日本“新农村建设”经验对我国实施乡村振兴战略的启示*

◎刘松涛 罗炜琳 王林萍

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，为新时代中国农业农村改革发展指明了方向。2017年12月，中央农村工作会议提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，明确了乡村振兴战略的总纲领、路线图和时间表。2018年3月，国务院机构改革方案提出不再保留农业部，组建农业农村部，凸显乡村振兴战略。上述政策动向表明，实施乡村振兴战略已成为新时代“三农”工作总抓手。与此同时也必须看到，乡村振兴战略是一项庞大的系统工程，我国尚缺足够的实践经验。在这方面，与我国一水相隔、同属东亚儒家文化圈的近邻日本在实施“新农村建设”、推进农村振兴过程中制定了一系列行之有效的政策并取得了显著成效。总结这些成功经验并合理借鉴，有助于稳步推进我国乡村振兴战略。

一、日本“新农村建设”历程

（一）第一轮“新农村建设”：新农村建设构想

1955年，日本政府提出“新农村建设构想”，强调发挥农民自主性和创造性，完善农业基建设施，推动农民互助合作［1］。这标志着第一轮“新农村建设”兴起。此轮“新农村建设”重点如下：一是明确推行区域。围绕建立农民经营共同体为轴心，明确规定符合一定规模的农村方可入围建设计划，做到了精准定位，避免了政策粗滥。二是成立农业振兴协议会。立足区域特色，发扬民智和民主，在新农村建设区域成立由政府、农民和地方社团共同组建的农业振兴协议会，负责制定该地区振兴规划并推动付诸实施。三是加大资金扶持。在依靠政策性支农资金和地方农民自有资金的基础上，推行最高可至40%的中央政府特殊补贴等一系列叠加补助，不断增加对新农村建设的资金扶持力度。四是颁布专门法律保障。先后颁布了《农业基本法》等法律，利用政府投资、免息或低息贷款和直接补贴等多种形式支持农业农村发展，同时不断整合农村地区的金融、教育等资源，推动农业农村现代化。

（二）第二轮“新农村建设”：经济社会发展计划

1967年，日本政府提出“经济社会发展计划”，强调推动农业农村现代化，推进产业均衡发展，缩小城乡差距［2］。这标志着日本第二轮“新农村建设”兴起。此轮“新农村建设”重点如下：一是成立专门机构。新设构造改善局等机构，专门负责规划农村水利建设等工作，意在进一步完善农业和农村基础设施，推动农业农村现代化水平提升。二是强调生活环境改善。提出“魅力农村”目标，重视农村生态保护，翻新和改建农宅，发展农村科教文卫事业，建立农村社会保障制度，改善人居生活质量。三是推动农村劳动力就地转移。先后颁布了《农村工业引进法》等法律，借助低息贷款、税收减免等优惠政策，建设农村产业园，鼓励工业转移，为农民提供就地非农就业机会，以此来抑制农民外流，提高农民收入，改善农村面貌。

（三）第三轮“新农村建设”：造村运动

20世纪70年代末，“造村运动”于日本农村诞生［3］。在众多“造村运动”中，最具影响力的当属始于1979年的“一村一品”运动。这标志着日本第三轮“新农村建设”兴起。此轮“新农村建设”重点如下：一是开发地域农特产品。重点围绕产业基地建设和地理品牌培育两个环节，以地方资源禀赋优势为核心组建产业基地，开发、推广农特产品。二是增加农产品附加值。发展以农林牧渔产品及其加工品为原料的大规模、专业化工业生产，追求“短平快”发展，增加农产品附加值。三是重视发挥农协作用。发挥农协经营指导职能，引导农民统一种植和饲养等标准，开展联合销售和批量买卖，提高农民市场话语权。四是完善农村金融体系。围绕农协为核心大力发展农村合作金融，同时强化农业政策性金融支持，为农民生产经营提供免息和低息贷款。五是注重人才培养。开办免费补习班，委派专家学者下乡讲学，定期组织学生和家庭妇女外出考察，既“造村”又“造人”。

