缔约国报告制度的实施及其对中国法治与改革关系的意义*

马玉丽

山东行政学院，山东 济南 250014

一、缔约国报告制度概述

目前，联合国核心人权公约都规定了缔约国报告制度。一般意义上的缔约国报告制度，即依据人权公约的规定，缔约国在一定时间内向相关的条约监督机构提交报告，内容涉及本国在实施公约过程中所采取的措施、取得的进展及遇到的困难因素等。①条约监督机构对缔约国报告进行审议，并视情况做出一般性意见和结论性意见。一般性意见大多涉及与公约义务及公约规定的实体性权利相关的问题；结论性意见是条约监督机构在审议相关国家报告后向该国提出的评论和建议。缔约国报告分初次报告和定期报告。前者侧重对缔约国实施公约情况的全面审议，后者侧重对条约监督机构的一般性意见和结论性意见及重点关注问题的后续措施及其效果。

二、中国履行缔约国报告义务的价值分析

首先，它有利于国际人权公约规定的各项人权在中国的保障和实现。尽管“人权条约的实效性主要依靠国家的自愿遵守、实施和执行，但对这种‘自愿’还必须予以监督”。②通过提交履约报告的义务要求，可以促使中国定期监督每一项权利的实际情况。其次，有利于全面检视中国人权保障的实况。中国可以利用撰写报告的契机，更好地了解国内人权保障的水平，全面检视中国立法、行政规定和程序以及惯例，及时进行调整。再次，促进中国与各委员会之间的信息交流和建设性对话关系的建立，成为中国向世界展示人权保障自信的契机。

三、中国履行缔约国报告义务存在的问题

第一，逾期提交或拖延提交问题。这是中国履行报告义务最普遍、最突出的问题。比如在初次报告的提交上，除了在1989年11月按时提交了《禁止酷刑公约》的初次报告(CAT/C/7/Add.5)及在2010年8月按时提交了《残疾人权利公约》的初次报告外，其余四大公约的缔约国报告中国均迟延提交。在定期报告的履行上，中国逾期提交的问题更为严重。除了2010年6月中国按时履行了《经济、社会和文化权利国际公约》的第二次定期报告(E/C.12/CHN/2)义务外，其他核心人权公约的定期报告均存在不同程度的逾期提交情况。

第二，有些报告质量不高，内容空泛。有些报告内容过于抽象、简单、笼统、内容的及时更新性不强，避实就虚，缺乏执行公约义务所采取的具体措施，对法律条款的援引缺乏充分的事实等详细阐述，不能展现对各公约权利的实施履行和享有程度、取得的进展及实施中的困难和影响因素。消除对妇女歧视委员会在1999年对中国提交的报告进行审议时认为，中国提交的报告并未充分遵循委员会关于编写定期报告的准则，尤其是该报告没有载列足够的按性别分列的统计数据，没有对目前的状况和前一次报告所述期间的情况作一比较。儿童权利委员会于1996年5月的第十二届会议上审议了中国提交的初次报告，强调该报告偏重于对国内法律和管理规定的叙述，对法律和规定的实际情况叙述欠缺。

第三，落实委员会的结论性意见、一般性意见和建议上存在消极态度。比如消除对妇女歧视委员会在2006年审议中国第五、第六次合并报告时指出，该报告没有说明是否已考虑委员会的一般性建议，要求中国于下次定期报告时回应结论性意见所表达的关切。

四、中国履行缔约国报告义务的制约因素

(一)人权普遍性与文化相对性

人权的普遍性是指“人权在任何地方，对任何人都是一样的，因为作为人，都有不可剥夺的权利和自由。这样的权利保护人的尊严与价值并保障人类幸福的生活。”③文化相对性则主张，由于世界文化的多样性，因此并不存在一种普遍道德。地区文化传统决定了一个国家内人权享有的种类及范围，文化差异导致了普遍人权的不能。④人权的最终实现要依靠各国的努力，这个过程涉及政治、经济、法律和意识形态等多方面的因素。各国在文化价值观念、社会政治制度及经济发展水平等方面的差异会影响到人权国际保护在本国的实现。

