德阳市城管是如何践行服务式管理的

王明珠

编者按：城市管理倡导由“单一执法”向“管理服务”转变。如何做到70%的问题用服务手段解决，是目前全国各地城管部门最为关注和着力研究的问题。本文通过对四川省德阳市“服务式城管”经验的梳理，希冀对各地城管部门在深化城管执法体制改革方面有所借鉴。

2016年9月3日，住房和城鄉建设部倪虹副部长在出席“城市管理与城市执法体制改革专题培训班”学员论坛时提出：要创新管理模式。倡导“721”工作法，既让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。

2016年11月7日，住房和城乡建设部发出《关于印发全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动方案的通知》（建督[2016]244号）。《专项行动方案》要求：“改进工作方式。坚持‘疏堵结合、以疏为主，突出服务为先，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。倡导‘721工作法，让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决。坚持处罚与教育相结合，灵活运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制行政手段，杜绝粗暴执法。”“721”工作法的含义不难理解，但是落实到实际工作中如何运用？全国各地都有各自好的经验和做法。笔者在四川省德阳市考察调研后，对德阳市的“服务式城管”印象极为深刻，希望能够系统梳理一二，提供值得思考和总结的经验。

一、有效破解占道经营难题

“潮汐式”农贸市场

“潮汐式”管理即限定经营时间，经营时间以外的其他时段禁止摆摊，同时规定不得超时、延时经营；规定经营范围，根据不同地段和经营类别，设置自产自销水果蔬菜、小百货等临时便民服务点；规定不得超范围经营，凭摊位牌进入，每月考核一次，摊位牌每月更换一次；制定管理办法，规范交易行为，要求其主动维护市容环境秩序，服从临时便民服务点规范劝导员管理，违反规定者将被取消经营资格；明确管理主体，由辖区街道办（社区）指派临时便民服务点规范劝导员负责日常管理工作，辖区城管大队负责监督和考核。

德阳市区的秦岭山北路居民小区较多，2公里范围内没有大型菜市场，小区门前形成了流动菜贩市场，造成小区周边环境恶劣，交通拥堵，存在安全隐患。管理部门通过实地调研、走访认为，如果简单地由城管直接取缔，虽然能够解决存在的问题，但是必定影响居民们的日常生活和摊贩的生计。摊贩为了生计，一定会转移到别的地点，如此城管执法的效果也会大打折扣。经过研究，德阳市城管执法局首先对这些流动菜贩进行了摸底调查，对其中确有困难或确系自产自销的流动菜贩进行了登记造册，明确规定只有通过登记造册的流动菜贩可以在此卖菜。其次是将居民小区附近的地块进行了区域划分和标记，让这些流动菜饭以抽签的方式分配摊位，并且为保证公平每月重新抽签一次。同时，对这些摊位实行“潮汐式”管理，即在上午6点-10点和下午的5点半-8点半这两个时间段内可以在指定的位置出摊卖菜。在这两个时间段内，城管队员负责监督摊位的使用和卫生情况的管理。这一举措很快见到了成效，周边环境很快有了改观，真正做到了居民满意，摊贩也满意，实现了双赢。

文庙广场“老味道”

文庙广场是德阳市的休闲文化广场，德阳市“城市的客厅”。以往，文庙广场周边摆地摊的、卖小吃的非常混乱，俨然是个喧闹、杂乱的大市场。德阳市城管执法局在网上进行了一场关于“最不能忍受的文庙乱象”调查，包括娱乐设施经营、流动商贩经营、噪音扰民经营、占道和跨门经营以及车辆乱停乱放。统计显示，在市民们的投票中，噪音扰民成为“大家最不能忍受”的乱象，其次是流动商贩、娱乐设施、占道和跨门经营等。一位市民表示，文庙广场出现的种种乱象不仅对市民们的生活造成了严重影响，而且在很大程度上拉低了德阳市的“颜值”，有失“重装之都”的风范。很快，德阳市城管执法局创新思路，引入了第三方管理公司，在广场的东西两侧设置了规范的摊贩经营场所，并取名为“文庙广场老味道”。经营场所的摊位只提供给文庙周边的老摊贩。摊贩们只需向管理公司缴纳适当租金，即可以入驻水电皆通、统一打造的规范摊位，厨余垃圾统一收集。目前，文庙广场已成为德阳市名副其实的“客厅”，成为德阳市靓丽的标志性符号。

