论农地三权分置改革中基层政府的角色调适

◎胡 平 李兆友

农地三权分置，是指在坚持农村土地集体所有的前提下，承包权和经营权进一步分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。［1］自20世纪90年代田则林等提出“农地代营、三权分离”［2］的思想以来，我国农村土地在家庭承包经营基础上衍生出了家庭农场、股份制合作社等多种经营方式，浙江、湖北、重庆、福建等地也进行了许多积极而有意义的尝试，三权分置实践取得了很好的经济效益与社会效益。同时，理论界也从经济学、法学、社会学、政治学等角度对三权分置政策进行了全面解读，分析了政府干预三权分置改革的必要性与正当性，考察了地方政府在新一轮农地流转中的角色定位，并详细论述了地方政府推进三权分置改革的制度设计与现实路径，但缺少把三权分置改革放到当前基层全面深化改革背景下的深入考察，缺少从基层政府角色视角来透析当前农地产权制度改革的研究，而这些恰恰是新一轮农地产权制度改革的核心环节。基于此，文章尝试立足基层全面深化改革，系统研究基层政府在农地三权分置改革中的角色定位与调适，进一步提升基层政府在农地三权分置改革中对自身角色的再认识，为基层政府治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。

一、基层政府介入农地三权分置改革的角色理论分析

角色原本是戏剧中的一个专有名词，意指演员扮演戏剧中的某个人物。而此处从角色视角来探讨政府，就是将作为公共权力主体的政府所具有的功能作用的人格化［3］，既包括政府履行行政职能过程中体现出来的身份与地位，也包括政府的权利界限、功能范围和行为方式等［4］。在全面深化农村土地制度改革与深入推进新型城镇化进程中，基层政府作为与农村、农民联系最密切的一级政府，是贯彻落实农地产权政策的前锋与直接执行者，是农业规模经营和产业化的推动者，其角色作用与职能履行情况直接影响着政策的推进及农地资源的配置效能。

（一）农地三权分置改革需要基层政府发挥角色作用

虽然目前三权分置改革在厘清承包户与新型经营主体之间权利义务关系基础上有效避免与化解了经营权流转中产生的纠纷，但这并不意味着基层政府在改革进程中将无所作为。农村社会的相对封闭性、农地市场的失灵、农地经营权流转的规范、农民权益的保护，仍需要基层政府的介入，主要体现在四个方面：一是农地三权分置改革需要基层政府发挥服务角色作用。农民整体素质的偏低、相关法律知识的缺乏、信息获取的不完全等，仍需要作为农村公共产品与公共服务直接提供者的基层政府发挥其服务职能，拓宽公共服务覆盖面，提高公共服务质量，加快农村公共服务体系建设，为广大农民与新型经营主体提供信息、技术、法律等方面的服务。二是农地三权分置改革需要基层政府发挥保障角色作用。我国农村老年农业、空心农业、失地农民的境况需要基层政府积极发展农村社会保障事业，逐步弱化农地的社会保障功能，解除农民对农地流转的后顾之忧。三是农地三权分置改革需要基层政府发挥引导角色作用。我国几千年的农耕文明与农业弱势产业特点的限制，使得农民视土地为最根本的生活保障，短时间内无法消除的恋农、惜农情结导致实践中误解农地三权分置政策的情况时有发生，严重制约了农地流转进程与农业现代化目标的实现，这就需要基层政府积极发挥政策扶持引导功能，在政策执行过程中根据实际情况随时进行引导协调，引导农民转变固守僵化的思想观念和经营方式，引导农民在国家政策指引下学会合理利用土地资源，最终提高自身生存发展能力。四是农地三权分置改革需要基层政府发挥监控作用。虽然国家已经出台了实施三权分置改革的相关意见，但由于缺乏明确而又具有可操作性的相关法规，再加上市场失灵的客观存在，实践中出现了部分经营者为追求利润最大化而随意改变土地用途或者过度使用农药的现象，严重影响了耕地面积及粮食安全，加大了非农化失控的风险，这就需要基层政府发挥“有形之手”的作用，在深入贯彻落实农业可持续发展理念基础上，严格依法行政，加强农地利用监管，增强农地三权分置改革的“透明度”，切实保障经营权流转双方获得充分的市场信息，以更加严格的程序维护市场主体之间的公平竞争。

