣，严重地损害了公安机关的形象，给党和政府抹了黑。

(二)我国公安机关权力归属不明晰，权力配置不合理，严重地影响了权力行使和权力制约

1.中央事权与地方事权没有明确划分，导致地方干涉太多，事权与经费保障不一致

公安事权是指政府在国家安全和公共安全的事务和服务中应承担的任务和职责，它包括纵向事权和横向事权。纵向事权是公安部、省市自治区、设区市、县乡级公安机关的事权划分。公安事权划分是公安机关机构设置的基础，也是财政保障与理顺支出责任的前提。在纵向上理顺事权，公安机关才能真正实现统一领导、分级管理；在横向上理清职责，才能做到分工负责、各司其职。但目前，我国公安事权划分缺少明确的法律依据，《人民警察法》以及《公安机关组织管理条例》(以下简称《条例》)对于哪些是中央事权，哪些是地方事权缺乏系统、规范、清晰的界定，由此产生上下级公安机关职责的同构性，致使上级公安机关可以越权行使下级公安机关的职权，对本该由下级公安机关负责的具体工作提出过细的要求和考核指标。同时各级政府对公安机关纳入统一管理，也提出了具体的要求和考核指标，公安机关面对双重的考核标准和指标压力，疲于应付，而对本应负起的责任缺乏主动性、积极性与创新性。事权又与财政保障相关联。从公安经费保障体制看，公安经费保障体制是分级负担、以块为主。这种体制与事权不相匹配，导致经济困难地区基层公安机关办案、装备经费不足，基础设施欠账太多，民警工资福利难以保障等突出问题，严重地影响了公安机关的工作效率和人民警察的工作积极性。可以说公安工作中长期存在的越位、缺位、错位现象并存均与公安事权这个纽结未理顺密切相关[4][5]。

2.刑事司法权与行政执法权相混淆，使得公安机关可以随意地将两权混用、滥用，造成执法不严，甚至徇私枉法

按照《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)的论述，“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量”，公安机关具有的两大权力职能，即刑事司法权和行政执法权也由此而决定。这两类权力由于性质、功能、内容的不同而不能相混用。从性质上看，刑事司法权具有公正性、独立性、职业性、法定性、程序性。如《人民警察法》规定的犯罪侦查权，既是公安机关的职责，又是刑事诉讼的三个关键环节之一。公安机关在行使该项权力时必须遵守公正、高效的原则，同时又必须遵循法定程序。行政执法权其作用对象是社会治安和公共安全管理，具有主动性、层级性、效率性、一体性的特点，并符合规范、高效、统一的服务要求。从功能上看，刑事司法权承担着权力救济、保障人权、维护公平、实现正义的功能，其行使需要完整的制度予以保障。行政执法权强调公正高效、服务保障，在权力运行中强调“上下一体、上命下从”的原则，以克服行政管理服务中分散性和壁垒性的困境，快速及时地解决问题，化解矛盾，维护社会稳定。从内容上看，刑事业务内容比较集中，程序化突出，宜实行“条块结合”的管理体制。而行政执法内容比较广泛，又有应急管理的内容，宜运用首长负责制原则，强化快速反应能力。在国外，一些国家明确将刑事司法权与行政执法权分设两个机构，如美国将刑事司法权配置给联邦调查局，将行政执法权配置给警察局。但从目前来看，我国公安机关并没有很好地划分两个权力，甚至相混用。如我国公安机关既负责侦查又负责羁押(看守所)，这势必给侦查阶段的刑讯逼供造成制度漏洞。又如我国公安机关在侦查阶段行政拘留用得过多、过滥，由于缺少合理分工和必要的监督，这种权力滥用的问题时有发生。

(三)我国公安机关受计划经济时期行政管理的影响，警种复杂混乱，各自为政，互相扯皮，严重地影响了公安机关的战斗力

1.警种复杂混乱，难以统一管理

计划经济时期各自为政，一些垄断行业为了维护行业内的治安秩序相继成立警察机构，由此出现了行业警察，铁路公安、森林公安、民航公安、大型厂矿的公安等。虽然改革开放后进行调整，但行业公安仍然存在。中华人民共和国成立后随着军事管制逐步转移到地方管理后，原有的现役军人整体划转公安，形成消防、边防、武警、警卫等现役军人的警察。这些警察分别管理，各自为政，在行使警察职能时相互推诿，造成治安管理的盲区。

2.警察职业分工过细，分门别类，各管一块，难以形成合力

随着社会管理职能的加强，警种越分越细(治安警、交通警、巡警、户籍警、缉毒警、刑警等)，警察分工也越来越具体，俗话说“铁路警察、各管一段”，不是自身业务范围的事情可以不管，这就造成了治安管理的盲区，也给群众造成警察不作为的误解。

3．目前除现役警察外，全国警察统一服装样式和警衔，没有区分

如法院和检察院的司法警察，监狱或戒毒机构的警察，安全部门的警察等都统一着装，统一授警衔。这些警察的职业特点与维护社会治安、管理社会秩序关系不大，但在群众眼里所有穿警服的警察都一样，所以有事找警察就可能因这些警察不敢管、不愿管而造成误解，最终把责任推给公安机关的警察，影响公安机关警察的形象和警民关系。

(四)我国公安机关警力严重不足，警察负担过重，待遇偏低，与日益复杂的治安形势和社会管理任务不相适应

1.警力严重不足，非警务活动太多

按照警察数量与人口的比例来看，我国是比例最小的国家之一。意大利6.55‰、法国3.98‰、德国3.16‰、英国2.6‰(还不算辅警)、美国3.25‰、俄罗斯8.46‰、朝鲜4.18‰、韩国3.65‰、日本2.23‰、越南2.80‰，而我国仅有1.3‰。从管理人数看，每名美国警察平均管理379人，而我国每名警察平均管理1100人以上。一方面警力严重不足，另一方面工作职责范围太广，按照《人民警察法》的规定，我国公安机关要承担14个方面的工作，除此之外，各级政府还有大量的非警务活动强压给公安机关，有的地方非警务活动占用半数以上基层的警力。如各种晚会、高考、拆迁、安保、警卫等各种各样的活动，稍有风吹草动都要派警察出面维持局面，如为确保校园安全，中小学放学期间要派警察维护；为确保医院不出现医闹，医院要设警务室。警察已成为“万能”部门，其他部门的电话可能存在“不接听”或“下班”的情况，但警察的电话永远24小时是畅通的，“有警必出”“微笑服务”，群众稍有不满意，一旦举报，轻者扣罚、重则淘汰。