校园门前的食品摊贩管理

德阳市第一中学在校生有1000余人。由于学校食堂的承载能力不足，每天都有很多学生到校门外买饭，于是每到中午的时候，学校门前就会挤满了各种各样的食品车，造成交通拥堵，环境脏乱，特别是存在食品安全隐患，影响学生们的身体健康。德阳市城管执法局积极与校方沟通，对学校门前的食品摊贩进行统一登记造册，同时设置便民疏导点，实施“潮汐式”管理。摊位固定后，德阳市食品药品监督管理部门定期检查食品安全卫生，有效解决了这一难题。

二、有效破解执法手段单一的难题

商户文明经营星级评比

德阳市城管执法局将长江西路商户文明经营星级考评作为试点，探索商户自我管理、自我约束机制，营造文明经营、规范经营的良好商业氛围。其具体做法是德阳市城管执法局联手商家，共同制定《文明经营自律公约》。

《文明经营自律公约》具体有8条：

第一，遵守社会公德和商业道德，文明礼貌对待顾客，诚信经营优质服务；第二，爱护公共资源，不超出门窗、外墙堆放和摆卖物品或者进行其他经营活动，不擅自设置或搭建各类未经许可的设施；第三，规范宣传促销行为，不开展未经许可的宣传促销活动，不使用高音喇叭或发出其他高噪音招揽生意扰民；第四，保持门面整洁美观，不违规设置店招广告，不占用城市道路摆放灯箱招牌；第五，爱护环境卫生，保持店内外清洁，按规定处置垃圾、排放污水，不在城市公共设施上张贴小广告、晾晒（吊挂）衣物和其他物品；第六，维护城市形象，爱护门前公共设施和花草树木，规范非机动车停放；第七，文明实施店面装修，经批准的临时占道施工、占道装修等维护作业必须规范打围，施工期间严格落实防尘、降噪措施；第八，支持配合城管部门工作，发挥商家自治、自我管理作用，积极提出合理化建议。endprint

按照《文明经营自律公约》的要求和标准，德阳市城管执法局每个月对商户进行星级评比，并制作成标识牌张贴在商户门前，一是表彰、督促商户自我管理；二是树立商户良好的经营形象；三是在大型促销活动中城管部门优先安排星级商户摊位作为鼓励，加强城管部门与商户间的良性互動。

建立商户互评监督机制

为了督促文庙广场的商户共同做好维护城市市容秩序和环境卫生，做到文明有序规范经营，德阳市城管执法局通过与全体商户协商，制定了《文明经营自律公约》，内容包括文明礼貌、诚信经营；食品安全要求；消防和环境卫生要求；商铺形象和经营者着装的要求等。德阳市城管执法局定期邀请商户按照《公约》要求互相评分，评分结果通过张贴“好评榜”和“差评榜”向社会展示，比如在“差评榜”上注明“差评”的原因，清退多次被“差评”的商户，对获得“好评”的商户则及时给予奖励，通过建立商户互评监督机制，进一步提高了广大商户文明有序规范经营的意识。

城管便民服务亭

为了加强与市民的互动，强化“贴心城管”、“服务城管”的意识，德阳市城管执法局对原有的城管执法岗亭进行了改造和完善，增加环卫工人休息站、城管便民服务的服务功能和设施。通过对城管执法岗亭的改造和完善，德阳市城管执法局已在全市主要路段和人流集中的区域设立了18个便民服务亭。便民服务岗亭有专人值守，每天有详细的值班记录和接受市民咨询的记录。便民服务亭还备有医药包、针线盒、手机充电器、雨伞、饮水机等便民设施。为了更好地服务市民，德阳市城管执法局还组织值班人员集中学习心肺复苏、创伤救护、家庭急救等应急救护技能，提高处理突发情况的能力。

三、有效吸引市民参与到城市管理

有奖征集“金点子”

