社会资本投资农业的困境及出路探析⋆

◎张 勇

中国改革开放近四十年取得的重大成就是各类主体、各种生产要素共同努力的结果，其中，制度变革策动和公共政策引导下的巨大社会投资无疑发挥了不可替代的作用。在我国整体经济实力不断提升的背景下，城乡发展失衡仍然是经济社会转型升级的明显阻力，资本短缺依旧是制约农村发展的突出短板。实施乡村振兴战略，必须要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，有针对性地打破农村投资障碍，鼓励改革初期积累起来的庞大社会工商资本积极进入农村，通过市场力量优化农村资源配置，加快城乡一体化发展步伐。

一、社会资本对农村振兴的重要意义

发展是解决一切问题的基础和关键，十九大报告指出，中国特色社会主义已经进入新时代，发展不平衡和不充分的矛盾日渐突出，只有通过深化改革使市场在资源配置中起决定性作用，采取措施引导社会资本积极下乡，切实推动农业现代化进程，才能有效解决产业分化和城乡分割的问题，补足农业低效和农民低收的短板，真正取得全面建设小康社会的最终胜利。

（一）有利于缓解农村各项建设事业所需资金紧缺局面，加速社会主义新农村建设的步伐。资本短缺是农村各项建设滞后的最直接原因，虽然国家推出了农村复兴计划，但我国有4万多乡镇近70万行政村，各项事业所需资金量已经让很多地方财政入不敷出，完全通过政府投资的方式建设新农村不仅会进一步增加财政压力，政府盈利动机不足还会影响投资的针对性，项目的持续盈利能力会大打折扣。工商资本的介入能大幅度降低公共投资压力，政府可以将更多的财力用于农村精准扶贫、基础设施建设和福利改革等民间资本不愿意或难以介入的领域，从而实现政府财政和民间资本合力建设农村的局面，提升资金的使用效率，加快各项事业发展，明显改善农村面貌。

（二）有利于激发市场活力，促进科技、人才等高端要素与农业生产的有机结合，加快农业现代化步伐。我国的社会主义市场经济改革逐步深入，民间资本存量早已超过十万亿元，经济转型期工商业的投资难度明显增大，但农村资源对民间资本投资还存在很大的待开放空间，户籍等城乡分割制度对生产要素流动的约束还很明显，土地等资源的城乡统一市场构建步伐还比较缓慢，在目前民间资本存量不断创新高的背景下，减少农村投资约束不仅能够避免过度储蓄和资金滞留，提高资本流动性，而且有助于激发民间投资激情，增强市场活力，使更先进的科技与高端人才在农村获得用武之地，为农业科技化创造条件。

（三）有利于工商业反哺农业和城市支持农村，推动三产融合与城乡统筹，促进产业协调和区域均衡发展。过去为推动工业化和城市化，农村和农业都做出了巨大的牺牲，当前我国城乡差距和工农业差距已经十分突出，在一定程度上直接影响到我国经济发展的持续性、产业结构的协调度和地区社会稳定。“我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。” 工商资本下乡基本都是技术和人才的同步流动，有利于城乡差异化资源和要素的优化配置，正是推动三产融合与城乡统筹的体现，也是促进产业协调和区域均衡发展的重要手段。

（四）更重要的是有利于增加农民收入，带领农民分享改革成果，从根本上解决三农问题。2016年我国农村居民人均可支配收入12363元，仅相当于城镇居民人均可支配收入的36.8%，城乡居民收入差距仍然十分大。工商资本进入农村投资既不是搞破坏也不是作慈善，而是瞄准项目和盈利机会的正常市场行为，这些项目的投资建设和运营能够创造出大量的就业机会，只要制度设计合理，政策引导得当，农业现代化过程中释放出来的劳动力便可实现低成本再就业，增加工资性收入，并可通过土地入股等形式分享要素升值的收益，实现农民市民化，最终解决我国的三农问题。

