农业技术创新政策研究：文献综述⋆

◎余 凌 江易华

引言

20世纪90年代以来，虽然我国工农业劳动生产率获得明显的提升，但农业与工业劳动生产率间的差距总体展现出不断扩大的发展趋势，工农业发展的不平衡，造成农业的比较效益差的矛盾非常尖锐，弃农撂荒问题日趋严重，“将来，谁来种地？”正在演变为社会问题。如此低下的农业劳动生产率会使农业资源和要素向城镇加快流失、农业发展萧条，甚至削弱国民经济持续发展的基础和支撑。由于传统农业发展方法举步维艰，这就要求我们必须通过创新的思维推进农业现代化发展进程。我国农业也处在由传统农业类型向着现代农业转型的关键阶段，农业发展逐渐迈入依托科技创新驱动的发展阶段。与此同时，“十二五”阶段作为推动我国农业现代化、构建社会主义和谐社会的关键期，推动农业自主创新对加快转变经济发展意义重大。伴随着现代农业的建设，为有效调节经济和促进技术进步，我国政府各部门出台了大量的技术创新政策。经历了30多年改革，国内农业技术创新政策体系并非是单一的经济或科技政策，而是逐步形成了较完善的农业技术创新政策，农业技术创新主体的技术创新意识、动力和能力明显加强，农业和农村经济结构不断优化，农业的国际竞争力逐步提高。为进一步发展并完善我国现有的农业技术创新政策体系，需要对已有的国内外相关文献资料进行系统的梳理和分析，并开展与之相应的评述，这对中国日后制定农业技术创新政策及具体执行具有重要的借鉴意义。

一、农业技术创新政策的概念与内涵

当以“农业技术创新政策”为关键词进行文献检索，结果表明，多项研究成果主要集中在创新政策、农业科技创新政策等方面，专门针对农业技术创新政策的研究成果少之又少，更别说明确给出农业技术创新政策的定义。本次研究更为科学的界定农业技术创新政策，由科技与技术创新之间的内在联系、农业科技创新政策概念这两个角度出发展开了深入讨论。科技创新主要划分为科学和技术创新两个方面的内容，其中，科学创新作为技术创新的源泉，技术创新则是提升竞争力的重要来源。从农业发展视角分析，农业科学创新就是针对农田领域客观存在的未知事物，并根据农业科学家研究发现未知事物及新的科学方法。而农业技术创新就是借助重新整合各项农业生产要素，大大提升农业生产力水平，具体表现为：设法改进农产品品质、提升农作物产量等。基于此，农业科技创新政策就是对财政、金融、土地、技术市场、人才等有关方面的科技制度安排，为创新主体激励、创新中市场失效等问题提供解决方案，并加强整合创新不同的环节。那么，农业技术创新政策就是找出影响农业技术创新速度、规模及方向的各项因素，并以促进农业技术成果产业化这一过程为作用对象的公共政策。

在此基础上，根据科学政策、创新及技术政策之间相互重叠和交叉的结论，以及部分研究在探讨创新政策时，其所指的实际上是技术创新政策的研究成果表明：与创新相关的各政策领域间应有机结合与相互协调；创新政策应以技术创新活动作为政策对象；完整的技术创新政策体系下科技进步与经济发展才会相互协调。与此同时，就中国与其他发达国家的技术创新政策特点及效应的比较研究表明，为设法应对外部激烈的竞争，部分主要工业国家及地区开始大幅度调整技术创新政策，虽然它们对之要求与侧重点不一样，但由于新的产业及科技革命浪潮冲击下，各国及地区也面临一系列的挑战和发展机遇，加之，科技发展有其自身规律，因此它们的政策调整具有一些相似点，例如科技面向经济、政府决策引导、各种形式的科技合作、技术商业化等。那么，针对农业方面而言的技术创新政策也应该符合上述特征。

二、农业技术创新政策研究进程

世界上部分发达国家优秀农业发展战略的实施、发展中国家经济转型步伐加快、各经济体运用不同的发展模式等，均为国内外研究学者分析农业技术创新技术创新政策提供所需素材。通过文献调研发现，农业技术创新政策的研究成果多集中在农业技术创新体系、创新激励及创新主体这三个方面。

（一）与农业技术创新体系相关的研究

1.深入分析农业技术创新体系主要组成。国内学者辜胜阻等（2000）、邵建成（2002）、郑林（2004）等对农业技术创新体系的认识多从农业技术的研发、推广、扩散等活动展开，分别提出了农业技术创新体系的三元结构、国家农业技术创新引导体系七个部分等，这为解决我国农业技术供需矛盾提供了有效措施，而就农业技术创新制度问题，王文烂指出影响农业技术创新的关键制度尚研究不足。