2．基层民警超负荷工作，身体透支，心理压力大，家庭生活出现危机

我国公安机关一线民警平均每天工作11-15小时，每年平均工作3016小时，平均每3周才可休息一天，“5+2”“白加黑”，没有补休，没有双休，加班加点是常态。逢重大安全保卫工作还要临时增加，特别是逢年过节，全员坚守工作岗位，越是重大节假日，越是得不到休息。基层一线警员一年实际上在工作岗位执勤备勤每人多达200个工作日以上，加班1400个小时以上，这样大量的加班备勤已经超过了基层民警能够承受的极限。因而，造成基层民警身体透支、寿命缩短，有的疾病缠身，心理压力极大。一方面身体不堪重负，另一方面又面临领导压力和群众投诉的压力，一旦有群众投诉就可能末位淘汰，再加上各种考核指标压力，如发案率、破案率等。同时，警察是高风险职业，绝大多数警员承担的是刑事侦查、治安管理、抢险救灾、抓捕看押等执法工作，面对的是犯罪分子、严重的自然灾害，生命时刻受到威胁，风险大、责任大，使得基层民警步步惊心、如履薄冰。由于警察繁重的工作压力，加之子女教育、家庭事务无暇顾及，有的甚至两地分居，使得一线民警家庭“大伤元气”，极易造成家庭危机。

3.警察待遇与工作不相适应，严重地挫伤了警察的积极性

第一，政治待遇低下，民警提升路径单一，被认可度低。公安队伍庞大，在公务员中的比重也大，由于领导职数有限，基层民警上升空间不大，许多一线民警直到退休，都未解决最基本的副科级职级，能在退休时工资上享受副科级或正科级待遇就是比较成功的。普通民警尤其是一线基层民警被认可感较低，警察挨打挨骂很正常，对工作积极性产生一定的不利影响。

第二，经济待遇与工作量不相称，“二高一低”(高压力、高工作量、低收入)是公安队伍的典型问题。一方面从事高风险职业，另一方面经济待遇偏低。从国际与地区模向比较来看，美国警察年薪折合人民币25～65万元；日本警察年薪折合人民币20～60万元；法国警察年薪折合人民币10～40万元，中国香港警察年薪折合人民币18～30万元[6]。而在我国内地，特别是在县乡基层，每月2000元左右的工资还没有保障，部分地方月工资不足千元。在香港，警察除享受高于其他公务员的工资外，还有各种津贴(逾时工作津贴、潜水津贴、上班候命津贴、偏远警署当值津贴、驾驶津贴等)，本人及家属免费医疗、带薪休假、伤亡补偿、子女教育津贴、房屋福利等各种优惠待遇[7]。就算不与国外发达国家相比较，就是在国内大城市如北京、上海、天津、重庆的平均工资相比较，警察也是低工资，甚至低于当地平均工资水平。警察一方面要比普通公民承担更多的责任和义务，面临更大的危险和困苦，甚至是牺牲，另一方面警察的工作并没有得到充分认可与肯定。工资待遇虽然不是衡量认可度的唯一标准，但是却从某种程度上反映了国家以及整个社会对警察工作价值和对警察工作的认可程度。

4.警察已经成为高危职业、风险加大，死伤数逐年增加

当前，警察权威失落，打警察、质疑警察、抹黑警察成为时尚，警察奔跑式执法、投降式执法、躺地式执法、跪地式执法层出不穷。近年抗警袭警事件频发，公安机关伤亡人数增加，改革开放前的30年，我国警察平均每年殉职是32人，但从1980年开始，警察殉职人数直线上升，1996年—2001年达到最高，平均每年牺牲484人。进入21世纪略有下降，但依然高踞不下，2001年—2015年平均每年牺牲441人。而且牺牲民警中以中青年民警为主，占78%，他们大多数是基层一线民警，是基层骨干。在牺牲的基层民警中，积劳成疾而猝死的又占一半以上。同期，警察光荣负伤人员也相应增加，仅2015年就有4599名警察和现役官兵负伤。

(五)我国公安机关特别是基层公安机关经费不足，装备落后，无法适应打击犯罪的需要

我国公安经费现行的管理体制是“以块为主”的管理体制。这种管理体制是战争年代后勤保障“就地取材、自我保障”的延续。改革开放实行分税制后，这种经费管理体制略有改变，即对地方公安机关的办案费和装备费进行必要的补助，国家立项建设公安用房，但并没有从根本上改变基层公安机关经费不足的问题。特别是西部经济困难地区基层公安机关由于经费不足，不得不到处化缘，甚至挪用扫黄罚没款等办法解决，严重地损坏了公安机关的声誉。现行的公安保障体制存在着两个方面的不足：一是没有建立在合理划分公安事权的基础上，使承担责任与公安事权挂钩；二是没有与现行的中央财政收入体制和承担的责任挂钩，导致地方钱少责任多，中央钱多责任少。要通过改革扭转这种局面。

(六)我国公安机关的辅助力量——辅警队伍保障机制建设落后

当前社会，人民内部矛盾凸显，刑事犯罪高发，对敌斗争形势复杂，在短期内警力绝对数不可能大幅增长的前提下，为了更好地驾驭比较严峻的社会治安局势，缓解警力不足的问题，各地基层公安机关都通过借助社会力量来协助工作，如招用辅警，以缓解警力不足的问题。然而由于辅警队伍是新生事物，加之制度保障乏力，在辅警队伍中出现了一些问题，这些问题不但对辅警自身的生存和发展产生了影响，而且影响了公安机关维护社会稳定、打击违法犯罪的警务效率，甚至影响到公安机关的形象。