（二）基层政府介入农地三权分置改革进行角色调适的必然性

作为我国农村经济体制改革逻辑起点的农地产权制度改革，若从新中国成立算起，到现在已经近70载，在农地产权制度变迁的整个过程中，政府权力从未缺席，处于国家行政权力神经末梢的基层政府一直扮演着不可替代的角色。可以说，农地资源的配置与政府行为密切相关，农地产权制度改革能否顺利推进很大程度上取决于政府行为是否规范。基层政府作为政策的具体执行者，由于受公共服务理念薄弱、长效保障机制空置、流转程序规范严重缺失、政府行为缺乏有效监督等因素的制约，其在改革中出现了越位、缺位等角色失范行为，这与现实中新一轮产权制度改革对基层政府的角色要求存在较大差距。一方面，处于山高皇帝远政治地理边缘的基层政府，具有相对独立性与封闭性，其在面临资源匮乏与压力型考核体制的现状时，往往会去寻求自我服务和自身利益的最大化，甚至有些基层政府在政绩利益驱动下，为满足自身或上级的利益要求，在违背农民意愿情况下运用行政权力干预农地产权制度改革，并将改革成效作为突出成绩与增加县域财政收入的主要途径。另一方面，作为农村公共服务与公共产品直接提供者的基层政府缺乏公共服务理念，对法律、政策的宣传引导不到位，对农地流转中介机构培育不到位，对社会保障、农业技术推广、农业基础建设扶持力度不够，提供的服务项目难以满足农户及新型经营主体的需求。但不管基层政府在农地三权分置改革中存在的是角色越位还是角色缺位行为，其根本原因都是基层政府没有很好地界定与厘清基层政府与农民、与市场的关系，没有合理地进行角色定位与明细职责范围，解决这一问题的合理做法就是在遵循农业发展规律基础上寻求政府角色的适度［5］“调适”，最终保证基层政府实然角色与其应然角色基本一致。

二、农地三权分置改革中基层政府角色调适的基本要素

农地三权分置改革已成为当前和今后一段时间内我国农村经济发展的重要战略任务，其要求作为改革主导力量的基层政府及时完成作为服务者、保障者、引导者、监管者角色的调适，尽快从农地产权制度改革的微观领域低位退出，充分发挥市场的调节作用，并在市场无法充分发挥作用的公共服务领域高位进入，争取将角色调适到向社会提供公共产品与公共服务以满足农民合理化需求上来，真正实现农村社会资源的公平合理配置，开拓我国农地产权制度改革的新局面。

（一）服务者角色调适，提供全方位的公共服务

在农地三权分置改革中，基层政府的任务不再是去充当“运动员”，而是要根据三权分置改革与经营创新的要求将角色调适到服务参与者、服务网络构建者、合作促进者上来，通过加快农业基础设施建设、强化农业社会化服务体系建设为民众提供更多优质的公共服务。首先，基层政府要在积极稳妥推进三权分置改革的基础上，结合当地实际做好土地经营总体规划，制定适合本地农地发展的实施细则，通过全面开展农地确权登记工作有效引导当地农民进行集约、科学经营，发展现代农业与特色农业。其次，基层政府要为农地三权分置改革提供农田水利、农村电网、医疗卫生、农产品市场等相关公共基础设施，充分发挥财政、税收、价格、信贷等的杠杆作用，引导农民和新型经营者加大对基础设施的投入与支持。再次，基层政府要面向农村集体、承包农户、新型经营主体提供全方位的信息服务，通过联合其他企事业单位与各类经济组织建立完善的农业信息搜集、整理与发布制度，及时向农民和新型经营者提供市场信息，为农地政策的有效推进提供一系列信息保障，推进基层现有农地信息资源的优化整合，推动优质公共服务资源向农村延伸。最后，基层政府也要将服务角色调适重点转移到完善农业技术推广服务体系上来，农业的发展最终要依靠科技的支撑，农业的现代化最终要依靠科技对传统农业的改造升级，这就需要基层政府在加大农业科技投入与培养农业科技人员的基础上健全农业技术推广服务体系，为发展现代农业、生态农业提供现代农业技术支持。总之，农地三权分置改革中基层政府服务角色调适的目的应是脱离传统的全能政府角色要求而将精力放在民生方面，为民众提供更多全方位优质的公共服务，这也是基层政府赢得民心、顺从民意的关键。