2.探讨农业技术创新体系的建设。国内学者充分学习和借鉴国外技术创新经验、实施对策，尤其在农业技术创新体系具体发展过程，这对综合分析国内农业技术创新现状、存在问题和成因分析，合力构建农业技术创新体系，正确制定农业技术创新政策有着十分重要的意义。历年国家科委世界科技发展述评，以及科学技术部专题研究组专题调研报告《国外支持农业科技创新的典型做法与经验借鉴》中详细描述了美国、日本、英国、加拿大、印度、澳大利亚、巴西、法国、德国、韩国等国家的技术创新体系结构（包括基本情况、行为主体、创新政策与经验），国内学者肖树忠（2006）、柏芸（2009）、段莉（2010）、陈娟等（2013）在此基础上，通过创新理论，与我国农业发展阶段具体特点相结合，系统阐述农业技术创新体系建设的总体目标、构建原则及基本框架，并就农业技术创新体系改革过程中的相关保障措施和采取的技术创新政策进行了探讨。

3.探讨农业技术创新体系的演进过程。国外学者熊彼特（J.A.Schumpeter，1912）的技术创新周期理论、L.V.贝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy，1937）的系统理论、速水佑次郎与V.W.拉坦（Yujiro Hayami，Vernon W.Ruttan，1971）的农业技术诱导创新理论，以及施穆克勒（J.Schmookler，1966）、理查德（Richard R，1987）、范杜因（Van Duin，1993）等提出的各种技术创新模型，这些为农业技术创新体系的演进研究提供相应的分析工具及理论知识。现阶段，国内部分学者针对农业技术创新体系演进过程的研究少之又少，刘剑飞指出农业技术创新体系的演进过程无法离开特定的农业区域发展环境，必须和农业发展环境之间进行不间断的农业物质和信息交换，借鉴并运用速水-拉坦技术变迁模型与舒尔茨理论对农业技术体系的演进逻辑进行了深入分析，结合长江上游地区第一个优质稻品种的技术创新过程展开实证研究，明确指出体制和制度是确保农业可持续发展的根本保证。

（二）关于农业技术创新主体的研究

积极参与农业技术创新活动的各主体均已设定各自的行为目标及方式，其在不同程度上影响技术创新活动。农业技术创新主体主要由以下几类组成：成果创新与供给的开发主体、成果推广与扩散的推广主体、成果应用主体、为技术创新提供政策、资金等公共服务的政府主体，现有文献多从研究与开发机构、高等学校、企业、政府等主体着手展开研究。其中政府这一主体发挥了独特的不可替代的作用，纵观世界农业科技发展史，在非政府组织发育不充分时期，农业技术创新在资金、科研条件、人才培养等方面得到了政府的长期、持续支持。最重要的是，由于不断研发、推广农业技术创新，其参与主体不断增多，这个环节牵涉大量工作和繁琐的任务，农业技术有效性提升，必须依托政府创设良好的政策和制度环节，如此才能使复杂的农业技术创新活动得以有序展开，众多学者也证实了政策与农业技术创新之间存在着紧密联系，科技体制改革的结果影响着农业技术的创新和进步，成功的政策实施及体制改革对其具有积极的影响，例如：桑德斯和拉坦研究指出，利率补贴则是巴西地区农业技术变迁方向出现偏差的重要原因之一，朱希刚指出促进土地规模经营、建立健全以农机作业为主的种植业社会化服务体系等政策，有利于提升种植业的生产技术水平。但是，单从我国农业技术创新主体之间的配置结构分析，余凌等［12］研究表明农业R&D活动经费和人员在研究与开发机构、大中型企业和高等学校间的配置发生了明显变化，其中大中型企业在农业技术创新活动中优势逐步提高，那么如何调整现有农业政策，进一步优化科技资源在我国农业技术创新主体间的配置，这是一个亟待解决的问题。

（三）从农业技术创新激励出发

1.探讨农业技术创新激励政策的内涵。为向政府制定和实施创新政策提供理论依据，国内外学者多从创新系统理论与演化经济学的融合，及推动国家（区域）创新系统学派的技术创新理论出发，探讨技术与正式制度（法律、激励性政策等）的内在关系。基于国家（区域）创新系统领域的技术创新研究成果，对农业技术创新激励政策方面的研究达成以下共识：①以政府为主导，注重市场、行为人激励作用，从宏观层面进行全局政策协调和资源配置；②农业技术创新制度激励要与农业区域发展政策相互协调；③组成推进农业技术创新向着人-自然-社会相协调方向转化的制度激励。

2.探讨农业技术创新激励制度的演变。不同国家的农业技术创新激励制度演变时间和特征有一定差异性，但随着社会科学及有关专业知识的进步在世界范围内的迅速传播和制度创新的成功经验被及时观察到和研究都在缩小国家之间的制度激励目标的差异性和时滞，发展中国家农业技术创新则表现出多种目标重叠和制度薄弱等特点。同时，农业技术创新与制度创新具有协同演化的特征，使得划分农业技术激励制度演变阶段成为可能，20世纪90年代初期以创新系统理论为激励制度演变分界点到现在，农业领域中大量难题都集中在生态领域，这一阶段的制度激励缺少明确的技术目标，然而具体的技术目标来源于技术需求，在当下消费新异性需求的影响下，新知识必然会随着相应技术的供应随之产生。由此可知，现代农业技术创新方面的激励制度要由具体的技术创新目标转变成为知识创新激励，并重视制定系统、重视创设良好创新环境的制度激励。但我国在农业技术创新政策激励方面的研究开展时间较晚，多数研究成果局限于讨论内部运作机制和相应制度，仅少部分学者从宏观的、系统的观点出发考虑农业技术创新激励制度演变，并分析其效应。