1.工资福利与工作强度不匹配，致使辅警在职人员工作积极性不高

由于各地辅警经费标准不统一，政策不一致，因此辅警队伍的经费来源不固定，同时又缺乏完善的优抚机制，因此很多辅警都感觉自己的工作不稳定，收入也没有保障，所以工作起来缺乏主动性和积极性。我国绝大多数地方的辅警每月只有几百块钱的工资，基本没有其他附加的待遇，甚至有些地方连工资都没有，当上辅警，就只能享受低保。而且辅警要经常加班加点工作，很多时候超负荷工作，还没有加班补贴、工伤和医疗补助，其工资收入只能保障基本生活。

2.人员素质偏低，作风形象不佳

由于辅警待遇偏低，招录辅警标准不严格，文化程度偏低，素质不高，“吃、拿、卡、要”等违法乱纪现象时有发生，严重地影响了警察队伍的形象。

3.人员流动性大，队伍凝聚力不强，工作效率不高

目前，我国辅警队伍没有对应的组织机构，也没有明确的管理体制，辅警队伍的工作处于一种依附状态，依附于公安机关的基层组织和基层民警，而且辅警队伍的力量比较分散，缺乏整体性和组织性，辅警队伍内部也没有有效的交流和沟通，不能与公安机关形成整体合力。同时，我国辅警队伍人员文化程度偏低，社会背景参差不齐，工作责任心不强，队伍凝聚力不强，人员的流动性比较大，严重地影响了公安机关的整体效率。

4.缺乏社会和自我认同，为人民服务的信念不坚定

辅警虽然同警察一起辅助警察履行各种职能，但社会对辅警的尊重和认可程度不高，很多人认为辅警是给警察打工的、打杂的，辅警成了警察的小工，再加之个别辅警对群众态度不好，甚至大打出手，社会认可度不高。很多辅警也只是把辅警作为临时性工作，缺乏警察的使命感、责任感，“当一天和尚撞一天钟”，缺乏为人民服务的意识。

针对上述辅警问题，必须规范辅警人员管理，理顺管理体制，厘清岗位责任，完善管理制度，落实保障措施，切实管好、用好这支队伍，真正使其成为公安机关的一支有益辅助力量。

(七)我国公安民警招录培养机制不适应公安队伍职业化建设的需要

改革开放30多年来，我国公安院校已达34所(本科21所、专科13所)，为各级公安机关输送近60万名公安专门人才。这些专门人才由于受到公安院校的系统教育和训练，养成了良好的警察意识、职业操守和严谨的警容风貌，全面系统地掌握了从事公安工作所需要的理论知识、专业技能、实践能力。因而，比非公安院校毕业的学生上手快、进入角色快，安心公安工作，深受公安机关欢迎。据统计，公安院校学生毕业后进入公安队伍的人才流失率远低于普通高校学生。目前，他们已经成为公安队伍的中坚力量和骨干，其中涌现出不少公安英雄模范人物和优秀的公安指挥员，省、市、县公安机关领导班子的多数成员大都毕业于公安院校。但是，近年，随着公安机关民警社会招录政策的推出，面向公安院校公安专业毕业生的招录数量逐年递减。据统计，2011年和2012年，全国公安机关招录民警18.3万人，其中公安院校毕业生4.95万人，仅占招录民警总数的27%；2012、2013年公安部招录应届毕业生61人，其中公安院校毕业生只有6人，仅占招录总数的9.8%。公安部统计，2011年，全国公安高校应届毕业生43645人，除武警学院、海警学院等4所院校入警率为100%，其他公安高校入警率不足80%的有23所，占公安高校的67.6%；入警率不足60%的有15所，占公安高校的44.1%；入警率不足40%的有12所，占公安高校的35.3%。其导致的现实结果是：一方面，基层公安机关警力严重不足，非公安专业学生职业感不强，业务不熟，不安心警察工作，公安专业人才梯队严重断档的问题日益凸显；另一方面，公安院校培养的大量公安专业人才入警难，造成培养人才流失严重，这与全国实行统一的人民警察管理体制和公安部党委将公安教育置于公安工作的基础性、先导性、战略性地位优先发展的重大决策极不适应。为此，应当紧紧抓住中央深化司法体制改革的契机，加快探索建立全国统一的、体现公安机关性质、符合人民警察职业特点的公安民警招录体制和公安院校毕业生入警机制，以确保绝大多数合格的公安院校毕业生能够顺利入警，实现公安教育和人才资源的优化利用[9]。

三、我国人民警察管理制度改革的制约因素和基本目标

(一)我国人民警察管理制度改革的制约因素

我国人民警察队伍是具有行政性质的武装力量，“国家安危，公安系于一半”，其地位的重要性不言而喻，因而我国人民警察管理制度改革尤为重要。改革开放后虽然公安机关进行了一系列改革，但由于整体的政治体制改革滞后，在国家政治体制没有整体改革的情况下，公安机关的改革只能是内部体制改革，不可能进行大的制度改革。而目前制约公安机关发展、影响公安机关战斗力，造成公安机关出现腐败现象的主要根源是现有管理体制不适应，即计划经济时期形成的“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的领导体制模式，已经不适应市场经济的需要，不适应法治国家的需要，不适应国家治理能力现代化的需要，需要进行适当的调整和改变。但要改革这种体制风险和阻力也很大。