二、日本“新农村建设”经验总结

（一）政府主动介入且积极参与

一是政府主动倡导发起。前两轮“新农村建设”皆属自上而下政府主导型，第三轮“新农村建设”虽属民间自发开展，但政府从中也起到了重要的引导支持作用。政府主动倡导发起“新农村建设”，能够对外释放决策层对农业农村发展高度重视的信号，有助于推动政策持续有效落实。二是政府提供强有力的资金支持。在“新农村建设”中，水利设施建设、农业用地平整、农村道路修建等农业基础设施建设以及农技推广、病害防治、灾害补偿和农业金融补贴等事业均需要大量资金，为此政府持续通过强有力的财政支持来提供资金保障，避免出现资金缺口。统计数据显示，日本政府对农业的支持和保护力度长期位居发达国家首位［4］。三是政府提供组织和规划支持。在“新农村建设”中，政府成立了一系列专门机构，汇集众智，用以服务农村规划建设和推动涉农产业发展；明确政策适用区域，精准定位，避免政策粗滥和流于形式；发挥资源优势，出面委托专业规划团队制订农村基建方案，保障建设专业性。

（二）引导农民积极参与且强调独立自主

一是强调“上下对称”以形成合力。前两轮“新农村建设”主要采取“自上而下”模式，行政色彩较浓厚，农民处于被动地位，成效相对有限；以民间主导为特色的第三轮“新农村建设”采取“自下而上”和“自上而下”相结合的模式，有效解决了政府单一努力、农民参与不足这一问题，充分发挥了农民和各类农村社会组织的积极性、创造性和自立性，促使他们逐步成为农村发展的主体和主力。二是政府重视发挥引导和服务职能。在“新农村建设”中，日本政府身兼推动者、引导者和服务者三重角色，着重在资讯服务、市场拓展、教育培训、技术推广等方面予以农民支持，增强了农民自主意识和自我发展能力，塑造了一批农村实用专业技术人才。

（三）构建层次分明的培训体系以提高农民素质

在“新农村建设”中，日本政府重视培育基本素质健全、专业技术扎实、具有前瞻视野的农民，通过组织动员各界力量，构建起“政府主导—学校支持—农民参与”三位一体的教育培训模式，以农业初（中、高）级院校、农技推广和农协服务基地等多样化涉农培训机构为基础，有计划、分层次、侧重明晰地开展免费教育培训，重点传授基础知识和实用性强的专业技能，意在通过“育人”来增强农村发展后劲，为“新农村建设”的持续推进提供内在动能。

（四）充分发挥农业合作经济组织作用

一是重视发扬基层民主互助理念。在“新农村建设”中，日本政府注重发扬农村基层勤勉、互助、合作和民主理念，扶持农民成立综合农协，有力激活了蕴藏在农村民间中的合作和信任等潜力，通过农民共有、共建、共管和共享来发展农业生产，增进农民福祉，活化农村社区。二是借助农业合作经济组织推动政策落地。在“新农村建设”中，日本政府重视对综合农协的扶持，逐步将其打造成为政府在农村的“代言人”，借助综农协遍布全国农村的组织网络来推动农业农村政策落地，亦支持综合农协为农民提供指导、经济、信用、福利、共济服务。整体来看，综合农协在发展农村经济、改善农民生活、提高农民市场话语权等方面成效卓然，起到了政府难以替代的作用，将“新农村建设”运动逐步推向深入。

（五）持续颁布和完善相关法律和政策

一是强调法律的基石和保障作用。日本政府结合各不同阶段农业农村需求来确定“新农村建设”目标，分批次出台了一系列法律法规。如在20世纪50-60年代为推动农业发展和加强农村基础设施建设，围绕《农业法》为核心先后颁布了30 余部相关法律；70年代为提高农产品质量、推进农业现代化，颁布了《农药取缔法》等数十部与现代农业发展相关的法律。二是重视政策的导向和灵活作用。日本政府在结合实际的基础上，通过颁布一系列政策，如农民参与规划方案、区域经济平衡战略、农业灾害补偿标准等，灵活引导市场预期，调解社会资源配置，有力调动了各经济体参与“新农村建设”的积极性，亦保障了农民选择参与权，避免了区域经济发展失衡，增强了农业抗风险能力。

