农村土地承包经营权抵押法律制度构建*

2018-01-23◎崔佳

农业经济 2018年6期

◎崔佳

农村土地承包经营权抵押法律制度构建*

◎崔佳

摘要：当前，我国法律制度和物权理论与农村财产制度的规范与阐释之间存在冲突，导致农民在行使土地承包经营权抵押时受到法律的限制。在本文中，笔者对当前土地承包经营权进行概述，从法律角度对土地承包经营权的抵押进行了分析，并提出了土地承包经营权抵押的法律制度构建策略。

关键词：农村土地承包；经营权抵押；法律制度

※基金项目：河北省张家口市社会科学界联合会科研项目《新时期农民法制教育与维权引导研究》（项目编号：2013045）

当前，我国应加快构建起城乡一体化的发展机制，实现城乡要素的平等交换与公共资源的均衡分配。对于农民而言，土地是最珍贵的生产资料，也是最重要的生活保障。在我国农村地区，农民的土地权益为最基本的财产权利，如土地承包经营权、宅基地使用权等。所以，妥善处理农民与土地之间的关系成为我国城镇化建设中首要解决的问题。2013年，中央政府提出进一步改革农村集体产权制度的要求，指出各地政府应构建起权属清晰、权能完善的农村集体产权制度，农民拥有更多的财产权利，能够借助农村产权流转交易市场而实现土地权益流通、转移等。如此一来，土地承包经营权得以财产化与物权化，能够发挥更大的经济功能，满足我国农村金融发展需要，促进农村经济发展［1］。

一、我国农村土地经营权的现状

（一）农村土地承包经营权及流转现状

《土地承包经营法》内指出，农村土地承包经营权为农村土地承包方依照相关法律规定而得对所承包的土地拥有的收益、使用、流转等权益，其能够自主地开展生产经营活动或处理土地上的产出物品。当土地被征用或征收的时候，其有权利获得相应的补偿。当前制度指出获取土地承包经营权的路径非常多，既可以以家庭承包的方式获得，也可以借助拍卖、招标等方式获得。在农村地区，农村土地为集体所有的，个人仅仅为承包者，这样能够明确公有制前提下集体和农户个人之间的土地权利与义务关系。这样是为了维护农村地区的稳定，进一步贯彻双层经营体制。当前我国《农村土地承包法》第四十九条指出拥有土地承包经营权证、林权证等可以依照法律规定转让、入股、出租与抵押；第三十二条内指出家庭拥有土地承包经营权可以依法出租、转包、互换与转让等。农村土地承包经营权抵押方面的内容非常少，未明确规定是否可设定抵押进行流转。《农村土地承包经营权流转管理办法》指出农村土地承包经营权流转为家庭承包的土地依据法律有关规定而保留承包权，经营权转让与其他经营者的行为。从本质上讲，这是我国农村经济发展的必然产物，在土地流转的作用下，我国农业能够实现规模化与产业化发展，一改当前我国农业碎片化的落后局面。由于我国大部分的农村土地都是以家庭承包的形式存在的，所以，针对其流转的经济属性与抵押融资功能展开研究是非常有必要的。

（二）土地承包经营权流转的法律价值

一是土地承包经营权的流转能够使得土地承包经营权的排他性与确定性得到强化。产权要想具备可交易性，首要做的是在法学物权与债权理论下实现排他性。经济学领域中的产权被我们形象地称为财产权，当这种产权在法律层面上被确认时，就称为法权，即法律意义上的财产权。物权具有对世性，能够使得产权人拥有保护自身权益的法律依据。如此以来，流转的双方在法律救济下，能够实现预期的稳定。所以，土地承包经营权流转能够为土地承包经营权主体带来自主流转的权利，为土地承包经营权流程市场的建立与发展创造前提条件。二是土地承包经营权流转能够尽可能地减少政府的失误，使得土地价值最大化。《物权法》内指出，在承包的期间内，农民拥有土地承包经营权，土地承包经营权为其私有的产权，除了其所承担的义务之外，其有权利决定怎么行使权益，如流转、合作经营或自主经营等。除了要求农民依法履行相关义务外，行政单位的任何干预都是违法行为。制定土地承包经营权流转制度能够规范各项具体行为，促进市场的稳定发展，还能够保护相关主体的合法权益。

二、农村土地承包经营权抵押的法律分析

（一）土地承包经营权抵押的相关法律依据

当前我国法律对拍卖、招标、公开协商等路径获得的土地承包经营权的抵押是支持的，但却限制家庭承包方式获得的土地承包经营权抵押。在物权法理论之下，所有法律规定能够被用于转让的物权都能够进行抵押。转让与抵押之间存在一定的关系，转让为自治状态下物权的彻底交割，比抵押更加彻底；而抵押的主要目的为获得贷款，是借助物权而获得资金支持的一种手段，不一定会导致物权的转移。这么一来，在法律未禁止土地承包经营权进行转移的状况下，更没有理由对抵押进行限制［2］。在限制转让与抵押的过程中，应该是对转让的限制高于对抵押的限制条件，否则就是本末倒置。在构建城乡一体化发展机制的过程中，如何减少当前法律对农村财产歧视性的规定非常重要，必须进一步取消各种针对农村土地承包经营权抵押的不合理限制，充分保障农民群众的财产权益。