二、社会资本投资农业的困境分析

社会工商资本加入地方开发是世界其他国家常见的经济开发模式，随着改革开放的深入，我国以PPP项目为主的政府和企业合作开发模式在不断发展中逐渐成熟，农村各项事业建设投资保持了良好的势头。但由于产业结构演进规律的作用和我国对农村相对严格的管控，现阶段投资农业的回报率和回报周期仍很难对社会资本形成明显的吸引力，无法满足乡村振兴的庞大开发型资本需求。

（一）客观困局：单纯依靠投资农业实现盈利的难度极大。尽管各国都充分认识到农业作为国民经济命脉的重要性，但农业内在特征决定了其天然的投资难度较大。一方面，农业生产在整体上受到自然条件制约，在产品种类和生产周期方面选择余地较小，导致农业生产的灵活性不足，加之农业发展投资需求大，社会资本无法充分利用市场机制的优势获得满意的收益；另一方面，农产品需求弹性小的特征决定了农业自我积累和抵御市场风险的能力差，单纯依靠市场力量无法避免谷贱伤农的故事不断上演，这也是社会资本投资农业积极性不高的直接原因。此外，我国人均耕地面积仅为世界平均水平的1/3，分散化小规模经营的特征突出，在经济起飞阶段对公共政策保护诉求强烈。事实上，即便在已经完成工业化的发达经济体，对农业进行补贴也是普遍的现象，除了明显的税收优惠，美国政府每年都拿出数百亿美元补贴农业。

（二）环境困局：市场发育程度很难满足资本持续投入需求。自2004年实施“村村通”工程以来，我国农村道路、电力、饮水、通信等基础设施全面改善，缩减了城乡要素流动的距离和难度，为社会资本投资“三农”奠定了良好的硬件基础，但市场发育不足的问题依旧在两个方面牵绊着资金入农步伐。一是农村金融服务整体滞后，尽管农村金融区域覆盖面已超过90%，但农村信用社唱主角的机构格局导致金融产品种类单一，基金、保险等领域重视程度严重不够，金融服务质量更难以满足工商资本投资农业的需求；二是农村人口素质整体有待提升，规则意识、信用意识、法律意识、合作意识等市场高效运行的基础条件差距较大，农民甚至基层领导的短视行为与大资本的持续投资策略之间冲突较多，投资者需要在劳动力雇用方面付出过多的额外成本。

（三）制度困局：稳定与发展关系协调困难延缓了改革的进程。稳定与发展的总体逻辑是互促互进的，但由于中国改革开放选择的是非均衡发展路径，在区域和城乡之间采取了差异化的制度和政策，长期执行的结果是制度固化和利益固化，给再平衡带来一定的非稳定性风险。由于振兴农村所需的大量开发型工商资本正是要通过同步开发乡村居住和产业板块来吸引人口、通过聚集人口来实现城镇化、通过城镇土地升值来稳定盈利预期，因而适当放松土地管理约束，根据资本属性给予差异化的政策支持，才是打破工商资本投资农业项目盈利困境的根本路径，但对于粮食安全和农民利益受损的担忧影响了改革进程。

三、新时期农业改革提供的投资机遇分析

社会资本进驻农村的常规化投资盈利预期不明朗，导致农业资本积累的速度不尽如人意，近年来国家开始转变政策方向、放松制度约束，不断鼓励农业种植的特色化、农业产业链延伸、三产融合与城乡一体化，为社会资本投资农业打开了一定的盈利空间。

（一）国家支持农业产业链延伸带来特色农业布局良机。随着我国农业矛盾由总量不足变为结构性矛盾，国家相关政策开始强调对农业供给侧进行结构改革，其重点体现在农业产业链延伸和农业特色化发展两个方面。《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年中央一号文件）将农业生产与地区发展相结合，要求加快培育宜居宜业特色村镇，围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设特色村镇，同时将农业生产延伸至工业加工，加快发展现代食品产业，加大食品加工业技术改造支持力度，引导优势农产品产地打造食品加工产业集群，为农业的“工业化”指明了方向，工商资本可通过开发特色农业及投资农产品加工业提升盈利水平。