（二）保障者角色调适，集中力量解决关键问题

由于农地三权分置改革涉及到农地经营权的转移与让渡，农民合法权益时刻存在着受到潜在侵害的危险，为防止这种潜在侵害的实际发生，基层政府必须充分发挥保障者角色作用，在改革推进的各个环节为维护农民合法利益提供指导与帮助。一方面，基层政府要推进建立县乡结合的多层次的农地流转服务体系，发挥政府在农地确权颁证、价格评估、利益协调、纠纷调处等方面的积极作用，保证农民对农地占有、使用、收益等权利的真正拥有；另一方面，基层政府要积极建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度，建立新型职业农民培育与失地农民再就业培训机制，加大政策扶持力度，通过教育培训提高农民的职业素质与农业生产经营水平，提高农民的自我发展能力，逐步弱化农地的社会保障功能，解除农民流转土地的后顾之忧。但保障者角色作用的充分发挥还依赖于基层政府行为是否规范，这就要求基层政府在政策执行中超脱出社会利益纠葛，以客观中立的态度立场来化解、处理各类利益矛盾冲突，通过建立利益协调机制保证农村集体、承包农户、新型经营主体之间的良好沟通，确保全体农民共享农地改革发展的成果。总之，基层政府保障者角色作用调适应以实现农民利益最大化作为当前工作的出发点与落脚点，充分尊重保障农民参与新一轮农地改革的自主决策权，并在其基础上集中力量开发利用土地的衍生价值，实现全体农民的共同富裕。

（三）引导者角色调适，保证改革进程的顺利推进

长久以来，土地不仅是农业最基本的生产要素与农民最基本的生活保障，而且是广大农民安身立命的精神寄托，这种短时期内难以消除的土地情结使得农民不愿意流转土地而出现了农地利用效率低下等问题。这就需要与农民联系最密切的基层政府发挥引导者角色作用，及时将中央、省市政府最新的政策宣传解读到位，在可持续发展思想指引下引导农民转变原有的土地经营理念与生产方式，使之认识到农地三权分置改革不仅是优化农地资源配置的重要手段，而且是解放农村劳动力、发展现代农业、增加农民收入的重要途径。从宏观角度来讲，基层政府要充分发挥自己的政策解读优势，积极调研并听取农民群众的意见，减少行政强制性手段，真正做到宏观引导而不是微观替代。从微观角度来讲，基层政府不仅要通过提供政策、法律咨询服务引导农民转变传统经营理念，提高参与农地改革的积极主动性，而且要通过建立“互联网+农业政府服务”系统提高自身服务效率，引导农地流转的规范进行。

（四）监管者角色调适，创造更好的改革环境

市场自身的缺陷导致市场“无形之手”无法有效解决信息不完全及信息不对称引发的相关问题，使得我国的农地产权体系与农地经营体系无法完全按照市场规则实现有机融合。这就需要作为政策执行者的基层政府发挥“有形之手”的作用，借助政府的调控功能，运用政府的公益性政策来防止市场失灵对农地改革的阻碍。在三权分置改革进程中，基层政府要加强对农地流转市场的监督，通过提供规范合同服务、信息服务、政策宣传服务等增加农地流转的“规范性”与“透明度”，及时修正有违国家法律政策的农地合同条款与市场行为，避免出现不合理定价行为侵害农民合法权益的现象，争取以严格的程序、合法的方式维护市场主体间的公平竞争。同时，基层政府也要加强农地用途监管，定期对流转土地进行评估，坚决制止随意改变农地用途的非粮化与非农化行为，保障国家粮食安全，坚守国家耕地底线，防止“着眼在利、着力在地、而不在农”行为的频繁发生。

三、农地三权分置改革中基层政府角色调适应注意的问题

农地三权分置改革进程的长期复杂性及基层政府主观认知的局限性，决定了基层政府无法深刻保证自身实然角色与应然角色的绝对一致性，这种差距的客观存在虽然无法要求政府角色的绝对理想化，但也不允许政府角色行为的随意性。这就要求基层政府随着改革进程的推进适时适度地进行作为服务者、保障者、引导者、监管者角色的调适，但这种角色调适要注意以下四个方面的问题。

（一）基层政府角色调适要有明确的价值标准体系

作为逻辑过程的起点，处于农地三权分置改革进程中的基层政府应该确立自己明确的价值标准体系，只有进行角色调适的价值定位清楚了，才能真正回归基层政府的“公共”本位与公益属性，实现基层政府角色的理性调适与合理归位。在三权分置改革中，农村土地所内含的资源与财产属性要求基层政府角色调适必须回归效率与公平相结合的行政理念，将提高农地经济效率与兼顾农村社会保障作为基本目标，将维护和实现社会公共利益置于最重要的位置，通过发挥全方位的服务、引导、保障、监管职能，实现农村社会公共利益的最大化。公平与效率已成为新一轮农地产权制度改革所追求的价值理念，只有将农地改革的经济效率置于其所维护的由社会公平、责任等价值构成的价值体系中才能显示其效用与意义［6］，否则经过改革农业效率是提高了，但由此引发的大量农民的转移就业、社会保障问题处理不好，就会引发更多、更复杂也更难处理的社会矛盾，甚至会引发大量的农民群体性事件。