1.我国人民警察管理制度的改革具有一定的政治风险

现行公安机关的管理体制强调各级党委的直接领导，各级党委政府对公安工作具有决策权、人事权和经费分配权。为了加强对政法工作的领导，各级党委还设立政法工作机构，作为党委领导政法工作的组织领导机构，着力把握政治方向、协调各方职能、统筹政治工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法的环境。即各级公安机关不仅受当地党委政府的领导，还要受当地政法委的直接领导。换句话说，政法委对公安机关的领导就是党委领导的具体化。这种领导体制即“条块结合、以块为主”，而实际工作中，“条块结合”已经虚化，在人、财、物等大的管理方面只剩下“以块为主”，致使全国统一高效的公安管理体制难以形成，必须予以彻底改革。而改革的首要问题是解决如何在改革中保证党的领导、加强党的领导，而不是削弱党的领导、否定党的领导。这是改革的底线，也是改革的铁律。但在现实中，一旦提不受同级党委政府的领导，就与取消和否定党的领导画等号，说公安机关是搞“垂直领导”和神秘主义。所以，公安机关的改革者心有余悸，很少有人提出公安机关领导体制改革的问题，有论述者也是极力回避，甚至绕道而行。导致这些年来的公安机关改革收效甚微。

目前，公安机关改革已经进入深水区和攻坚阶段，为深化公安机关改革必须解决这一思想障碍和僵化的壁垒。一般认为，我国公安机关之所以实行“条块结合、以块为主”的管理体制是吸取了中国共产党保卫工作历史教训而创立的具有中国特色的公安工作管理体制。中国公安工作体制是我党在血雨腥风、环境险恶的地下斗争年代形成的，当时学习借鉴了苏联“契卡”(肃反委员会)的经验，保卫工作不受同级军政首长和政治部门的领导，实行封闭式的“垂直领导”体制，经历了中央特科、国家政治保卫局、社会工作部三个阶段。这一时期公安工作体制实行“垂直领导”，保卫机关不受同级党委的领导和监督，使公安保卫工作封闭化和神秘化，给革命带来了不应有的损失。鉴于历史血的教训，中华人民共和国成立后，中国共产党对苏联式的“垂直领导”的管理体制进行了中国化的改造和改革，开始实行“条块结合、以块为主”的管理体制。1949年10月召开的第一次全国公安工作会议提出：“各级公安机关均实行党组制，公安部门党组受同级政府党组领导，把党的决定通过党组变成政府的决定。各级公安部门应接受同级政府的领导，同时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。”1950年9月27日，毛泽东在公安部报送的文件上批示：“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委的直接领导，否则是危险的。”从此确立了党委直接领导公安工作的管理体制[2]。

但我们也应该认识到，这种符合中国国情的公安工作管理体制也在不断地随着社会政治经济形势的发展而变化。改革开放以前，是比较典型的“条块结合、以块为主”的管理体制，具体体现在：在公安机关领导干部任免上实行下管两级的管理体制；公安工作和公安队伍管理实行全国统一的法律政策制度；公安编制由中央政府直接管理。改革开放以后，开始渐进式改革，在业务管理上，按照2006年11月国务院公布的《公安机关组织管理条例》第3条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。”这就确立了上下级公安机关之间在公安业务上的领导指挥关系。在编制管理上，1984年以来，一直实行由中央政府统一核定的公安编制总额的管理体制。在人事管理上，农村派出所干部的管理不受乡镇党委的领导，而由县级公安机关管理，城市派出所的干部管理不受街道和区党委的领导而受市公安局的领导，加大了公安机关局部“条管”的力度。在干部管理上，1991年后，对各级公安机关的一把手的任免必须征得上级公安机关同意；2003年开始实施公安局长“进班子”措施，近年，又实行公安机关主要领导干部交流制度，对地方各级公安机关领导的管理实际上加大了“条管”的力度。在经费管理上，建立了中央公安转移支付制度，对地方公安机关的办案经费和装备费进行了必要补助，中央条管的力度在不断加大。经过30余年的改革，“条块结合、以块为主”的管理体制有了很大的调整，这种调整既没有削弱和取消同级党委的领导，反而更加改善和加强了同级党委的领导，极大地提高了各级公安机关的战斗力。因而，从改革取得的成就看，公安机关改革现行的管理体制不仅不具有政治风险，反而是加强和改善同级党委领导的需要。

2.我国人民警察的管理体制已经几十年，各级公安机关已经形成了思维惯性

其一是具有依赖心理。长期以来的党委政府行使决策权、人事任免权，特别是重大事件、案件的决策权，使得基层公安机关领导形成了习惯，党委政府决策，公安机关执行，公安机关的决策能力弱化，遇到重大事件、案件还是要逐级请示汇报，贻误战机。其二是担当意识不强。既然“谁主管、谁负责”，公安机关只是执行机关，公安机关只承担执行中的职责，只要严格按照党委政府的意见办事就可以，结果导致个别地方的不当指挥和失误决策，损害了公安机关形象。凡此种种、不一而足。从以上论述可见，公安机关改革首先要破除陈旧观念和思维惯性，从完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系的战略高度，突破现行体制瓶颈，进一步深化公安体制改革。

(二)我国人民警察管理体制改革的基本目标

当前，公安机关的改革不能畏缩不前，要进行整体设计，稳步扎实地推进，才能达到既定目标。以往的改革经验和教训也告诫我们，缺乏整体设计的改革，只能拆东墙补西墙，达不到理想效果；缺乏目标的改革，犹如盲人摸象，各自为政，难以形成合力。因而，现行公安机关的改革必须确定基本目标，并设计整体框架。

1.确立人民警察制度改革的价值目标

我国警察制度与社会主义制度相一致，坚持中国共产党的领导，坚持人民民主专政，以全心全意为人民服务为根本宗旨，这是我国警察制度改革必须坚持的基本原则和价值目标。具体说就是要坚持党的领导、立警为公、警民一体。这主要表现在党与警察的关系、政府与警察的关系，以及警民关系上。中国共产党是我国的执政党，是领导我们事业的核心力量，它对所有国家机器与机构具有绝对的领导权。我国公安机关是具有行政性质的武装力量，必须接受党的绝对领导，才能保证公安机关正确的政治方向。我国公安机关只接受党的领导，这是我国警察制度在权力所属上的特征。在政府与警察的关系上，政府所制定的各项决策既追求公平，又追求效率，它对我国警察制度的效率维度作宏观上的调控。同时，警察制度本身是维护社会正义的，在目的上追求公正，核心体现为立警为公。在民众与警察关系上，我国警察权力源于民众，同时，警察又是民众的一分子，民众为警察提供物质与精神上的支持，警民共生共存，二者是鱼水关系。《人民警察法》第3条规定：“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。”因此，在深化公安机关改革中必须正确处理这三种关系，保持我国警察制度的特色和优势。