(二)缔约国报告制度自身的局限性

人权公约各委员会均非审判机构，委员会所作的结论性意见是没有法律约束力的，并且不构成对缔约国是否履行公约义务的判断，通常情况下，制裁被认为是行使国际监督职能最重要也是最后的手段。⑤委员会的审议意见对中国并无法律约束力。缔约国报告制度自身的软弱性也影响了委员会委员们的工作态度，在结论性意见中，委员会往往只是就缔约国实施公约的不足提出肤浅的批评，不能指出缔约国真正的不足之处。

(三)委员会方面的不足与缺陷

首先，各委员会的委员独立性与专职性不足。各缔约国出于政治利益考虑，当选的委员们往往是外交部长、在职或退休的大使们或其他政府官员们。委员会独立性的不足必然影响到条约监督的有效性、权威性、公正性。同时，委员的专职性也差强人意。一般情况下，委员们只在每年的定期会议期间才会集中起来，对缔约国提交的报告进行审议，而且时间要求紧迫，审议任务繁重。

其次，委员会的审议机制并不合理，导致有效性不足。这种不足主要体现在审议时间的设置上。审议时间过短制约了缔约国报告制度有效性的发挥。随着各核心人权公约缔约国数量的增多，提交的报告数量也急剧增加，各委员会在短短的时间内是无法完成审议和与缔约国建设性对话任务的。

再次，资源缺乏的困扰。在审议缔约国报告的过程中，各委员会经常受到资源缺乏的困扰。比如根据经济与社会理事会1985/17号决议第5项规定，经济、社会和文化权利委员会的委员从联合国资源中领取差旅和生活费用。联合国大约将其正常预算2%的资金用于人权活动，处于不断的膨胀状态的人权活动使得各委员会面对极其有限的资金时常捉襟见肘。

(四)中国自身的问题

从实际情况来看，中国人力、物力、财力等资源的匮乏一定程度上影响了报告制度的有效运行。由于核心人权公约都将报告义务作为主要的监督措施，各个公约的报告内容不可避免会产生一些重复，这给中国带来更加繁重的报告负担。随着中国参加或者批准的人权公约的增多，不同层次、不同要求的报告义务迅速膨胀，接受和审议报告的机构可能是条约机构(如人权事务委员会)、联合国的政策制定机构(如人权委员会)、联合国的专门机构(如国际劳工组织、联合国教科文组织)等。

五、中国履行缔约国报告义务的路径选择

(一)正确认识和协调人权国际保护与国家主权之间的关系，建立良好的履约愿望

如何看待人权的国际保护与维护国家主权问题的关系，是决定人权国际保护监督实施措施是否能发挥应有效力的关键。积极承担人权国际保护义务恰恰是国家行使主权的表现。缔约国报告制度作为国际人权实施制度的支柱措施，对促进一国人权事业的发展具有积极作用，也是中国尊重和保障人权的最好展示，促进了中国与国际社会的交流与沟通。

(二)深入开展对各条约机构一般性意见、《协调准则》、《报告准则》等的研究，提高报告的撰写水平

通过开展研讨会、中外专家交流会等方式，可以加深中国对履约标准的认识和理解，避免在报告撰写过程中出现理解上的偏差，做到有的放矢，提高报告的质量和针对性，有利于条约机构充分把握中国在履行公约中做出的成就，进而做出正确的评价。

(三)建立完善的履行缔约国报告义务体系

从中国履约的实践来看，建立完善的履约报告体系已经势在必行。相关体系的建设是个系统工程，应该对应着中国履约的实际过程的需要，包括履约报告前的组织规划、履约报告中的数据资料的平台搭建、履约报告及结论性意见的传播机制等。首先，履约报告前的组织规划，这是一项基础性的工作。应设立相应公约的履约时间表，建立履约备忘录。其次，搭建履约报告中的数据资料平台。实现数据的主动更新和共享，将大大提高履约报告中数据的准确性、及时性，减少由于数据的分散分割带来的弊端，更节约每次报告都要重新搜集资料造成的人力物力上的浪费。再次，注重履约报告及委员会结论性意见、一般性意见的有效传播，增加履约透明度。这既有利于提高政府工作的开放性，也有利于普及民众对人权公约的相关知识。