三、农业技术创新政策工具的选择研究

农业技术创新政策覆盖农业产业的全过程，主要组成要素包含财政、知识产权保护、人才、农业技术市场等政策。就我国国情来看，由于条块分割比较严重，各类创新政策之间可能存在一些矛盾。所以，在各项政策得以发挥功效的同时，还要注重选择恰当的创新政策工具，以此权衡社会与经济效益，合理协调、配置各类政策，避免发生不同政策发挥相互抵消的作用。如今，世界上多数国家广泛使用的农业技术创新政策工具包含：可以提供激励或诱导的政府补贴与税收优惠政策、鼓励加大农业技术创新的风险投资政策、大力支持农业技术创新扩散的政策等。那么，在我国现有国情和农业发展的现状下，应如何科学、有效的选择农业技术创新政策工具呢？这里可以借鉴不同国家学者关于创新政策工具选择方面的研究成果。

法国著名的创新政策专家Gaudin认为技术创新政策主要包括：支持创新者、技术文化、减少创新障碍，进而提出技术创新政策的“三极模式”。英国创新政策专家Rothwell研究指出，创新政策就是将科技与工业政策相互结合，政府促进创新的政策及政策选择也具有多样化的特点。基于此，Rothwell和Zegveld将已经存在的创新政策进行如下归纳，主要包含：补助、信贷、公共服务、科技机构、教育等20种创新政策工具，进一步分析这些政策工具对技术创新过程产生的作用。此外，Kim L.，Benn Steil等和Naushad Forbes等人通过分析，重点对创新政策工具选择协调方面的问题展开研究。国内多数学者由创新政策框架、工具选择与配合、工具演变、实证分析四个方面展开研究：徐大可和陈劲、李凡基于全面分析技术创新政策理念及理论知识条件下，全面论述所设计的技术创新政策及目标之间有效结合，是技术创新得以获取成功的关键，表明了政策设计工作应是经济发展的核心环节，提出了我国创新政策设计的框架和模型；闻媛、王焕祥和袁阁臣研究表明技术创新是一个动态的过程，政策系统必须具备一定的灵活性，可以及时应对多种迅速变化的可能性，并针对不同的技术创新政策和工具手段展开研究，进一步探究技术创新各环节多种政策工具的选取和配合应用，真正意义上发挥政策支持产生的作用；刘凤朝、周莹、范柏乃等提出了不同时期不同创新政策工具的不同组合形成了创新政策的演进阶段，同时运用统计分析方法，以历年来与技术创新相关性强的政策为样本，分析了我国创新政策的历史演变路径，并提出建议；彭纪生等、陈伟等、孔婕以技术创新政策为案例，探讨了创新政策绩效评估模型、及效果评价指标体系，选取国内外具体研究对象实证研究了创新政策工具的互补性和对技术创新的影响。

上述国内外学者对创新政策工具的选择所取得的丰富研究成果，对指导我国选择恰当的农业技术创新政策工具有重要的意义，尤其在设计、配合、修正农业技术创新政策相关问题上，具有重要的借鉴和参考价值。当然，如今因依然缺乏各结构对创新政策需求类型、具体内容、强度、优先次序方面的研究成果，因此，这些研究也为日后制定农业技术创新政策指明方向。

四、未来研究展开

通过上文的分析可知，国内外学者在农业政策与技术创新体系、创新激励等方面均取得了一系列富有理论与实践意义的成果，然而与创新政策、技术创新政策与农业科技创新政策领域取得的大量研究成果对比仍显匮乏。本研究对中国期刊全文数据库、中国博士学位论文数据库，以及EBSCO的系统检索结果表明：农业技术创新政策在演进过程、绩效的影响因素与机理研究、协调机制研究等方面仍有很多可做的工作。

在已有研究的基础上，我国关于农业技术创新政策相关内容存在一些有待深入研究和论证的问题：1.改革开放以来，我国制定并实施了哪些相关的政策切实推动了农业技术创新？2.我国农业技术创新政策的供给特点、演进过程及演进路径？3.如何设计与组织真实、有效的调研工作，开展农业技术创新政策绩效测度？4.农业技术创新政策执行后，或这些创新政策在各地区实施绩效是否具有明显的效益？5.农业技术创新主体（包含科研机构、高等院校、企业等）对政策的真实需求是什么？6.如何进一步完善我国农业技术创新政策？

参考文献：略