2.我国警察管理制度改革的基本目标

按照中央批准的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)的要求：提出了公安改革的总体目标，要全面深化公安改革，完善与推进国家治理体系与治理能力现代化，建设与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行高效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实践化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。主要聚焦三个方面的改革：一是着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感；二是着力推进公安行政管理改革，提供管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民新举措，提高人民群众的满意度；三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。同时提出了七个方面的任务和100多项改革措施。应该肯定地说，《意见》中提出的改革目标和任务符合我国的国情和警情，符合国家治理体系和法治现代化的需要，符合平安中国和法治中国建设的需要。但笔者认为，《意见》只是提出了到2020年的近期目标，尚没有设计我国人民警察制度的最终目标，更没有勾画我国人民警察制度设计的完整蓝图。从以往改革的经验和教训看，“摸着石头过河”只是权宜之计，缺乏整体设计和目标导向的改革很难达到理想的目标。我国人民警察制度最初引进了苏联的模式，形成了垂直领导的体制，给革命带来了不应有的损失。中华人民共和国成立后吸取教训，接受同级党委和政府的领导，“条块结合、以块为主”在计划经济时期发挥了制度优势，取得了良好效果。但是进入市场经济以后，各级党委和政府的权力扩大，应对的事务繁多，职能扩张，地方经济和地方利益的驱使，需要寻求保护，而公安机关就成为地方保护的最主要力量。所以“条块结合、以块为主”的管理模式已经不相适应，必须予以改革。从以上论述可以看出，公安机关的改革既不能照搬外国的模式，又不能因循守旧、抱残守缺，必须构建完整的改革方案和制度模式框架，并在预设的框架模式内分步实施，有序推进。

第一，确立我国人民警察管理制度改革的基本模式。根据权力配置状况，世界上各国现有警察模式，主要有三种类型：(1)集中型的警察体制，以法国为典型。法国在内政部之下设立国家警察总局，全国警察由中央垂直领导，经费由国家财政负担；(2)分散型的警察体制，以美国、德国为典型。美国联邦警察与州警察局、县市的地方警察之间没有指挥隶属关系。德国联邦警察与州警察之间只是协作配合关系。分散型的警察体制决定于国家政治体制上的联邦制；(3)结合型的警察体制，以日本、英国为典型。日本中央的警视厅对地方警务有指挥监督权，警视厅以上衔级的警官的任免权在国家公安委员会，警察局大部分经费由中央财政支付[2]。我国的警察体制名为集中，实为分散。未来改革的目标是集中还是分散，还是结合型的警察体制，要予以明确。这是改革的核心和关键，是改革的总纲所在，纲举才能目张。

第二，确立人民警察事权划分标准，按照不同事权分类管理。我国人民警察的事权主要体现在刑事司法和治安管理两个方面，因而，应按照刑事警察和治安警察的工作性质的不同进行分类管理。也可以对内设机构分类设置，待成熟后也可以单独设立具体机构。

第三，合理确立警察编制和提升警察待遇，确保警察的战斗力。在现有财力的状况下解决从优待警，在现有编制内削减不必要的部门，适当给公安机关增加编制。按照人口比例和治安状况，逐年增加警察编制，提高警察待遇。这些都要制定完整的规划并予以逐步落实。

四、我国人民警察管理制度改革的具体措施和目标

(一)明确警务活动中的纵向事权划分，实行分权制衡。改革目前公安机关统一实行的“条块结合、以块为主”的管理体制

从公安机关全面深化改革的逻辑顺序分析，公安机关事权的划分是全面深化改革整体布局的“棋眼”，也可以说是关键环节。公安机关的事权划分，一方面，在纵向上理顺事权，即合理划分中央和地方公安事权，合理确定中央和地方的关系，在维护国家安全和社会稳定中充分发挥好中央和地方两个积极性。公安事权，是指政府在国家安全和公共安全的事务和服务中应承担的任务和职责。纵向事权是公安部、省市、自治区、设区市、县乡级公安机关的事权划分。现阶段我国公安机关事权划分存在的主要问题是公安事权缺乏明确的法律法规依据，《人民警察法》以及《公安机关组织管理条例》(以下简称《条例》)对于哪些是中央事权、哪些是地方事权缺乏系统、规范、清晰的界定，由此产生上下级机关职责的同构性，致使上级公安机关可以越权行使下级公安机关的职权，对本该由下级公安机关负责的具体工作提出过细的要求和考核指标，从而陷于繁杂的具体事务之中，而对自己应当履行的制度设定，解决体制性、机制性、保障性问题则研究不够，履职不力。另一方面，下级公安机关习惯于听从上级公安机关的指示、命令与部署行事，疲于应付上级的部署与考核要求，对本该负起的属地治安责任缺乏主动性、积极性和创新性。可以说，公安工作中长期存在的越位、缺位、错位现象并存均与公安事权这个关键环节未理顺清晰有密切关系。公安工作属于政府提供的公共产品和公共服务，从公共产品的属性出发，公安事权划分要考虑三个方面的因素。一是受益范围。按照受益范围的不同，公共产品可分为全国性公共产品、跨区域性公共产品和地方性公共产品。通常受益范围不同的公共产品应由不同的政府提供。二是规模和效益。公共产品由哪级政府提供，除考虑受益范围的大小外，还要根据其特点从提高规模效益的角度决定。三是与政权稳定的关联程度。与政权稳定有直接关联的国家安全事项特别是政治安全、政权安全事项应由中央政府来管理。根据以上原则，从《人民警察法》规定的14项警察职权和中央授权公安机关管理的境外非政府组织管理、难民事务管理等共计16项事权，可以划分为中央公安事权、地方公安事权和中央与地方共有公安事权三种情况。中央公安事权包括国家政治安全、出入境管理、边防管理、重要人员警卫、犯罪侦查、境外非政府组织管理、难民事务管理等事项。地方公安事权包括治安管理、交通管理、消防管理、枪支、易燃易爆危险物品管理、特种行业管理、集会游行示威管理、治安防范组织与工作的指导与监督等事项。中央与地方共有公安事权包括反恐怖、禁毒、网络安全、户籍管理等事项[2][4]。