（二）农地三权分置改革中基层政府角色要依法调适

在农地三权分置改革中，基层政府要坚持角色调适的合法合理性，减少行政干预，不能出于政绩考虑而无限度参与，也不能出于信访与维稳的压力而将政策支持异化为迁就，更不能做出违背农民意愿与农业发展规律的行为。一方面，基层政府要坚持“法无授权不可为”的基本原则，通过打造权力清单与负面清单将基层政府在农地三权分置改革中的基本职责公之于众，督促基层政府积极履行信息提供、说明理由、价格指导、纠纷裁处等程序性义务，以严格的程序、合理的方式参与到农地改革活动中。另一方面，基层政府要坚持“法定职责必须为”的行为准则，以责任清单的形式让群众知晓行政权力介入农地改革的依据、程序、时限及应当承担的责任等内容，厘清政府与市场的行为边界，消除权力灰色地带及有权无责、有责无为等权责不匹配现象，抑制行政权力的异化与扩张。同时，基层政府角色调适也要在坚持合理合法性基础上保证自身行为的公益性，切实转变公共服务理念，真正做到依法行政。

（三）基层政府角色调适要避免“越位”与“缺位”

要保障农地三权分置改革的顺利推进，政府该放的权一定要放，但该管的事还是要管好，争取为农村集体、承包农户、新型经营主体在农地资源配置市场上创造平等的竞争机会与条件。在农地三权分置改革中，基层政府尊重农民的主体地位，但要真正做到将农地使用权交与农民，坚持农地改革主体是农民这一基本原则，就必须把握好基层政府在农地产权制度改革中的角色定位，及时校准角色偏离，避免角色越位与缺位。及时校准政府角色偏离，避免不该为而为的角色越位行为，基层政府就必须做到“让”、“放”、“交”，［7］即通过简政放权减少对农地资源的直接配置与农地改革的直接干预，凡是由市场配置的农地资源都交给市场，凡是市场与农民可以解决的都交给农民，凡是社会中介组织能够承担的职能都交给中介组织，坚决杜绝基层政府出于自身利益考虑参与到农地产权制度改革中来，杜绝以违背农民意愿的方式干预农地市场主体的行为，杜绝以行政命令等强制方式来干预农地交易方式或以控制交易价格的方式牟取自身特殊利益的行为，杜绝以损害市场在农地资源配置中的效率而让农民成为受害者的行为。同时，及时校准政府角色偏离，也要补足该为而不为的“缺位”行为，积极在遵循农村社会发展规律与坚持以民为本原则基础上提供高效便民的公共服务，并通过实施信息公开制度与行政问责制度，对为官不为、懈怠懒政的行为追究相关责任，做到用责任意识校准权力观念与权力行使，让全心全意为农民服务成为基层政府角色调适的最终目标。

（四）基层政府角色调适要正确处理与市场、农民、社会之间的关系

实践中，农地产权制度改革是一项复杂而长期的系统工程，需要整合各种资源、凝聚各方合力来共谋发展，基层政府、农民、市场作为三种助推因素与力量，必须找准角色定位，发挥各自职责优势，保证农地改革的高效、有序运作。虽然基层政府在过去很长时间内一直是农地产权制度改革的主导性力量，但农村市场经济的深入发展越来越要求基层政府超越传统的全能型政府角色定位，转变农村经济发展思路，改革农村经济管理方式，正确处理与市场、农民、社会之间的关系。其一要正确处理基层政府与市场之间的关系，重新梳理和清晰界定基层政府的职能边界，加强基层政府公共服务、市场监管、社会保障等职责，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，尊重土地使用权交易双方的平等主体地位，淡化带有行政色彩的土地资源配置机制，切实使政府这只“有形之手”与市场这只“无形之手”实现分工协作与共同促进。其二要正确处理基层政府与农民之间的关系，将最大限度保障农民流转土地收益的安全性、稳定性和增长性作为基本目标，充分调动农民参与农地流转的积极性与主动性。其三要正确处理基层政府与农村社会之间的关系，在维护农村社会和谐稳定的战略高度上统筹推进农地三权分置改革，在保证农民自主权基础上健全农地产权流转机制，强化农地流转服务，积极调处各方诉求与矛盾纠纷，维护流转双方的合法权益，促进农村社会的和谐稳定。

四、结束语

农地三权分置改革的提出与深入推进助推了新一轮农地产权制度改革的浪潮，是全面深化农村改革视域下推动县域经济发展与新农村建设的关键环节。在实现从经济管理型向公共服务型政府转变的背景下，基层政府当前的任务不是去主导控制农地三权分置改革，而是要立足在于统筹解决农业、农村、农民发展问题，树立公平与效率相结合的行政理念，在实现农民公共利益最大化目标指引下适时退出市场与社会可以自行管理调节的领域，以更加合理的方式整合农村社会资源，真正实现基层政府角色的理性调适与合理归位。