业主可否要求拆除影响通行的门禁

顾健

门禁是否属于建筑物？门禁影响通行，执法机关是否应予以查处？审理该案的两级法院均认可案涉行政执法局认定，认为“门禁不属于建设行为”，行政执法机关据此作出不属于其查处范围、不予立案的处理决定，符合法律规定。

小区装门禁影响通行，业主要求行政执法局“拆违”

位于江苏省常州市天宁区的“水岸人家”是该市近年新开发的一个楼盘，建成后的小区物业为常州市宸纬物业管理有限公司（以下简称“宸纬物业”）。2015年10月15日，为加强小区物业管理，宸纬物业在小区东门、南门等三处增设不锈钢架及门、地锁等构筑物。按说，在小区大门口安装门禁是再正常不过的事了，本身就是安全管理的需要。但由于该门禁影响了小区业主们的出入，遭到了部分业主的质疑与反对。令宸纬物业的管理人员没有想到的是，他们在小区安装门禁后，一名业主就此与之打起了多场官司。

这名较真的业主叫薛某某，他坚持认为小区大门口安装的门禁属于违章建筑，应予以拆除。10月25日，也就是小区安装门禁的十天后，薛某某向江苏省常州市天宁区综合行政执法局（以下简称“天宁执法局”）致函，请求该局对上述违法设施履行法定职责。2016年10月1日，薛某某向天寧执法局邮寄请求履行法定职责的函，举报常州市宸纬物业未取得规划部门任何许可证，便在“水岸人家”小区擅自增设不锈钢架及门的构筑物，请求天宁执法局依法查处。

2017年7月7日，薛某某见天宁执法局仍未对上述建筑予以查处，遂以该局不履行法定职责为由，向江苏省常州市天宁区人民法院提起行政诉讼。薛某某诉称，上述宸纬物业在“水岸人家”小区东门、南门等三处进行增设不锈钢架及门、地锁等构筑物的违法建设，并将非机动车道宽由原来1.5米变成1.2米。薛某某认为，上述违法建设存在交通、消防安全隐患，请求法院依法判决被告限期履行法定职责，依法查处涉案违法建设，恢复原状。

江苏省天宁区法院经审理，于2018年1月3日作出一审判决：被告天宁执法局于判决发生法律效力之日起30日内对薛某某的请求作出处理并将结果告知原告。

行政执法局答复小区建筑不属于查处范围，双方再次对簿公堂

2018年1月30日，天宁执法局向薛某某答复称案涉建筑不属于其查处范围。由于天宁执法局未查处涉案违法建设，涉案建设仍存在。11月16日，薛某某就涉案违建再次致函天宁执法局，要求其继续履行法定职责，拆除涉案违法建设并恢复原状。

2018年12月4日，天宁执法局向薛某某出具《关于薛某某反映事项的处理决定书》（以下简称“决定书”），告知其涉案违建不在天宁执法局查处范围，不予立案。薛某某认为该决定书既无事实依据也无法律依据，再次将其起诉到天宁区法院，请求法院判令天宁执法局撤销决定书，并按其2018年11月16日的请求继续履行法定职责。

针对薛某某的再次起诉，天宁执法局在审理中作出了辩驳。天宁执法局称本案所涉行为并不违反《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》的相关规定。天宁执法局认为，对于不锈钢门禁涉嫌违建的情况，其书面函询了规划主管部门，该部门书面明确答复称该行为不属于建设行为，不需要取得规划手续。天宁执法局据此认为，案涉门禁设备不属于需要办理建设工程规划许可证的工程，不违反《城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》的规定。

天宁执法局在审理中强调指出，就薛某某2018年11月16日提出的履职请求，该局多次进行了调查取证、咨询了规划主管部门，并派员现场查看，调查结束后作出不予立案的处理决定，于2018年12月4日将调查处理结果通过邮寄方式书面告知了薛某某。天宁执法局据此认为，其已经履职完毕，故请求驳回薛某某的诉讼请求。

社区设置门禁不属于建设行为（图/IC photo）

敦促“拆违”诉请未获支持，二审法院以法释理

天宁区法院经审理认为，薛某某的起诉不能成立，遂作出驳回薛某某诉讼请求的一审判决。薛某某不服，提起上诉。二审法院常州市中级人民法院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。

二审法院在审理中指出，不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行、拒绝履行或不完全履行、不适当履行的行为。行政机关是否属于不完全履行法定职责，应重点审查行政机关有无针对行政相对人提出的问题作出具有明确结论的实质性回复、行政机关所作结论是否符合法律规定。

二审法院在审理中指出，《常州市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第55条规定，行政处罚权相对集中后，相关行政机关应当加强与行政执法局的联系与沟通，积极支持和配合其工作。第56条第4项规定，行政执法局在查处行政违法案件时需要了解有关事项、查询相关资料或作出技术鉴定的，相关行政机关应予支持和配合。由此可知，行政执法局因相对集中行政处罚权执法制度的确立，从而具有城市规划管理方面的行政处罚职权，但在具体履职过程中，规划部门与行政执法局因工作配合而形成的行政机关之间内部沟通意见，最终外化为行政执法局的行政行为时，即成为行政执法局行政行为的组成部分，此时应在诉讼过程中接受司法审查。

关于行政机关有无作出具有明确结论的实质性回复，二审法院认为，薛某某于2018年11月对宸纬物业在小区门口设置门禁系统一事再次向天宁执法局提出履职请求，天宁执法局派员至现场查看并拍照取证、对物业公司相关人员进行调查询问、向薛某某发出阶段性的程序告知书、进行立案审批并决定不予立案、向薛某某发出被诉的处理决定书。鉴于本次薛某某举报所涉的门禁系统与薛某某此前举报内容并无变化，而此前天宁执法局已经函询规划部门，后者回函“该不锈钢门禁不属于建设行为，无须办理相关规划手续”，并仍持该意见。向薛某某作出处理决定书等行为均是天宁执法局履行职责过程的具体体现，可以认定天宁执法局针对薛某某举报的问题作出了具有明确结论的实质性回复。

关于行政机关所作结论是否符合法律规定，二审法院认为，规划部门的回函意见，经由天宁执法局采纳后作为其行政行为的基础，成为天宁执法局自身对该问题的法律判断意见，并决定了天宁执法局对涉案门禁系统查处与否的后续行为，故有必要对“门禁不属于建设行为”的意见结论是否符合法律规定进行审查。按照《江苏省城乡规划条例》对需要申办建设工程规划许可证所涉建设工程种类的具体规定可知，建设工程具有不可任意移动的特点，而涉案门禁系统是用于对不适宜出入小区的人、物等进行阻拦的障碍设施，在确认合适身份或目的后会即时移开以确保通行。故在小区出入口处设置该设施属于《物业管理条例》第二条所称的维护物业管理区域内相关秩序的物业管理行为，不是法律意义上的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。因此天宁执法局认定“门禁不属于建设行为”，并据此作出不属于其查处范围、不予立案的处理决定，符合法律规定，其将本次履职过程及处理结果以书面方式向薛某某予以告知，即为依法履行了法定职责。

2020年5月29日，江苏省常州市中级人民法院对外公布该案二审判决结果：驳回上诉，维持原判。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com

法官点评

案涉小区出入口处设置门禁系统属于《物业管理条例》第二条所称的维护物业管理区域内相关秩序的物业管理行为，不是法律意义上的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，故行政执法局认定“门禁不属于建设行为”，并据此作出不属于其查处范围、不予立案的处理决定，符合法律规定。