上述公安事权划分从纵向规范公安事权，厘清不同层级政府的权责，通过警察法和条例的修订完善不同层级政府特别是中央和地方政府公安事权的法律制度，以达到事权法定。一是按照事权与支出责任相一致的原则，建立健全责任明确、分类负担、收支脱钩、全额保障的公安经费保障制度。凡属中央的公安事权由中央财政保障，凡属地方公安事权由省级财政统一保障。按照省直管县的体制，县级公安机关经费由省级财政统一保障，中央委托地方管理的事权由中央财政转移支付解决，中央和地方共管的公安事权实行中央财政转移支付，按比例分摊，以转移支付为主。二是按照“谁主管、谁负责”的原则，中央公安事权统一由公安部决策指挥；地方公安事权由各级党委政府分工负责、分级管理；中央和地方共管公安事权由公安部和各级党委政府统一协调、协同作战。改革“条块结合、以块为主”的体制，构建“条块结合、高层公安机关以块为主，基层公安机关以条为主，统一领导，分级管理”的警察体制。以中国现行行政体制现实看，一个省份有数千万人口之众，数可敌国，甚至可以与国外的大国相媲美，因而要对现行的双重管理进行适当调整，对省级以下公安机关实行以上级公安机关为主管，以地方政府为协管的体制。这样既保证了公安机关准军事化的垂直领导指挥体系，符合“运行有效”的原则，同时又保证日常工作不疏离地方，始终围绕以地方为中心，服务地方的大局。目前，设区的市级公安机关对各区级公安机关实行主管、地方协管的管理体制已经取得良好效果，且运行良好。三是按照“事权清晰、权责一致”的原则，各行业公安如民航、铁路、森林等公安机构在时机成熟时也应理顺关系，统一归口地方公安机关管理，解决执法割据、警务联动不协调的问题。

(二)明确公安工作的横向事权划分，按照工作性质不同，实行分类管理

国务院2006年颁布的《公安机关组织管理条例》明确指出：公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》也明确指出：“人民警察具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量的性质特点。”这就意味着公安工作主要承担两大任务：治安行政管理和侦查惩治犯罪。如前所述，从权力性质上看，这属于行政执法权和刑事司法权，而现实中公安机关并没有明确区分，混用、滥用的问题比较突出。为解决这一突出问题，必须改革警察管理体制。

按照权利属性明确划分两大警种：刑事司法警察和治安警察，并按照两大警种分类管理。

1.刑事司法警察管理制度

第一，建立主办侦查员制度和技术职务序列制度。刑事司法警察专业性强，技术含量高，法律规定性程度大，应实行主办侦查员制和技术职务序列。随着司法体制改革的推进，法院、检察院已经推行“员额制”，侦查员与主审法官、主任检察官同为刑事执法程序中的责任主体，也应该从解决侦查权地方化入手，建立抗干扰的侦查工作体制和机制，确立依法独立行使侦查权的理念和制度，实行主办侦查员制度，并建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度。如优于其他警种警务人员的待遇制度、有别于其他警种的考核制度等。侦查工作的专业性强、技术含量高，除建立主办侦查员制度以外，还应建立技术职务序列制度，为长期在一线工作的技术人员提供上升空间和通道[10]。

第二，建立侦查工作分权制衡机制。目前侦审合一体制，在侦查部门内部实行立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化，这种运行机制使侦查权缺乏有效制约，在“从案到人”转到“从人到案”的侦查模式下，为达到侦查效果，极容易造成刑讯逼供和冤假错案。为制约侦查权必须予以分权制衡，恢复预审工作部门，专门从事审讯、提请逮捕和移送起诉工作。应当肯定说，当初撤销预审主要是适应“严打”的需要，追求的是效率，对于依法从重从快打击严重刑事犯罪起到了积极作用，但也暴露出一系列问题，如侦审合一的模式，侦查部门主要精力放在侦查环节而预审环节薄弱，侦查人员的预审技能不强，预审心理战术研究不够，证据采集不充分，过度依赖强制措施，特别强调效率优先而忽略程序，出现冷暴力、变相刑讯逼供等问题，公正价值受到影响。为保证侦查权的司法公正性，应加强侦查权的制约，而制约的最佳方案就是权力制衡，恢复预审机构，达到分权效果，相互制约，保证案件质量。同时再由法制部门把关，保证案件质量。未来侦查模式应当是侦查——预审——法制三者分工负责、互相制约、互相平衡的机制。侦查部门负责立案、侦查；预审部门负责审讯、提请逮捕、移送起诉；法制部门负责法律把关。

第三，构建侦查办案责任制。一方面要“让侦查者办案”，另一方面也要“让办案者负责”，构建与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，让主办侦查员对办案质量终身负责。要运用权力清单、责任清单和程序清单明确权力、分解责任、创造监督条件，解决权大责小的权责不对称问题；要明确主办侦查员同受案立案者、案件审核审批者的责任与免责条件，实现选任机制、考核机制、评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。在渐次淡化传统的案件办理层层审批的行政化色彩，强化司法责任的同时，强调重视侦查人员的职业化建设，通过职业荣誉感和职业待遇保障以解决公安队伍基数大、职数少、晋升空间受限的职业发展问题。