（二）国家鼓励三产融合有利于乡村旅游市场空间增大。近年来，以开放乡村旅游市场为重点构建三产融合纽带的政策方向逐步明朗，国家政策不断鼓励农村土地供应向休闲农业倾斜。《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》、《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等文件均提到鼓励企业充分利用“四荒地”、开展城乡建设用地增减挂钩、利用集体建设用地发展休闲农业、盘活宅基地等解决休闲农业发展的土地问题。可见，国家除了鼓励发展PPP模式、利用众筹模式、互联网+、发行私募债券等发展乡村旅游外，未来有望通过农村土地政策松动提升社会资本投资休闲农业并实现盈利的幅度。

（三）国家鼓励农业规模化有望加速区域经济一体化发展。发展规模经营有利于提高农业生产效率，促进区域收入平衡，土地制度改革被认为是加速农业规模化的关键环节。2017年中央一号文件指出，鼓励通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营，构建新型农业经营主体和服务主体，通过土地的集中化耕种有效提高耕地利用效率、增加人均收获数量、提高农民收入。农业规模化经营还带来了农村地区基础设施建设的投资机会，进一步打通城乡要素流动的渠道，加速区域经济一体化的进程，促进社会资本在城乡不同产业之间优化配置。

四、社会资本投资农业的“双融合”路径

社会资本抓住投资农业新机遇的前提是对自身资本属性和优势的清晰认识，充分发挥资本积累初期的投资经验，并在坚持“双融合”的基础上选择不同主线和侧重点的投资路径：一是要充分进行产业融合，利用工商资本的项目开发经验来改造农业，挖掘农业的潜在市场价值；二是要充分进行利益融合，按照专业化分工的原则寻求共同开发，与政府、合作伙伴、农民等主体分享投资收益。

（一）社会涉农资本可将投资重点聚焦于农业的科技化和精细化。社会涉农资本是指曾有过农业投资经验的工商资本，这类资本对农业生产规律有一定了解，可将投资重点集中于农业的科技化和精细化。一是通过在传统农业生产基础上开展农产品加工业，设法延伸农业产业链，提高既有农产品的附加价值；二是通过与农业科研机构合作引入新的农产品品种，在区域范围内形成市场垄断地位，增加投资收益；三是在条件允许的地区进行全自动化耕种试验，从农业规模化经营要效益，同时能够享受到国家对于农业生产的补贴。

（二）社会涉旅资本可在景观打造和教育文化融合方面做足文章。社会涉旅资本是指具有一定旅游行业投资经验的工商资本，这类资本可将农业投资重点放在农旅结合方面，通过发展休闲农业和乡村旅游稳定投资收益。从目前休闲农业项目运营的情况来看，独特景观或特色主题是其实现盈利的关键。其中，独特景观要受到地域资源约束，要求社会资本在投资区域选择上进行充分考察，而特色主题选择的关键是顺应居民消费结构升级的趋势，在教育文化养老休闲等方面做文章，通过体验农业增加项目盈利机会。

（三）社会涉建资本可专注于美丽乡村建设主题来挖掘土地价值。社会涉建资本是指在城市建设方面积累了一定经验的工商资本，按照前文的分析，这类资本应当是未来社会主义新农村建设的主力军，也是城乡土地市场并轨的核心推动力量。社会涉建资本通常具有更强的资本整合能力，可将进驻农村的投资重点集中于农村居住条件的改造，适当开发具有更大市场潜力休闲农庄，专注于人口聚集和推动城镇化方面，并通过资本合作的方式实现农业现代化和三产融合，项目建设要充分利用国家鼓励的四荒地、农村建设用地、城乡建设用地增减挂钩试点等政策，通过土地开发提供更多就业机会，带动了农村居民收入同步提高。