(四)广泛吸收非政府组织参与缔约国报告的撰写工作，扩展报告的民众基础

非政府组织在缔约国报告中的作用已逐渐得到重视。《比如消除种族歧视公约》中就建议应鼓励非政府组织参与报告编写活动，认为非政府的可以提出建设性意见，提高报告质量。在缔约国准备或起草报告阶段，非政府组织可以敦促缔约国及时提交报告，履行报告义务。非政府组织还可以利用丰富的专业知识和经验参与报告的起草和讨论。在国际人权公约监督机构审议缔约国报告阶段，非政府组织可以向公约监督机构提供相关参考信息和资料。在宣传国际人权公约监督机构提出的结论性意见方面，非政府组织可以根据自身的特点，发挥独特的监督作用，可以在当地或全国公开结论性意见，监督政府是否执行委员会的建议。

中国政府也开始重视非政府组织在缔约国报告中的作用。例如，2010年，中国在向《经济、社会和文化权利委员会》提交的第二份共同核心文件中明确提出，撰写缔约国报告时，工作组视情况举办会议进行研讨，邀请学术机构和非政府组织参加，其意见和建议反映在报告稿中。可见，继续扩大非政府组织在缔约国报告中的参与性，将有利于中国更好地履行缔约国报告义务。

(五)重视国际交流与合作，深入开展与条约机构的建设性对话

中国与条约机构的建设性对话贯穿于中国履约的整个过程，委员会审议报告的程序主要以与各缔约国的建设性对话原则为导向。委员会的职权是支持缔约国实施公约规定的权利，并促进国家间的相互理解及和平友好关系。⑥可见建设性对话的重要作用，它是委员会与中国相互了解的平台。

六、结语

法治的真谛是人权。⑦人权是法最重要的价值。“尊重和保障人权”写入宪法，彰显了中国在建设法治国家进程中对人权的高度重视和殷切关怀，更使得人权作为社会主流价值信仰得到升华。从中国履行六项核心人权公约缔约国报告义务来看，中国逐渐认识到国际人权公约的重要性，通过履行缔约国报告义务梳理所取得的成就和进展、反思存在的不足与缺陷、积极与各委员会进行建设性对话，一个负责的有担当的大国形象逐渐树立。而中国对国际人权公约履约的完善，无疑将推动中国人权事业不断迈向新的阶段。改革开放30多年来成果的一条重要经验，就是把那些在改革实践中探索积累的成功经验和有效做法及时用立法法形式固定下来，巩固和扩大改革成果。然而，与改革成就相比，中国的法治建设稍显缓慢，这与正在进行的社会转型很不相称。党的十八届四中全会强调指出，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国。我们要自觉运用理性思维处理法治与改革的关系。法治是治国理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。从我国政府倡导的构建人类幸运共同体来看，我国政府积极履行国际人权公约规定的各项义务，无疑是促进我国法治发展的重要举措，也是新时期进一步推动我国改革与法治发展的重要一环。

[ 注 释 ]

①彭锡华.联合国人权公约缔约国报告制度述评[J].武汉大学学报，2007，5，60(3).

②孙世彦.国际人权条约的形式分析[J].现代法学，2001，2，23(1)：94.

③刘超.国际法专论[M].知识产权出版社，2004：102.

④[荷]P.R.比伊尔.人权的普遍性.刘楠来，等编.人权的普遍性与特殊性[M].社会科学文献出版社，1996.45.

⑤万鄂湘，陈建德.论国际人权条约的准司法监督机制[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，1997(6).

⑥[奥]曼弗雷德·诺瓦克，著.民权公约评注：联合国〈公民权利和政治权利国际公约〉[M].毕小青，孙世彦，译.三联书店，2003：557.

⑦徐显明.法治的真谛是人权——一种人权史的解释[J].学习与探索，2001(4).