三、日本“新农村建设”经验对我国实施乡村振兴战略的启示

（一）推行“政府主导+农民参与”模式

一是明确政府定位，加大资金支持。政府应主动承担责任，轻口号宣传，重政策落地，可考虑汇集产学研多方力量，成立专业化理论研究中心、规划设计院等机构，协同开展理论和实践研究，确保乡村振兴战略政策的科学性。政府也应构建以财政保障为基石、以金融倾斜为重点、以社会参与为目标的资金投入体系，着力加大农村科教文卫、养老保障等社会事业投入，加快补齐农村公共产品欠账，以便为乡村振兴战略实施提供良好环境。二是坚持农民参与，切实解决难题。政府应在乡村振兴战略的政策设计、规划制订等方面坚持“自下而上”原则，围绕农民需求为核心颁布政策，且应注意凸显农民的自主、积极和主动性。同时，中央和各地方政府在实施乡村振兴战略中，应着重、优先解决中西部和山区农村农民的致富、行路、上学、看病等基本生活难题，并在此基础上由浅入深、循序渐进，逐步引导农民参与其中，使农民成为落实乡村振兴战略真正的主体。三是支持建立专业化农业合作经济组织，推动农民自我管理、服务和发展。政府应在落实乡村振兴战略过程中，在做好引导、管理和监督的基础上，鼓励新型农业经营主体带头创办专业化农业合作经济组织，政府则重点在资金、管理、法律等方面予以支持，并要求此类组织应努力作为农民利益代言人，这亦有助于培育农民主体意识和创造力，为乡村振兴战略全面深入实施注入持久动力。

（二）注重政府参与和政策落实的灵活性

一是适时调整政府的参与力度和广度。乡村振兴战略是一项需要分阶段、稳步实施的国家战略，政府应依照实情适时调整自身的参与力度和广度，在乡村振兴的不同阶段推行差异化的区域规划、基建设施、环境整治、法律法规等政策，既避免教条，也不走极端，着力提高政策针对性、灵活性和有效性。二是结合地方区位优势出台相关政策。政府在细化落实乡村振兴战略过程中不可推行“一刀切”模式，应避免“放之四海而皆准”、“千镇（村）一面”等乡村发展模式重现，转而立足地方区位优势和资源禀赋差异，找准定位，特色立身，围绕地方特色谋发展，探索出一条兼具差异化、特色化和高效化发展之路。

（三）构建切实有效的体制机制作为保障

一是重视人才培育和人才流动。政府应全面推广新型职业农民培育工程，全面建立新型职业农民制度，大力培育新型职业农民。政府也应加快出台乡村振兴人才参与机制，通过激励和保障并行的方式，鼓励高等院校和科研机构人才参与乡村振兴。二是在处理好农地关系的基础上进一步激活土地要素。政府应加快探索推动以土地流转和适度规模经营为基础且适合多元化乡村产业融合形式的土地改革。政府也应在立法和行政上尽快明确并统一农村土地三权分置边界，消除模糊空间和灰色地带。政府也考虑在不改变土地利用总体规划框架的基础上，科学整合农村碎片化土地用于服务乡村振兴。三是加快明确宅基地“三权分置”改革中的关键问题。政府应明确宅基地“三权分置”改革过程中，非房产企业未通过政府土地拍卖市场所合法取得的土地需要由谁审批、是否需要符合城市供地结构、是否对该类土地设有供应上限等关键问题，以明确市场预期，压缩寻租空间。政府也应加快制定科学、合理且可供地方参照的宅基地有偿退出补偿指标，以加快推动宅基地有偿退出。建议政府应在严控土地用途、坚持宅基地所有者为农民的前提下，适度放活宅基地和农民房屋使用权，允许宅基地用途多样化，有序开展宅基地非住房化试点。四是加快明确农村集体产权制度改革中的关键问题。政府应在有效维护农村集体经济组织成员权利的基础上加快改革试点，破除乡规民约、固有习俗、宗族势力等阻碍，着重探索、明确集体经济组织具体成员认定、集体经济股权设置方式和管理模式等关键问题，并交由法律出台原则性认定标准。政府也应在继续扩大多种形式的股份合作制试点的基础上探索科学合理的股份量化机制，逐步完善管理机制，保障村民权益得到落实。