（二）土地承包经营权抵押的法律实践状况

随着“三农”建设的全面开展，农村地区对于资金的需求量不断增大，全国各地开始展开土地承包经营权抵押的探索，涌现了一大批试点区域，如成渝两地城乡统筹试验区、湖北襄阳钟祥县、浙江湖州长兴县、陕西西安高陵县等。

一是在土地承包经营权抵押制度中，政府是非常重要的角色。比方说陕西高陵县，当地政府成立了专门的农村土地流转中心与农村产权交易中心，对农村土地承包经营权抵押贷款给予必要的财政贴息。农村土地承包经营权所有人所拥有的土地承包经营权进行必要的权属登记，进而用于抵押，向金融机构做出贷款申请。金融机构展开相关调查，有第三方机构来对土地价值展开专业评估。倘若与贷款条件相符，双方则签订抵押贷款合同，并办理相关手续。值得注意的是，贷款申请人还需要承担相应的土地权属义务，不得更改土地的用途。通过设置抵押率的办法而降低金融机构所面对的风险，其所发放的款项多为评估价值的一半。在具体操作中融合了农业保险，充分转移与分化农民所承担的风险。该地政府积极推动交易市场的发展，使得抵押物能够变现，倘若农户出现还款困难，土地流转中心可以帮助其开展挂牌交易，将所得价款优先偿还欠款，剩余部分由农户获得。当贷款到期后，农户可以再次拥有土地承包经营权。除此之外，高陵县在针对该方面工作设置了土地流转风险保障基金，农户每流转一亩土地能够获得政府部门提供的200元的保障金。在高陵的试点过程中，政府发挥着重要作用，其不仅是运作模式的制定者，更是市场发展的推动者。

二是当前的土地承包经营权抵押存在一定漏洞。在各试点地区的运作中，土地承包经营权抵押演变出多种变通“版本”，有的融合了保险，有的融合了其他担保方式。从现有的法律内容来看，土地承包经营权抵押还没有获得清晰的法律授权，为了降低土地承包经营权抵押过程中的法律风险，在试点过程中，很多地方政府都推出了灵活政策。在这种状况下，当前土地承包经营权抵押的实践带有局限性，难以充分反映出实际问题，最终的保障功能也无法充分发挥。

三、农村土地承包经营权抵押制度的法律构建路径

（一）完善土地承包经营权抵押制度

2013年，我国中央政府提出在五年期间内完成我国农村土地确权颁证工作。这将有助于明确产权、权能与权益等，为流转与抵押创建良好的基础。农村集体产权制度将更为合理，推动城乡统一发展。农村土地承包经营权抵押的前提是，从法律角度上承认农村土地承包经营权抵押具有合法性，充分尊重土地承包经营权人的意愿，实现农村土地承包经营权的科学配置。只有这样才能够从根本上解决农民与金融机构在土地承包经营权抵押方面的困惑。一是将经营权和收益权明确划分起来［3］。承包人对于土地拥有的权利实际上为经营与收益两方面的含义。土地承包经营权实际上为用益物权的一种，这种权利能够任凭权利所有人处置；收益权则主要是土地产出方面的权利，多为人与物之间的权属关系。在抵押的过程中，真正抵押的是用益物权。二是应从法律上肯定土地承包经营权人的独立性。很多情况下，发包方对土地承包经营权人进行了极为苛刻的限定，这和民商法中的有关内容冲突，也违背了市场发展规律。三是需要进一步完善农村社会保障制度。随着土地承包经营权的抵押，农民将承担失去土地这一关键生产资料的风险，其有可能失去最基本的生活保障。这种状况下，相关政府部门必须尽快完善农村社会保障制度，解决农民的“后顾之忧”。

（二）推动土地承包经营权交易市场的发展

全国各地应加快建设土地承包经营权交易市场，使得土地资料能依照市场规律而进行流通，这将有助于我国农业的产业化与规模化发展。在现有的国有土地交易平台上增加集体土地流转。各地应构建起公开的信息平台，降低双方之间的信息不对称，使得双方对彼此有着深刻的了解。借助市场，土地这一生产资料将实现最优化配置。金融机构也可以根据平台所提供的有关信息，更为谨慎地选择目标客户，实现自身的收益。在完善土地承包经营权交易市场的过程中应做到如下几点：一是构建起严格的土地承包经营权物权登记制度，规范管理。在所有制中产权为核心部分，登记制度应覆盖到确权登记与流转登记两方面；二是针对土地承包经营权市场流转地需要而构建起科学的市场价值评估体系。抵押估值实际上为抵押品价格发现的过程，对抵押决策有直接影响；三是土地流转服务市场应具备开放性与竞争性。市场下的各种经济活动应依据法律要求而进行。