据统计，仅德阳市区就有流动商贩2600余户7100余人，流动贩卖水果车800辆左右。如何管理流动摊贩，德阳市城管执法局通过举办“有奖征集金点子”活动与市民互动。广大市民通过微信、电子邮箱积极建言献策，内容既有环境建设、市容市貌、垃圾分类、噪音扰民、交通拥堵，又有占道经营、小广告治理等，反映了广大市民积极参与城市建设、城市管理的热情和积极性。在此基础上，德阳市城管执法局通过对“金点子”的系统梳理，首先，对广大市民最关注的流动商贩管理问题制定解决方案，通过实地走访、广泛征求意见，规范摆摊设点类61条，主要集中在划分区域和时间段允许经营，同时联手属地街道，发动社区党员干部、志愿者，全力打造定点早市、夜市以及划分不同品类、特色的商品一条街等。其次，制定加强对流动商贩管理类39条，完善执法手段、执法方式类23条，加强宣传引导类13条，措施有效，规则先行——实践表明，这些举措落地有声，大见成效。

城管便民导航系统

为全力推进“智慧城管”建设，经过两个月的设计开发，2016年8月26日，德阳“城管便民导航系统”结束了为期两周的内部测试和社会公测，正式上线使用。“城管便民导航系统”以百度地图为基础，依托“德阳城管服务”微信公众号，结合城管职能和用户需求进行分类优化，开设停车场、公共卫生间、公共自行车（在建）、公园广场及景观、美食街区、农贸市场、其他市场、临时便民服务点、汛期警示点等9项手机导航功能，目前设计导航点位643个，方便市民和外地人查询。同时，“办事找城管”功能提供德阳市城管执法局所辖13个单位的机构设置简介、联系电话、管辖范围等基本信息，以及18个便民服务岗亭的位置信息，并可根据实际需要点选导航。市民朋友有任何关于城市管理的疑问或者困难，都可以进入这里找到城管服务。

丰富多彩的城管文化艺术周活动

德阳市城管执法局举办的“德阳市城管文化艺术周”活动包括城市环境摄影展、城市管理装备展、城管系统书画作品展、“城管开放日”、“垃圾不落地 德阳更美丽”、“我参与我代言”——百人公益微视频、“出彩城管人”等板块。这种潜移默化、“润物细无声”的宣传形式进一步拉近了城管与市民之间的距离，增强了广大市民的城市情结，同时也使他们有了更多的机会走进城管，了解城管“背后的故事”，积极主动地参与城市管理。

四、德阳市“服务式城管”之启示

（一）理念转变是做好服务式管理的首要任务

中央城市工作会议提出，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。“为人民管理城市”是德阳市城管执法局的工作宗旨。在德阳市城管执法局信息指挥中心接到的市民投诉中，没有一起是因为执法人员执法粗暴而引起的投诉。在“零”投诉的背后，是德阳市城管执法局的倾力作为，也是德阳市民对城管执法局这支队伍的充分肯定。

（二）“变堵为疏”是做好“服务式城管”的抓手

不能否认，在一些城市，市民对城管执法不理解，认为不能以人为本，从舆论导向上更多地偏向弱势群体，有时甚至连城管自己也觉得处境尴尬。而一旦抓住了“变堵为疏”、“疏堵结合”症结，转变执法理念，以服务民生为指导，从单一的简单取缔转变为执法方式的多元化就会得到广大市民的理解支持，同时也会得到商贩的配合，维护执法权威，巩固执法成效，使执法不打折扣。

（三）公众参与是做好“服务式城管”的基础

城市管理既是管理者的事也是广大市民的事。比如，征集市民“金点子”活动，让市民真正成为城市的“主人”，而不是城市管理的“旁观者”；组织城管进社区进校园，让社区居民多了一分理解，网络正能量转帖，同样会在网络的另一端多出一个个理解、支持和积极参与的声音；“大手牵小手”，孩子们通过与城管叔叔阿姨的互动传递正能量，会带动和影响更多的家庭参与城市、社区管理，维护身边美好的家园。

（责任编辑：李静敏）endprint