第四，按照公安部大部制改革的思路，侦查权作为中央事权由公安部成立侦查总局，把管辖危害国家安全罪、破坏社会主义市场经济罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构和分散在治安行政管理机构中的侦查权限统一并入侦查总局。在省、自治区、直辖市公安厅(局)成立侦查局，在设区的市公安局设立侦查支队，在县公安局设立侦查大队，实行省级以下侦查机构人财物的统一领导和管理，以便与司法改革中的检察院、法院改革相配套，真正使侦查、起诉、审判刑事司法权力的各运行环节有效衔接，形成依法独立公正行使侦查权、检察权、审判权的运行体制和机制。

第五，应当将看守所转交司法行政部门管理，最大限度减少刑讯逼供现象的发生。目前，世界上绝大多数国家都是由监狱管理部门同时管理看守所。但是，在我国自1952年以来一直是由公安机关管理看守所，这样的管理体制在历史上对于公安机关侦破犯罪案件特别是反革命案件，无疑发挥了重要作用。今天，对于侦破一定类型的案件也依然具有重要价值。但是，我们也应该看到，近阶段改判的一些重大冤假错案，都曝出被告人在看守所时受到严重的刑讯逼供的现象。同时我国适用强制措施的比例也居高不下。随着无罪推定、疑罪从无等现代法治基本原则的确立和实施，公民和国家对人权保障意识的大幅增长，为有效遏制刑讯逼供现象的发生，最大限度地保障人权，制约和限制侦查权，应当及时将看守所转交司法行政部门管理。

2.治安警察管理制度

根据《公务员法》和公安部《意见》，建立有别于其他公务员的管理制度，按照职业类别和职务序列，对人民警察实行分类管理。

第一，治安警察应根据行政执法的特点建立行政执法警察和辅助警察的管理体制。维护社会稳定、预防和控制犯罪既是警察机关的责任，也是社会大众的责任，作为警察队伍的辅助人员(以下简称辅警)的设置是一些国家警察制度的通例。辅警和正规警察一起承担维护社会治安秩序、预防犯罪、控制犯罪、服务社会的使命和责任，并发挥了积极作用，被政府和公众认可。目前，我国缺乏辅警相应的制度保障，因而，为辅警正名，确立辅警管理制度是当务之急。从2015年召开的全国公安厅局长座谈会上获悉，建立辅警管理制度已经列入议事日程，在规范辅警的管理上，将明确辅警的适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序，规范辅警的日常管理、考核奖惩和保障待遇。建立政府出资保障、公安使用管理的辅警人员管理模式，努力实现辅警管理制度化、规范化、法治化。同时，提出辅警分为文职辅警和警务辅警。笔者认为，所谓辅警只是承担行政执法的辅助任务，不应承担文职人员的职责。从香港地区的经验看，警察主要有三大主体：正式警察、文职人员和辅助警察。辅助警察专设总部管理。我国警察体制也应构建以上体制，防止执法权不清，随意执法、侵犯公民权利的乱象发生。

第二，行政执法有的工作具有一定的技术含量，如消防、交通管理等部门的技术人员也要按照专业技术人员进行分类管理。

第三，公安部设立行政执法总局，对治安、交通、消防、巡警统一管理，在省、自治区、直辖市公安厅(局)成立行政执法局，在设区的市公安局设立行政执法支队，在县公安局设立行政执法大队。

(三)明确公安机关在国家权力体系中的位阶，按照精简高效的原则，统一公安机关的机构设置

公安机关现行的部门结构严重不合理，一是分工过细，职数分散，缺乏有效整合，刑事诉讼法赋予公安机关的刑事侦查职能竟然分割在12个部门。二是部门林立，职能交叉、政出多门、扯皮内耗严重。三是头重脚轻，基层基础工作薄弱。机构过度膨胀，机关人员冗余，基层警力匮乏，群众“见警率”不高。为解决这些问题必须进行机构改革。在2016年全国公安厅局长会议上已经明确“大部制改革”的路线图和基本框架，即“五大部”：警务指挥部、警务保障部、案件侦查部、公共安全管理部、基层基础服务部。笔者认为“五大部”设置并没有遵循权力配置原则，特别是案件侦查部、基层基础服务部名不副实。按照权责一致、职责统一的原则，公安机关应该设立警令部、政治部、保障部和刑事侦查总局、行政执法总局、国保总局，即“三部三局”。警令部包括指挥中心、情报中心、通信中心，为高效决策、科学决策提供保证。政治部主要是保障正确的政治方向，干部、警察管理和纪律监督。保障部主要是财政装备、信息化保障。刑事侦查总局主要是刑侦、经侦、禁毒、网安和国际警务合作。行政执法总局主要是治安、消防、交通等管理。国保总局主要是政治保卫、反恐、边防等工作。

(四)合理确定警察编制，优化警力分布

目前，警力严重不足，警力分布不合理是制约公安机关战斗力的极大障碍。

1.我国警察编制并没有伴随着城市化进程加快、警务活动越来越多的现状而有所增加，造成警力严重不足

警察的编制机构应与一般行政机关相区别，跳出行政机关的编制体制，应从战斗化需求出发，参照军队编制体制和参照国外警察与人口的比例和治安状况而不断增加警察编制，确保必要的警力。欧美大多数国家的警察与人口比例都在3‰左右，我国应以此为参照，还要从中国社会转型期犯罪高发、矛盾突出、对敌斗争复杂的国情出发，适当增加警察编制，要高于欧美国家的警察比例，以确保社会稳定。

2.要大力精简机关警力

要根据警察任务特点制定职务序列编制，根据工作任务需要确定警力员额，满足值班备勤需要，满足警员休假轮训需要，使警力下沉，向基层倾斜。同时在干部提拔、表彰奖励、福利待遇、职级晋升等方面向设区的基层民警倾斜，最大限度缓解一线警力紧张的问题。还要加强警务合作机制，将交警、巡警与派出所民警相关职能进行整合运行，做到一警多能、一警多用，实现警力的无增长改善。

(五)合理确定警察待遇，从优待警，确保警察战斗力

一般公务员所做工作为行政管理和机关事务性工作，虽然也具有执法性质，但仍是行政管理的执法模式，而警察的执法性质具有武装军事的性质。正如《人民警察法》所表述：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。为制止严重违法犯罪的需要，公安机关的人民警察可以依照国家有关规定使用警械。为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。这些职能是一般行政机关和公务员所不具备的。同时，警察又是高危职业群体，警察是和平时期牺牲负伤人数最多的群体，因而，必须按照警察的职业特点解决工资待遇问题。

1.提高警察工资水平

警察工资原则上不能低于军队。军队是养兵千日用兵一时，而警察则是天天处于战时状态，随时面临着流血牺牲。在平时状态下，警察工作强度丝毫不亚于执勤备战的军队，而牺牲与负伤远超过军队。警察工资即使不高于部队，也要高于一般公务员。香港警察最低级别的工资为13823元/月，远高于其他公务员。香港普通公务员最低级别工资为7674元/月。

2.警察的医疗、住房、子女教育、伤亡补偿、休假等待遇应得到特殊保障

警察高强度工作导致伤病突发、英年早逝的比例远高于其他行业，应为他们建立专门医疗机构，实行免费医疗。在一般医院应建立警察就医的绿色通道。警察在执勤执法中得罪人多，经常面临不法分子寻衅滋事、暴力恐怖报复的威胁，并殃及家属。应为警察建立相对集中具有安全保证的居住环境，免除他们的后顾之忧。警察工作完全没有规律，子女无暇顾及，应为警察子女建立优惠的入学升学政策，不要让警察献了青春献子孙。警察伤亡逐年上升，人身安全保障极为重要，对于死亡的警察要给予优厚的补偿，不要使警察寒心、家属失望无助。警察常年加班加点，疲于奔命，高强度的劳动使其身心疲惫，为保障警察的正常工作秩序，要建立必要的病假、休假制度。香港地区警察在医疗、休假、伤亡补助、子女教育、住房等方面的一系列优惠政策值得我们借鉴。

3.警察的津贴补贴保障

警察高强度的工作并没有相应的物质保障，在香港为了保障警察的工作可以享受各种补偿和津贴，如逾时工作津贴、上班候命工作津贴、潜水津贴、领犬津贴、水警津贴、特警队津贴、偏远警署当值津贴、侦缉任务津贴、驾驶津贴。同时，香港警察还可以根据《公务员事务规例》，与其他公务员一样享受膳宿津贴、当值行车津贴、上下班行车津贴、台风当值津贴、方言津贴、辛劳津贴、打字员额外职务津贴、洗熨津贴、随时召候当值津贴等。应参照香港警察的津贴补贴，制定我国警察津贴补贴制度，并予以落实。

4.警察的退休年龄应提前

作为高危行业，警察的身体健康普遍堪忧。针对警务工作的特点，警察退休年龄应该提前。从警25年就应允许个人自愿退休。但也不宜一刀切，可以根据身体状况和个人选择而定。总体上应比一般公务员退休年龄适当提前。

5.警察的社会地位应得到提升

应在全社会树立尊警爱警的舆论氛围，激发警察的职业荣誉感。要与军队一样给警察以免费游览公园、免费参观博物馆的待遇，民航、铁路、轮船、公交给予优先购票、优先乘坐的优惠。各地方、各单位对警察家属应给予一定的优待政策。

(六)改革警察招录体制，从源头上确保警察素质和战斗力

当前面向社会公开招录警察的弊端已经凸显，必须进行改革。2016年1月人力资源和社会保障部、公安部、国家公务员局已经制定了《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》，对警察招录制度进行了改革。在此不再赘述。

(七)加强警务监督，确保警务公开，廉洁高效

警察权是国家权力的重要组成部分，“警察的权力来源于国家权力”[11]，而警察权的运行又具有广泛性、深入性、强制性和公众性的特点，为保证警察权的健康运行，必须加强对警察权的监督，从根本上遏制腐败现象的发展蔓延。《意见》也明确提出“强化监督制约，深化执法公开，自觉接受监督，落实执法办案责任制，完善执法过错纠正和责任追究制度，建立领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。这为公安警务监督提出了具体的改革措施和目标。笔者认为除以上制度措施以外，还要建立健全监督体制和制度。

1.建立健全相关的法律体系，为警务监督提供完善的法律制度

在依法治国背景下，警务监督必须依法监督，而依法监督的前提是法律依据。为此，必须从警务监督的主体、客体、权责、程序等各方面制定相应的法律，使警务监督有法可依[12]。如，公安机关非法定警务活动过多、过滥，导致公众的诟病和学界的批评，立法机关应及时回应，通过立法活动明确警务活动的权限范围，进而用完备的法律制度规范警察权的运行，以避免警察长期在法律之外行使警察权，也为警务监督提供法律依据。

各级公安机关要按照公安部《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》的要求积极推进警务公开，将公安机关及其警务活动广泛置于各方面的监督之下。

2.建立依法独立、权威高效的警务执法监督队伍

市级以上公安机关成立警务执法队，对所有警务活动不分警种、不分区域进行执法监督。警务执法队只对同级公安机关党组负责，其他部门不得干涉其执法监督工作。

3.建立权力制衡的警务执法体系

要根据权力的属性建立权力制约机制。刑事司法权应实行分权制约机制。如上所述，构建侦查——预审——法制三位一体的机制。对于行政执法权构建执法分权机制，即罚没款与执法主体分离，实行行政处罚司法化，即对行政处罚中的人身罚、较大数额的财产罚和资格罚，改由法院通过庭审的方式行使。对非紧急性的且关涉公民人身自由、人格尊严与较大价值财产的警察强制措施，实行由检察院或者法院签发令状制度。同时相应限制自由裁量权。

4.建立健全考核机制

要改变传统警务效果评价机制，改革不切实际的数据指标，如立案率、破案率、出警率等，将客观指标与主管指标相结合，建立科学、公开、透明、公正的考核指标体系，提高服务质量。